闫岩：抹黑中国《海警法》无益海上安全合作

中国《海警法》已于2月1日开始实施，国际社会对此多有关注。其中有人提出一些质疑，比如中国海警会否成为“第二海军”，中国海警海上执法时在什么条件下可以使用武力，以及中国《海警法》关于警械和武器的使用规定是否符合国际法等等。有些舆论甚至故意鼓噪，称中国《海警法》的出台可能引发地区局势紧张。

中国海警局是中国行使包括《联合国海洋法公约》在内国际法赋予的海洋权利、责任与义务的海上执法机构，2018年起被明确划归中国人民武装警察部队指挥。这次颁布实施的《海警法》为海警执行任务提供了法律基础，进一步明确了中国海警局作为民事执法机构的法律属性，也厘清了海警的权利、职能与义务，包括对中国管辖海域实施管理并执行国际合作等。

从属性上看，中国海警兼具行政执法和武装力量双重属性，与世界许多国家海上执法力量属性相似。例如，美国海岸警卫队是美国武装力量的重要组成部分，也是世界上规模最大、武器装备最先进的海上执法力量。其和平时期归美国国土安全部管辖，如有特殊需要总统可下令将其移交美国海军指挥，美国国会也有权在战时通过转隶决议变更海岸警卫队的指挥权。事实上，2019年1月，美国海岸警卫队陆续派出“博索夫”号、“斯特拉顿”号和“梅隆”号轮流部署在西太平洋，其间就是接受美海军第七舰队指挥，并多次单独或伴行海军舰艇穿越南海和台湾海峡。

澳大利亚海岸警卫队作为海上警察机构，战时受澳大利亚国防军直接领导。菲律宾海警是隶属于交通运输部的武装和制式部队，战时隶属国防部。马来西亚海事执法局在紧急情况、特殊危机和战争时期受马来西亚武装部队的指挥和控制。越南海警也是一支人民武装力量和国家专职力量。

从职能上看，各国海上执法力量的基本职责为海事安全、搜救、海洋生态资源保护等，中国海警的五个行政执法领域——海上治安管理、海上缉私、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护和海洋渔业管理，也与世界各国的海上执法力量职能无异。

中国《海警法》有关武力使用和警械、武器使用的规定，既没有违反国际法规则，也没有超出当前国家实践的现状。美国《海岸警卫队武力使用规则》同样规定自卫或保护他人、强制服从法律、阻止犯罪和执行司法逮捕时可以使用武力。《越南海警法》规定了可使用武器、爆炸物和辅助工具的情形，海上执法人员在生命安全遭严重威胁等特定情形下可以开火。《马来西亚海事执法局法》也规定，海事执法官员在执行任务时可携带武器。

以南海为例，渔业资源争夺一直是各方矛盾和冲突的引爆点，渔船与海上执法部门的渔业冲突是南海海上安全的严峻挑战。但事实上，中国海上执法力量从未在周边海域对正常作业的别国普通渔民使用武力，即便是在争议海域针对非法捕鱼的别国渔民采取执法活动，也是保持高度克制，仅采取最低限度的执法措施，从未违反国际法中关于武力使用的必要性和成比例原则，也从未危及周边国家渔民生命。相反，一些南海周边国家近年来却采取日益激进的手段进行海上执法。

海上执法活动中的武力使用问题之所以敏感，是由于在现场实际对抗过程中往往容易激化冲突。某些周边国家提出“国际法禁止使用武力，除非联合国安理会授权，并且是符合比例原则的自卫行动”。它们对中国海警执法海域的关切，是担心中国借执法力量在争议海域的存在巩固实际控制。

实际上，国际法并未禁止在争议海域的执法活动中使用武力。执法行为中的武力使用，并非《联合国宪章》禁止使用的“武力”，而是沿海国依据其国内法在争议海域进行的海上警察行为。中国海上执法力量多年来在海上行动中一直秉持善意、保持克制，未来依然不会违反必要性和成比例原则。另外，《海警法》还明确了监督与法律责任，设置了执法公开、执法过程记录、执法过错责任追究等制度。

某些国家和习惯抹黑中国的媒体不应总是奉行“双重标准”和戴着有色眼镜看待中国，一方面在《海警法》尚未出台时竭力指责中国海上执法缺少法律监督，另一方面又刻意歪曲、夸张解读中国《海警法》中某些内容。妖魔化《海警法》无助于增进中国与有关国家之间的互信和执法领域的合作，亦于地区和平稳定无益。

面对日益复杂的海上安全形势，执法机构间的国际合作是有效推进海洋治理的重要途径，也是降低争议海域敏感局势、加强危机管控和建立互信的重要举措。2016年，中国和菲律宾签署《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合备忘录》，迄今为止中菲海警海上合作联合委员会已举办三次会议。2020年1月，中国海警还与菲律宾海警共同进行了搜救和消防联合演习。

这次出台的《海警法》也规范了中国海警与外国海上执法机构和国际组织的合作机制，明确了联合打击海上犯罪等合作领域以及合作方式，这无疑将促进中国与有关国家开展双边或多边海上执法领域的合作，携手共同维护海洋公共安全与海上秩序。

国际社会应以中国《海警法》实施为契机，以善意和积极姿态与中国相向而行，推进以法治和规则为基础的双边或多边海上执法合作，携手构建国际海洋合作与治理新秩序，在保护海洋环境、打击海上跨国犯罪、维护海洋安全等方面谱写新的篇章。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长）