引导土地经营权有序流转 提升农地市场化配置效率

农业农村部日前发布了《农村土地经营权流转管理办法》，自2021年3月1日起正式实施。《办法》的出台能够有效规范农村土地经营权流转、保障流转当事人合法权益、维护农村和谐稳定，为有效促进农地资源市场化配置、建立统一的农村土地流转交易市场、推动现代农业高效稳定可持续发展提供强有力的制度支撑。《办法》是对2005年颁布实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》的更新与完善，是对2018年新修改的农村土地承包法的具体化和明细化，对完善农村土地流转制度体系具有重要意义。

一是规范指引。《办法》提出了农村土地经营权流转的基本原则和总体要求。农村土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，同时还应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度。这突出体现在“三权分置”的法权配置下，农村土地经营权的独立性和高度流动性不能突破现有法律和政策的底线，要适合更要适度。这对农村土地经营权的有序流转将起到明确的规范指引作用。

二是权益保障。《办法》充分体现了对流转当事人双方平等权利的保护。如第八条第二款规定“没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权”，这是对农村基本经营制度和农村土地承包关系稳定并长久不变政策的贯彻落实，是对农户的土地承包经营权的充分保障。第十条规定“土地经营权流转的方式、期限、价款和具体条件，由流转双方平等协商确定。流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利”，这赋予了农村土地经营权受让方在农村土地经营权流转市场中的平等主体地位，能够有效促进其参与农村土地经营权流转的积极性，为全面推进乡村振兴注入活力。

三是有效激活。《办法》在激活农地要素市场化配置方面做出了具体安排。第二十五条明确规定“鼓励各地建立土地经营权流转市场或者产权交易市场”，同时第二十六条还规定“健全土地经营权流转合同网签制度，提升土地经营权流转规范化、信息化管理水平”。这对于加快农村土地经营权流转的市场化进程提供了很好的制度依据，但《办法》为了确保农地市场化配置的有效性，也作出了一定限制。如第二十九条、第三十条对土地承包法第四十五条作出了进一步细化，详细规定了县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本依法建立分级资格审查和项目审核制度的程序，以及对土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，可通过设立风险保障金的方式建立风险防范制度。事前的审查审核机制可有效保证农地农用，防止耕地“非农化”；事后的风险防范机制可以稳定流转双方的预期，保障双方合法权益，有效防止耕地“非粮化”。

《办法》提供了一套健全的交易规则，流转当事人按照此交易规则活动，能够形成稳定的农村土地流转市场秩序。同时，《办法》也强调了要适度，通过对农地市场进行适度规制，能够消除各种可能导致土地经营权市场失灵的因素，充分保障农地市场化配置的有效性。