高艳东：欧美互联网反垄断各有盘算

近期，一场“科技巨头对决主权国家”的行动引发全球关注。起因是2020年澳大利亚策划出台《新闻媒体谈判法规》，主要目的是要求谷歌和脸书在使用澳大利亚新闻媒体的内容时付费。而谷歌和脸书则强势回应，如果立法通过，就将停止在澳大利亚的服务。谷歌、脸书的做法引发各国担忧，加拿大100多家报纸和新闻网站以“开天窗”方式抗议，而英国、法国等也纷纷表达了对谷歌和脸书对他国新闻行业吸血的不满。

包括美英法德在内，近年来各国对互联网巨头反垄断的呼声都不小。我们在关注这一趋势同时，也要看到这些国家所存在的差别及各自利益诉求。可以说，国家利益至上是当前各国反垄断的重要法则。

近年来欧盟在互联网反垄断问题上力度最大。谷歌面对的14起反垄断调查主要来自于意、法、英、荷等欧盟国家。2018年，欧盟竞争监管机构以谷歌利用其市场主导地位压制竞争为由，对谷歌处以43.4亿欧元罚款；2019年，欧盟又因谷歌滥用其主导地位，迫使其AdSense业务的客户签署合同，对谷歌罚款14.9 亿欧元。

欧盟之所以高举反垄断大旗，主要原因是其互联网经济孱弱，谷歌等巨头形成对欧盟的数据霸权。通过反垄断处罚，欧盟希望为本地互联网企业发展创造空间，即遏制美国巨头，发展本地企业。

美国反垄断呼声近年来也不小。2019 年以来，美国司法部宣布对亚马逊、苹果、脸书、谷歌等科技公司进行反垄断调查。但同时，美国是从这些垄断企业中获利最多的国家。互联网巨头是美国控制全球经济，获得数据霸权的急先锋。通过脸书等社交平台，美国控制着全球话语权，影响着年轻人的价值观。而苹果等公司则是美国获得数据霸权的重要力量。利用互联网巨头对全世界重要目标进行监控，是美国的一贯手法。美国国家安全局“棱镜”计划的核心就是控制全球数据。

21世纪之前，全球一体化还没有完全形成，美国反垄断主要着眼于国内竞争，还经常真刀实枪。1911年，美国最高法院判决洛克菲勒创办的标准石油公司是垄断机构，应予拆散。进入全球竞争时代后，垄断成为获取全球利润的手段，美国的反垄断调查也变得雷声大雨点小，调查周期往往很漫长，且多是以企业自我改正终结案件，甚至不了了之。例如，上世纪90年代微软的Windows 操作系统占据80%以上的市场份额。1998年，克林顿政府对微软提起反垄断诉讼，但最终微软并没有被拆分，司法部也与微软达成和解，微软同意罚款并开放部分Windows 源代码，允许 PC 厂商自由选择操作系统，当然，事实上厂商除了微软别无选择。这样不疼不痒的“反垄断”，客观上反而推动了美国互联网企业在全球的垄断地位。

美国的“两面派”做法也并非孤例。不少西方国家都在采取“严格律他、宽松律己”的策略，一边反对他国互联网巨头，一边自己加紧鼓励本国巨头发展。各国严厉制裁的垄断企业，多数来自外国，而对本国企业多是高举轻放，发起反垄断调查的不少，但下狠手的不多。反垄断对本国企业的威慑大于处罚，象征性法律色彩明显。比如，在“科技巨头对决主权国家”中，韩国媒体积极发声，反对大型科技公司对各国政府发号施令，呼吁打破硅谷网络巨头的垄断。然而一旦回到本国问题，韩国从司法到舆论就变得“温柔”起来。三星集团在韩国占据绝对垄断地位，民间有传说，韩国人一生逃不掉的三件事情：死亡、纳税和三星。笔者曾经和韩国专家当面讨论过，他解释道，这是为了国际竞争力的无奈容忍，如果打破三星的垄断，韩国的国家竞争力就会大大降低。更奇怪的是，在无视三星垄断地位的同时，韩国还以反垄断的方式保护三星。2019年2月，韩国公平贸易委员会宣布，因为谷歌通过协议阻碍了三星在韩国开发智能手机平台Tizen，将对其展开反垄断调查，这明显体现出了“有利于自己的就不是垄断，不利于自己的就是垄断”的双重标准。

各国互联网反垄断现状，充分凸显网络发展不平衡、空间治理缺位的现状以及构建网络空间命运共同体的必要性。我国参与互联网全球治理的主旨，是推动构建更加公正合理的全球互联网治理体系，维护网络安全，繁荣数字经济，与各国共享数字红利。落实到互联网反垄断层面，一方面是在国际上反对个别国家巨头企业形成数字霸权；一方面在国内防止大企业扼杀中小企业的发展空间，使独角兽企业时时感受到竞争压力。在涉及人民群众的生命健康和基本权益问题上，政府需确立严格的红线以防店大欺客，对其他问题如市场份额、服务质量等，则可以交给市场，实现优胜劣汰。同时鼓励企业出海竞争，突破互联网巨头霸权，成为促进全球互联网实现良治的力量。（作者是浙江大学光华法学院互联网法律研究中心主任）