章玉贵：美国“基建梦”究竟卡在了哪儿

加强美国国内基础设施建设，扩大基建支出以提振美国经济，正在成为拜登就任后着力推动的施政事项之一。美国交通部长布蒂吉格早在国会提名听证会上就呼吁朝野共同支持改善美国的基础设施，并将其形容为“世代的机遇”。他甚至将推动基建升级到战略性高度，说如果错失这样的机会，美国国内种族及经济不平等状况可能加剧，造成社会分裂，削弱美国民众繁荣发展的权利。

早在去年8月当选民主党总统候选人时，拜登本人对基建的政策偏好即已显现。他当时就承诺一旦当选，基建将是优先推动的几大重要事项之一。不久前，拜登再度表示他将在2月要求国会“对基础设施和制造业、创新研发及清洁能源领域进行历史性投资”。

作为美国第46任总统，拜登有关扩大基础设施建设的政策构想，与同为民主党出身的第32任美国总统富兰克林·罗斯福1933年施行的“罗斯福新政”似乎有一定的逻辑联系：今天的美国经济与88年前的美国经济有相似之处，尽管仍处于世界头号地位，但在超大规模危机冲击下可谓千疮百孔，昔日繁荣景象不再，民众与市场士气低落，急需政府这只“看得见的手”发挥有为政府的作用。

而从美国基础设施建设的现状来看，美国虽然身为全球唯一超级强国，但基础设施的老旧与残破早已是不争的事实，甚至不及一些新兴经济体国家。美国智库外交关系协会在3年前发表的《美国基础设施现状》报告中，就详细披露了美国大坝、桥梁、机场、城市饮用水管道、电力设施的落后现状，比如指出美国不少城市的饮用水管道还是始建于“罗斯福新政”实施之前的上世纪20年代，早已年久失修。笔者前几年曾实地走访过美国中西部地区的部分城市与乡村，对美国在基础设施领域的局部落后面貌有过一定的体察。

因此无论从需求侧而言，还是就“罗斯福新政”在复兴美国经济过程中曾发挥的巨大价值而言，拜登政府重温前辈的“基建梦”都有一定现实意义甚至历史的正当性，何况今天所说的基建还包括清洁能源、5G网络等“新基建”，美国亟须加大在这些领域的投资以免被其他主要经济体甩在身后。

只是真实世界的经济现实向来很难兑现静态的政策假定。进入21世纪以来，无论小布什政府还是奥巴马政府，都曾试图在改变美国基建现状方面有所作为。前总统特朗普2019年时誓言要在未来十年内投入2万亿美元用于基础设施建设。但三位前总统均未能在基建领域有实质性作为。

现在中国被网友戏称为“基建狂魔”。但很多人不知道，美国在20世纪上半叶也曾是名副其实的全球“基建狂魔”，当时它在高速公路、机场与桥梁建设领域创下诸多世界纪录，一批超级工程直到今天依然支撑着美国经济的繁荣。但今天的美国要重温昔日的“基建梦”，进而引领美国经济旧貌换新颜，至少面临如下三大约束条件：

一是缺钱。基建是投资当量大、周期长、收益率低甚至需要接受中长期亏损的行业。一般需要政府主导或牵头，通过项目合作建立有效的利益分享机制，以吸引民间投资，但政府首先必须“舍得并有能力”出钱，这是基建项目落地的必要前提。

即便按照美国基础设施协会7年前的评估，基础设施评级为D+的美国至少需要投资3.6万亿美元，才能显著改变落后面貌，而且每年还需要额外投资2000亿美元才能跟上全球基建发展趋势。但问题是，早已债台高筑的美国联邦政府根本拿不出这笔钱。拜登接手的是一个联邦债务总额高达27.55万亿美元（截至2020年12月31日）的烂摊子，其前任在过去四年平均每年新增债务1.89万亿美元，这使新政府在扩张性财政支出方面很难有足够的行为空间来满足基建投入需求。预计2021财年美国政府的财政赤字将在2.4万亿美元以上。面对美国国库空虚的窘状，即便被认为是二战之后美国“财政管理能力最强”的前总统克林顿出山，恐怕也束手无策。

二是缺人。当前的基础设施建设也是一个蕴含传统与前沿科技的行业，需要熟练掌握设计与施工技术的人员队伍支撑。欧美之所以率先完成近代化乃至全面实现现代化，很大程度上就是得益于工业化进程中包括基础设施建设在内的一系列需求拉动，以及基于人口红利的基建产业大军的有力支撑。

换句话说，传统基建以及今天所讲的“新基建”，尽管随着技术发展以及替代性施工占比的提高，已经大大节省了用工基数，但仍然离不开一大批“干中学”且能吃苦耐劳的基建产业工人。遗憾的是，美国在这方面已经随着基建的断代、断层而出现产业工人的大批流失或转岗。年轻人在职业选择时往往看重那些能够带来快钱的行业，导致“工匠”在美国日渐稀缺。

三是“缺策”。拜登政府希望通过基础设施现代化来提振美国经济的政策构想是积极的，也是一种放眼长远的战略设计。但在今天的美国政府应急清单上，排在第一位甚至前三位的肯定不是基建。拜登试图推动的1.9万亿美元一揽子救助计划中，包括更多的疫苗接种、每人至少1400美元的直接现金支付、每周400美元的失业补助金以及州和地方政府的支持等，都是新政府认为应急纾困的必要之举，但要在国会参众两院过关都殊为不易，何况是缓不济急的基建方案了。

因此，美国要圆“基建梦”，既需合适的时间窗口，也需相关匹配条件的支撑，更需国家智慧的适时展现。但它现在偏偏又卡在这些因素和环节上，难以迈出前进的步伐。（作者是上海外国语大学国际金融贸易学院院长）