周玉渊：该如何对发展中国家提供债务救助

新冠肺炎疫情给发展中国家尤其是低收入国家的财政状况和流动性带来重大挑战。这导致疫情前已经有所增加的债务负担进一步上升。当前，疫情的持续、个别国家的债务违约，进一步加剧相关国家对未来不确定性的疑虑和恐慌。

发展中国家是否会爆发债务危机？国际社会是否应该以及如何进行债务救助？为什么私人金融机构和多边金融机构不愿参与减缓债？为什么“缓债倡议”执行水平存在明显差异？由此种种问题事关发展中国家的债务应对，也牵动着不同债权人的神经。国际多边、区域组织和双边层面的倡议和行动在应对债务问题上正发挥积极作用。然而，当前债务救助的执行也出现了新的问题。一方面，不同债权人在参与债务救助上的意愿和参与存在着很大差异。另一方面，债务救助的方式、程序和规范上的差异被放大，从而对国际债务救助合作带来困扰。这要求国际社会必须超越差异和分歧，找到正确、有效的应对方案。

同时，也应意识到，无休止的争论、指责、甚至将债务问题政治化的行为无助于及时、有效应对潜在的危机。因为不切实际的道德绑架、政治空谈往往掩盖了发展中国家债务问题的本质，忽视了发展中国家差异化的诉求，增加了国际社会主要利益攸关方之间协调合作的难度。抛弃成见、凝聚共识、真诚合作，才能真正为解决债务问题提供出路。大体上，应对发展中国家的债务问题必须秉持更加平衡、综合和理性的方式。具体而言，应当处理好四组平衡关系。

其一是债务救助与稳定的发展支持之间的平衡。债务问题的改善根本上取决于国家的恢复和发展。发展中国家对此有非常清晰的认识。非洲国家为此提出“达喀尔共识”，批评西方国家夸大非洲国家的债务风险，对限制非洲国家发展支出和借贷的做法表示不满。相对于西方国家热炒债务问题，发展中国家更关心国际伙伴在贸易、投资、产业、基建等领域的支持，尤其是可持续的发展融资支持。据国际货币基金组织预测，2020-2023年，非洲外部融资需求高达9000亿美元，而尚未确定来源的资金缺口为1300亿-4100亿美元。非洲国家自然更重视可持续的资金流入。

其二是双边债务救助与集体债务救助的平衡。二十国集团通过“缓债倡议”向低收入国家提供了缓债支持。然而，相对于发展中国家的债务偿还压力和流动性诉求，“缓债倡议”的实际效果是有限的。一方面，“缓债倡议”并不包含经济分量更重、潜在影响更大的新兴国家。另一方面，仅靠双边官方债权人参与减缓债是远远不够的。由此释放的流动性很大程度上被多边和私人等不参与缓债的债权人吸收了，并没有真正发挥“缓债倡议”的潜力。

更严重的是，一些国家如赞比亚尝试向私人金融机构如欧洲债券持有人寻求债务救助时，往往面临着主权信用评级下调甚至出现债务违约的风险，进而导致其获得新融资的空间越来越窄。这种情况下，这些国家只能寄希望于可能性非常小的国际金融机构直接的财政纾困支持。因此，为了预防“无序的违约和更加复杂的债务重组”，国际社会应该致力于构建集体债务救助的行动框架。应该有效推动世界银行的发展融资支持、国际货币基金组织财政支持工具如特别提款权、债务救助工具、扩大化的“缓债倡议”、私人金融机构的灵活参与等不同方式间的相互配合，充分发挥债务救助的集体优势。

其三是债务救助的情感诉求与现实难度之间的平衡。由于低收入国家的债务问题往往与发展问题密切相关。债务负担可能直接导致卫生、减贫、教育等发展支出的减少。因此，呼吁对低收入国家的债务减免一直是一些国际组织和非政府组织的重要使命。然而，现实中的债务救助是一个非常复杂的问题。因为它涉及到债权人的国内政治、利益和决策协调，涉及到国际层面共同行动框架的构建，更直接关系到融资项目的进展和后续资金的流入。因此，如何实现债务救助的目的，同时规避债务救助可能造成的负面影响，必须依赖不同利益攸关方基于不同的案例实际，进行充分协商，才能找到可持续的解决方案。

最后，债务救助的有效性最终取决于短期债务救助与中长期债务治理之间的平衡。债务纾困短期内可以缓解债务和财政压力，但中长期内却有可能带来新的问题。上世纪的“重债穷国倡议”、“多边债务减免倡议”通过直接债务减免改善了债务可持续性指标，然而，其也助涨了盲目的、不负责任的借贷，进而导致了借贷-救助-再借贷的恶性循环。

基于此，当前的债务救助必须从中吸取教训。短期内，缓解流动性和债务偿还压力是当务之急。国际社会应尊重彼此利益和关切，通过密切合作，充分释放现有政策倡议的潜力。从中长期来看，国际社会该以此为契机，加强在债务治理的理念、方式、机制上的对话与合作，共同致力于构建发展可持续性与债务可持续性有效统一的国际债务治理体系。（作者是上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员，中国人民大学国家安全研究院专家委员、高级研究员）