龚炯：中国反垄断，可以理直气壮提出对内和对外的区别

【采访/观察者网 刘惠】

·中国反垄断历程

观察者网：自2007年颁布《反垄断法》，到国家反垄断局挂牌成立，我国反垄断进入了新阶段，您怎么评价中国反垄断走过的这14年？

龚炯：中国《反垄断法》从2008年开始实行，一直到现在走过了很漫长的一条路。《反垄断法》被称为“经济宪法”，是维护市场机制的基础性法律。

中国《反垄断法》主要包括四个方面，一是关于经营者集中，经营者如果想兼并，则需要一定条件和必要的申报，得到国家政府的允许后进行兼并。

第二，横向和纵向垄断协议的行为，对一般企业来说，像价格操纵、价格联盟这类行为是不可以的。《反垄断法》第14条也规制一定的企业纵向约束行为，比如企业控制经销商的一些做法。

第三，针对拥有市场支配地位的企业，有一些行为对于一般企业可能是允许的，但有市场支配地位的企业是不能做的，比如拒绝交易、价格歧视、无故搭售等等。

最后一个是关于规制行政垄断，这是中国比较特殊的一面。

总体评价中国的反垄断历程，我觉得中国已经完全赶上了欧盟和美国的执法水平，现在也没有太大的差距，《反垄断法》经过了14年的沉淀，变得更加成熟稳重。

就从前三个方面来看，中国的经营者集中的审批程序和专业水平已经和欧盟、美国的差别不大。欧盟、美国和中国是世界上三大主要经济体，在经营者集中做申报的时候，很多跨国企业都在这三个经济体上同时进行申报，因为它们通常在这三个市场都有业务。

国家反垄断局正式挂牌。图片来源：新华社

2021年11月18日，国家反垄断局正式挂牌。从机构角度上来说，这是很大的一步，因为之前是三家反垄断执法机构联合执法，分别是国家发改委、国家工商总局和商务部的相关反垄断局，后来这三个机构总体并到了市场监管总局，现如今新的反垄断局是三家合并后的结果，这种做法提高了反垄断地位，把反垄断立法和执法往前推进了一大步。

观察者网： 国家反垄断局成立后，迅速公布了一批反垄断案例和处罚，涉及药品、互联网平台等领域。当前，我国在哪些领域的垄断情况比较严重？

**龚炯：**企业对于市场份额和市场地位都有追求，所以实质上企业的逐利性决定了一般会去追逐垄断地位，比如在互联网行业。

互联网行业和传统行业最大的不同是互联网逻辑是赢者通吃，存在网络效应，每一家互联网企业都必须要做到尽量大的规模，而且竞争是非常激烈的。

从这种角度来思考互联网行业的话，我们可以看到头部企业在市场上的分量是非常大的，比如微信和阿里的两个平台已经遍布中国市场。

我想强调的是，垄断本身并不违法，垄断只是占有一定优势的市场地位；但在垄断的基础上，也就是占据市场支配定位的前提下，进行了滥用市场支配地位的行为——这种现象除了出现在一个相关市场外，有时也会波及几个相邻的相关市场，也就是业内所说的相邻市场的杠杆作用，这些都会涉及反垄断问题。

观察者网：《反垄断法》第七条规定，对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。为什么要设置这样的条款？

龚炯：国有经济涉及到国民经济命脉和国家安全，这不仅是个简单的经济效率问题，而是一个政治和安全的问题，不止中国会这样管理，很多国家也是这样做的。

举个例子，国防行业涉及到国家安全，国家对其经营要予以保护，如果没有国家安全谈何反垄断？

举个商业化的例子，电网、通讯和石油都关系到国家经济发展的命脉，这些上游行业《反垄断法》一般都不会涉及。

然而，这些行业因第七条规定而不受管辖，不等于这些行业在中国就没有竞争。首先，这些行业大部分由国有经济控制，这些行业里的竞争由政府扶持，比如通讯行业的电信、移动、联通三家企业都是国企，他们的股东单位都是国资委，但是这三家企业都有竞争关系，国家鼓励上游行业和国家经济命脉的行业进行一定的竞争，我称之为国家扶持的竞争，也就是同一个政府股东控股的国有企业之间，由政府鼓励、扶持它们之间的竞争，这是中国特有的现象，算是中国特色社会主义的一个方面。

再举个例子，中国的烟草公司后面股权关系都可以追溯到烟草总公司，但各个品牌的香烟是有激烈竞争的。《反垄断法》第七条不涉及这个国家特许的专卖行业，但并不等于这个行业没有竞争，国家可以通过别的渠道来鼓励这些行业的竞争。

观察者网：我国还有个特殊的对象是全民所有制企业。这些企业会如何执行《反垄断法》？

龚炯：市场经济一视同仁，全民所有制企业、民营企业和外资企业在反垄断执法上没有区别对待。我曾经发表过一篇学术论文，发在《产经评论》(Review of Industrial Organization)，这篇论文研究的问题之一就是反垄断执法是否存在企业所有制形式的差别，我的实证结论是不存在这样的差别，民营企业、外资企业并没有被区别对待，这样的论文是经过严格的同行双盲审的，结论应该很可信。

举个实际的例子，2011年，中国互联网宽带核心网接入市场，基本上是中国电信和联通两大运营商双垄断的格局。当时，国家发改委针对中国电信进行了反垄断调查。

在中国反垄断执法的历史上有很多类似于中国电信的案件，对于政府的审查，就算是国企也要进行处罚和处理。全民所有制企业没有特殊地位，也没有“特殊照顾”的例子。

2013年，中国反垄断执法处罚了两个非常大的国企，茅台和五粮液分别被贵州省物价局和四川省发改委依法处以2.47亿元、2.02亿元的罚款。它们违反了《反垄断法》第十四条规定，排除和限制市场竞争，损害了消费者的利益。

那时候，我们国家进行了反腐政策，导致高端消费大减，茅台酒掉价，当时有零售商想把茅台酒的价格降低卖出去。随后，茅台的老板说谁敢把茅台酒卖到一瓶1000元以下，就把零售执照给吊销掉，这很明显违反了《反垄断法》第十四条规定。中国反垄断执法历史上有很多这样的案例，我们的做法都是一视同仁的。

观察者网：《反垄断法》中有关行政垄断的描述，地方政府在推动经济中占主导地位，也不可避免会使用行政权力来推动地方经济发展。在这种情况下，如何界定行政性垄断？对此类行为反垄断的难度在哪里？

**龚炯：**行政垄断在中国是一个非常特殊的事情。

第一，政府在中国的传统经济运作里占据很重要的主导作用。第二，中国有大量国企，而欧盟国企比较少，美国我认为只有一个奄奄一息的大国企，也就是美国邮政。我国大量国企有上级单位，如果国企开始行政垄断，上级行政单位为自己的国企谋利益，这样公平的市场环境就会不复存在。

山东交通委曾规定所有在山东注册的大挂车，为了安全驾驶都必须装GPS的系统，这是个好事。但山东同时规定要安装统一的系统，这些系统只有一些企业生产，这明显说明了这几个企业和山东交通委有关系。

行政垄断的防范主要还是需要赋予反垄断局一个比较高的授权，在执法当中可以不受到阻拦，进行独立执法并排除相关行政部门的不当干扰，特别是行政级别比较高的相关行政部门的不当干扰。

观察者网：想请您讲一下垄断和科技发展的关系，现在有观点认为垄断可能不太利于企业的科技发展和进步。

龚炯：经济学文献里有比较一致的结论，完全竞争和高度垄断的市场都不利于科技创新。如果行业竞争太激烈，市场高度竞争是不利于创新的，因为完全竞争的市场企业利润比较小，企业科研和科技发展的投入也会减少，不利于创新。高度垄断的市场企业缺乏创新动力，也不利于科技发展和进步。

但如果政府通过反垄断的手段去达到科技政策、产业政策的目的，我是非常反对的。一些市场高度集中的行业出现了一个垄断性的企业，企业本身没有滥用市场支配地位，那么政府不应该进行市场干预，因为垄断本身并不违法，违法的是滥用市场支配地位的行为。

比如，被称为“二选一”第一案的京东诉天猫及阿里巴巴滥用市场支配地位案，在网上炒作很厉害，我觉得此案其实涉及两个问题，一是从反垄断的角度上来看，该企业到底有没有存在市场支配地位，然后看看有没有滥用这个市场支配地位。

我的观点还是就事论事，依法办事，不能因为某企业在市场里非常成功，市场份额比较大，民粹就鼓噪政府去打击该企业，我们需要朝着执法专业化的道路上去发展。

·反垄断国内外对比及其政治化

观察者网：国际对比的话，中国的反垄断执法跟欧美的水平是旗鼓相当，想请您讲讲欧美的反垄断的历程，我们和欧美的反垄断有何差别？

**龚炯：**反垄断在美国超过一个世纪的历史，欧洲后来也在美国的帮助下把反垄断制度发展起来了。中国反垄断的机制和立法也受到了国外的帮助。

当时，中国派政府官员到美国联邦贸易委员会和欧美竞争委员会去学习，美国联邦贸易委员会的前主席，也是我多年的老友William Kovacic对中国反垄断制度的早期建立做出了很大的贡献。据我所知，中国和美欧在这方面的合作一直是比较好的。

整体上来说，欧盟在反垄断执法过程中比较激进，美国的情况看哪个党执政，民主党会严一点，共和党比较保守。

中国算是折衷。举个例子，中国的市场支配地位认定一般是根据占据市场份额是否超过50%。欧盟更加激进一点，当一个企业没有达到50%的市场份额时，如果最大企业市场份额比第二个企业市场高两、三倍，这种情况也可能被认定为拥有市场支配地位。

总的来说，欧洲在执法层面上比较激进和积极，像最近意大利处罚苹果和亚马逊的案子，在美国怕是不会这样判的，我觉得这是欧美之间的一个区别吧。

观察者网：面对GAFA(谷歌、苹果、脸书和亚马逊），欧美都曾开出大额罚单。从美国和欧洲的立场来看，对GAFA反垄断的处罚出发点有何不同？反垄断是法律上的判断，但在国家层面，是否有可能会变成一种政治行为？

龚炯：现如今欧洲的大型互联网企业都是来自美国，欧洲实行反垄断调查肯定有处于保护国内互联网企业发展的政治考虑，还有一个原因我猜测跟欧盟要收数字税的问题有点关系。

对于美国来说，特别是以特朗普为代表的贸易保护主义，就说这是欧盟在欺负、打击美国企业，所以反垄断有着被政治化的趋势。

在我看来，反垄断不应该是一个政治运动，而是很专业的执法行为，需要执法标准的一致性，不能用搞政治运动的做法来反垄断。

观察者网：就像您所说的，美国有把反垄断政治化的倾向，您觉得反垄断是否会降低我们中国企业在外的国际竞争力？

龚炯：美国对内和对外的《反垄断法》执法标准是不同的，这点毫不含糊，比如1918年的Webb-Pomerene法案就容许出口企业建立卡特尔。

我觉得中国的反垄断可以理直气壮提出对内和对外的区别，毕竟这涉及到中国企业在海外市场竞争力问题。

比如我们的中车是由南车和北车合并组成的，在海外市场的大背景下，我们当然不希望两家竞争。对此，中国可以正大光明地提出来，对内和对外反垄断是不同的。

观察者网：中国如何发挥制度优势来推动我们的反垄断进程？

**龚炯：**我想反垄断不涉及严重的意识形态问题，全世界只要是市场经济的经济体都在反垄断。我们的优势就是中国制度，在党的领导下，政府比较强势，我们的反垄断进程会有明显的政治延续性，外部干扰也比较小，《反垄断法》也会得到好的立法和执法保障。

观察者网：2020年美国针对GAFA(谷歌、苹果、脸书和亚马逊）存在的不正当竞争问题进行了诉讼，中国也开展了对阿里巴巴和腾讯为代表的互联网行业的监管整顿。反映在公司股价上的情况却非常不同，谷歌和脸书公司的在2020年底到2021年9月均上涨了，而中国互联网公司都处于下跌状态。市场表现不同背后反映了什么逻辑？

龚炯：就市场表现的话，反垄断可能只是其中原因之一，中国互联网长期处于野蛮生长的状态，现在开始监管自然很快表现在股价和市场表现上。

中国的反垄断在很长一段时间里，对互联网行业都是抱着宽容、审慎的态度，当时我们认为互联网行业是一个动态竞争的新兴行业，需要保护互联网行业的创新。

在执法层面，中美也有一些差异。举个例子，滥用消费者数据涉及隐私和数据安全的问题，美国要对企业罚款，那么美国的行政裁决可能会被挑战，有些企业会对此去打官司，有可能一直打到最高法院。中国应该不大会存在这样的问题。

反垄断执法救济有一种叫结构性，一种叫行为性，中国政府比较喜欢用行为性的救济，比如说约谈、罚款、企业整改等，而美国更加偏向于结构性，比如把企业给拆解掉。

观察者网：互联网企业是反垄断违法的“高发区”，互联网领域的不正当竞争立法有着技术难点和操作难点，同时互联网平台有私有属性和公共属性的矛盾，您如何看待这一矛盾？

龚炯：关于互联网平台私有属性还是公有属性的问题，我认为应该从基础设施和国家安全的角度来理解这个问题，要放在国家安全的背景下来考虑，不是有家企业做得太大，就一定要把它公有化，这个思路完全不对。

像阿里巴巴这个企业已经建立了一个庞大的基础设施，在这种情况下，谁有权力来控制私有属性和公有属性呢？我认为在不侵占私人产权和国家安全的情况下，我们需要讨论出一个方案，这个讨论不应该只是在私人属性还是公有属性之间做选择，不是非黑即白的问题，可以找到中间解决问题的方法。产权是很神圣的，中国宪法保护产权，我还是觉得不应该去碰产权这个问题。

互联网大平台已经深入到生活的点点滴滴，这个平台已经成为一个基础设施，电商的零售占据我国零售总额将近25%，而这25%的份额里，阿里巴巴占据了70%，这是一个非常大的市场规模，阿里巴巴为此也建立一个非常庞大的体系来支撑这些交易。

包括云计算和仓储、物流能力，管理成百上千万家的企业，这种规模是非常大的，涉及的数据也很庞大而且敏感，这个系统背后是一整套软性的基础设施。

当基础设施发展到这种程度，本质上跟国家公务系统、国家电网和国家铁路没有什么本质上的区别。从这个意义上讲，互联网平台涉及到国家安全这个方向的问题就需要进行监管了。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。