魏程琳：城管出事为何总是“第三方”？

【文/观察者网专栏作者 魏程琳】

12月6日，“南通市三星镇市容公司人员粗暴对待卖甘蔗老人”的新闻引起网络热议，“出事又是第三方”成为事件讨论核心，亦是问题的关键所在。在公共执法领域，为何频现“第三方”“临时工”出事呢？

事实上，南通市城管执法引起网络舆情距离上次不到3个月。2021年9月15日，南通市经开区一名城管协管员将摆摊老人拎起腾空摔打的视频就引起网络讨伐，事件最终以对协管员行政拘留加罚款的方式结束。

视频丨九派新闻

“第三方”公司

执法权是行政机关依法对他人人身自由和财产施以强制的权力。无论是“第三方”还是协管员，都无执法权，其工作职责仅限于“协助”管理。然而，现实中的协管员或第三方却分享了执法权力，成为“影子官员”。他们在街面空间治理中可以施加强制权，但遇到较真的执法对象，就会遭遇“合法性”困境。

为何正式的城管执法队员不在街面执法呢？从全国看，各地城管局都面临着正式执法人员严重紧缺的情形，能够带队一线执法的城管队员更是“捉襟见肘”。于是，为了有效管控街区空间秩序，城管局不得不招聘大量辅助人员即“协管员”。

笔者在中部某省会城市调研发现，该市中心城区的正式执法人员与协管员的比例大致为1:5，而在开发区或边缘城区，这一比例可能升至1:15甚至是1:30。也就是说，负责街面管理工作的人中，只有仅有极少数人是执法队员，甚至大多数路段街面管理中没有正式执法人员。

人数众多的协管人员群体，工资通常不高，能力素养参差不齐。但城市街面空间治理却充满复杂性、流动性，处置不当容易出现摩擦事件。城管暴力执法一度成为学界和社会大众批评的对象。

为改变城管执法形象，有的地方也开始探索“鲜花执法”等柔性执法手段。2016年，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，明确提出“协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。”“协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。”

笔者当时就撰文指出，“城市管理离不开协管员”。在中央精简政府人员的大背景下，在编城管队员人数很难增加；如果不能提升人员质量，协管人员数量减少只能以牺牲城市治理效益为代价。

后来的实践证明，各地的协管员略有减少，但离“协管员人数不得多于在编人员”的目标还有很远。“第三方”公司既满足了“减少协管员”的要求，又满足了保持城市管理效果的要求，最重要的是能够规避协管员等辅助人员带来的意外风险。

那么，第三方与协管员有什么区别？

“第三方”是政府服务外包中的乙方，承接具体区域内的具体事务，以街面管理结果对甲方负责；协管员则是城管局、城管中队或街道等行政部门亲自招聘、自行管理的人员。两者的共同点是，“法令难及吏役”，即都因非政府人员身份，而不受法律规则的约束；两者的区别在于，第三方人员归公司管理，政府无权管理人员，也即无法监督管理过程。然而，第三方依然是代表政府做街面管理，在群众眼中，他们的行为就是政府的授意行为，出了事情还是找政府。“卖甘蔗老人事件”表明，服务外包并不能让地方政府避免舆情追责。

这一点，在《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》中也有明确的规定：

《中华人民共和国行政许可法》

第二十四条 行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

《中华人民共和国行政处罚法》

第二十条 行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。

行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。

委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。

然而，另一个容易被隐藏的问题是，市容管理的外包模式，有可能带来街面管理的灰色化。按理说，并无执法权的第三方公司，只能通过社会性制衡做街面管理。例如通过熟人关系、社会评价、道德约束、说理等方式。但在面对经验丰富的流动摊贩、性格执拗的店家时，社会性制衡近乎失效。为了保证街面管控效果，第三方可能会用“狠人”进行街面管理，难免出现暴力慑服或者以暴制暴。这在某些地方也取得“显著效果”，代价是街面管理的灰色化和政府权威的弱化。

法制不能超越经济社会发展阶段

值得注意的是，近期的城管执法网络事件，并非发生在大城市和主城区，而是处于城乡结合部地带，侧面反映了目前我国正在推动的行政处罚权执法下移的政策效果。在行政处罚权执法权下移过程中，城管部门首当其冲。

2021年7月，笔者在H市、S市两个执法权下移试点城市调研发现，“赋权难增能”是政策调适的困境表现。上级部门下放的执法权，通常是难以行使或者行使起来成本过高的权力，下移的人员又与事项内容不匹配。所以，在基层执法权下移被称为“甩包袱”。

H市某区将综合执法中心设在街道，但司法局人员根本不下去，食药监人员则扬言要回归局里，最后，城管部门成了综合执法的主力军。S市的综合执法中心基本上是对街镇已有执法力量进行办公场所式的整合。S市杨镇是工农业为主的乡镇，以往自由买卖农副产品的农民、镇域市民突然受到城管队伍的管理，一时间难以接受，城管执法也陷入社会性不合作的困局之中。

法制与地方经济社会发展阶段相适应，是社会治理法治化的前提。同样是流动摊贩，在农村和在城市却具有不同的功能和治理问题。流动摊贩在农村解决了村村之间、村与镇之间的空间阻隔，加快了农副产品和工业制品的流动，降低了农民与市场对接的成本，除了在“逢会”“逢集”时需疏通交通要道，基本上不会带来治理难题。

但在人口密集、节奏较快、流动性较高的城市，流动摊贩经常聚集商场、菜场、学校、医院等人口流动密集区，给原本就拥堵的空间及正规经营商家带来负面效应，所以，城市政府要加强街面市容秩序管理，以回应绝大多数人的出行生活便利诉求。在城管与摊贩长期的“猫鼠游戏”互动模式下，双方都保留了弹性空间，有效控制了街面冲突的发生频率。

城市街面空间治理体制的特征是人财物等资源密集，农村街面空间治理体制则是相对简约低成本的。显然，以农村街面治理体制去治理城市空间是不合适的；但以城市治理体制去治理农村就一定合适吗？诸多乡镇综合执法的社会性困局说明，治理体制不能超越经济社会发展阶段和群众认知水平。于农民而言，农副、生活用品自由交易，远比被规定时间空间的街面管理更重要。

种甘蔗老农遭遇第三方公司粗暴执法，折射出城乡中国转变中的社会治理复杂性。综合网络信息可知，南通三星镇地处城乡结合区域，是家纺商品的生产、销售集散地，面临着更为复杂的街面治理情形。政府唯有采取更有智慧、更有诚意的街面治理模式，才能获得理想的公共治理效果。

目前看，市容管理外包模式并未实现“减人”“卸责”的功能，从体制机制上完善街镇执法用人制度，将一线“准行政”人员纳入法律规则治理体系之中，或许能遏制街面权力失控的冲动。

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