生态修复规模达4000多亿，国家鼓励但社会资本愿意来吗？

【文/观察者网 李焕宇】绿水青山就是金山银山，最近，国家要给这个概念“加速”了：

去年11月，自然资源部曾印发《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，并对此做专门解读，指出在生态保护修复领域政府财力投入有限，社会资本参与不足，必须通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入。

一年后，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，称长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。

国办11月10日发布的意见

11月23日，自然资源部又在政策吹风会上对《意见》进行了专门解读，明确要从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，称《意见》中的政策对于推动生态修复，筹集相应的资金或获取合理的回报具有比较可观的政策价值。

从《案例》到《意见》不难看出，为了加快让绿水青山同时也成为金山银山，国家正下大力气吸引社会资本。据了解，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，而单个项目所需资金可能达到数十亿甚至上百亿的级别，那么社会资本是否愿意参与其中呢？

生态修复现状：历史欠账多，资金缺口大

历史欠账，是国家本次大力吸引社会资本的重要因素。

自然资源部国土空间生态修复司司长周远波在解读《案例》的发布会上坦言：“自然资源开发利用必然对生态环境带来影响甚至破坏。长期以来，由于高强度的国土开发建设、矿产资源开采以及海域开发利用等影响，使我国在生态保护修复方面历史欠账多、修复任务重、资金压力大，矛盾非常突出。”

观察者网查阅自然资源部印发的第一批《案例》后发现，当中有不少确实是经历了数十年甚至是上百年的开采、破坏，责任主体难以确定，成了无人负责的历史欠帐。

部分《案例》的背景情况

无人负责，就意味着生态修复的责任落到了政府头上，但生态修复可不是什么能省钱的活。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在做客《央视财经评论》时表示，一个项目有那么一点面积就要花费几百万，如果多的，那就要几十个亿。就算面积相同，根据南北和海拔情况，需要的资金还不一样。

常副所长以青海木里煤矿为例，称其高海拔导致需要的金额非常巨大。根据“第一财经”去年的报道，木里矿区生态整治项目仅第一阶段中标价就高达20亿元，二、三最高投标限价也分别高达5.6亿元和6亿元。

这笔费用是什么概念？在木里煤矿横跨的海西、海北两州，海西州去年的税收收入是60亿元，海北州的税收收入是4亿元，木里煤矿合计30多亿的生态修复费用，相当于两州年税收收入的一半。

木里煤矿 图片来源：第一财经

巨大的资金需求使得吸引社会资金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社会资本在生态修复中的出资情况：

在内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海山水林田湖草生态保护修复项目中，政府牵头联合多方成立专项基金，其中政府投资平台出资为15.1亿，其他主体出资30亿；

在上海嘉北郊野公园土地综合整治项目中，政府专项资金为8亿，社会资金有50亿；

在湖北嘉鱼县官桥镇国土综合整治项目里，综合整治和乡村建设阶段的预算投资达到了12.9亿，后续还要吸引社会资本开展农村产业融合发展示范园建设，预计金额有40亿元。

周远波表示，近些年，中央财政在山水林田湖草修复工程、国土综合整治、矿山生态修复、蓝色海湾建设等生态保护修复工程中投入了一定资金，起到了重要的引导作用，但面对量大面广的生态问题，还存在不足。这一方面是政府财力投入有限，另一方面是社会资本参与不足，因此，必须动员社会力量，吸引社会资本，通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入，切实提升生态系统的质量，增加生态产品供给。

资本也在积极跟进。国盛证券在一份研究报告中指出，十三五期间，国家生态文明建设不断升级，进一步强调加强生态系统保护修复；政策持续关注下，生态行业资本逐渐活跃，生态治理市场发展迅速。据中商产业研究院估算，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，近五年年符合增长率达11.5%。

但是，无锡国合环境高端装备制造基地董事总经理邵焜琨向观察者网指出，社会资本不是没有大举进军过生态修复领域。

早在2005年，中国就出现了一批由社会资本投资，有着固定收益率保证的特许经营项目（比如污水处理厂）。到了2015年，大量的公私合营（PPP）项目开始出现，单个生态修复项目所需的资金开始猛增，达到数十亿甚至上百亿的级别，相当于一家民营企业以往营收的10-20倍左右，很多生态修复的民营企业开始四处“跑马圈地”，社会资本对生态修复的参与热情很高，一些公司甚至喊出了千亿合同额和营收的口号。

可项目所需的巨额资金又从何而来？据邵焜琨介绍，当时那些生态修复项目的合同规模最高可以达到一家民营企业以往营收的10-20倍左右，因此民营企业主要得依靠项目融资贷款，那段时间的政策环境也适合这么搞，所以很多企业是高负债。

但生态修复毕竟有一些“先天不足”，比如具有较强的公益属性，投资回报周期长、收益低，产业发展也受到一定限制。这些缺点在规模庞大的PPP项目里进一步放大，一个项目的时间最长可以被拉到10-20年，工程的最终的验收和确认难度也变得更高。邵焜琨举了一个例子：

“一个县级市的污水处理厂，项目耗时不会超过两年，后面就可以进入运营。运营期间有财政兜底的付款，比如说5万吨可能一吨水两块钱，就是说一天的话有10万块钱的净收入，它就会有持续现金流。但PPP项目没有，PPP比我们传统环保项目要长的多，最长要10年、20年，有的项目在贡献营收之前就烂尾了。”

随着一些生态修复项目无法进入最终的结算验收阶段，这一领域的资金回笼开始出现问题。到了2017年，全国开始批量性地出现大量的PPP项目执行问题，银行方面于是不再对PPP项目放贷，大量民营企业因为资金链断裂而破产，有些被央企收购。

邵焜琨坦言，在经历了这样一段的“泡沫期”之后，社会资本对于生态修复领域其实是比较悲观的，此前批量性的违约已经让社会资本承担了不小的损失。

构建“谁修复、谁受益”的市场机制

政府也意识到了社会资本的悲观情绪。在2020年的《案例》新闻发布会上，周远波指出，生态修复迫切需要政策激励和制度保障，增强市场信心和预期。

一年后，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》出台，特别强调：“重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主的生态保护修复，获得相应的生态产品价值回报或者政府投资。”

自然资源部副部长王广华在《意见》通气会上表示，这次《意见》明确了社会资本可以选择的自主投资、与政府合作、公益参与等3种不同参与方式，并通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、申请核证碳汇增量并进行交易、经政府批准的资源综合利用等获取投资回报。

常纪文副所长指出，国家正千方百计地创造条件，让绿水青山变成金山银山，而社会资本最关心的当然是利润点，也就是要有钱赚，而这次的《意见》很好的回应了这一点。

比如，社会资本修复的土地，可以变成建设用地：

对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。

砂石等公共资源可以拿去卖钱：

按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

甚至在“碳达峰、碳中和”背景下，可以拿造林的碳汇去卖钱：

建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。

王广华表示，《意见》明确从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建**“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制：**

在规划管控方面，主要从规划引导、支持合理用地、优化空间布局等方面支持社会资本参与。在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的情况下，允许做空间转换和位置调整。新增加的耕地还可以用于占补平衡，节余的建设用地还可以用于增减挂钩。这两项政策对于推动生态修复、筹集相应的资金或者获取合理的回报，具有比较可观的政策价值。

在产权激励方面，在符合相关规定的前提下，赋予生态保护修复主体一定的权利。一是使用权，比如允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育，包括农业设施的产业开发；二十优先权，对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，如果用于经营性用地建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复的主体在公开竞争中具有优先权；三是转让权，社会资本投资修复并依法获得的土地、海域的使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应的收益。

在财税支持方面，《意见》要求发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态修复，符合条件的可按照规定享受环境保护、节能节水等相关的税收优惠政策，社会资本投入建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

在金融扶持方面，《意见》指出，支持金融机构参与生态保护修复，积极开发适合的金融产品，按市场化原则提供中长期资金支持，还有推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复投资力度等具体政策措施。

总之，要通过释放这些政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。

邵焜琨向观察者网表示，本次《意见》从措施上看算是国家在EOD（生态导向的发展，即把环境治理同一级土地开发相结合）模式上的一些探索，想通过更多的保障来提高投资人的信心。毕竟如果不想重蹈PPP模式的覆辙，要么控制项目规模，比如说把大项目中那些有稳定收益的小项目单拉出来找社会资本来做；要么就是保证收益，也就是能让社会资本看到有钱赚。

EOD作为PPP的一种，它的项目规模也是不小的，那收益怎么保证？自然是要靠土地。就是用远期的增值空间去弥补在前期的投资收益，比如政企双方预计一块2000亩的区域环境全部改善以后，地皮能从50万一亩变成200万一亩，以前这种增值都是由房产商享受，现在变成了负责综合开发的EOD投资单位。邵焜琨坦言，对于财政支付能力较弱的地方政府而言，如果不涉及到土地这样一个流通性资产，是很难解资金不足这个局的。

目前国内已经有一些企业在做试点，通常都是选一些省会城市的城乡结合带，未来具备上升空间的一些地块。

除了EOD模式对于项目收益的探索，邵焜琨认为如果要进一步吸引社会资本，专业的制度化设计也是很有必要的。现在有一个很大的矛盾即地方政府往往是被动参与到生态修复当中，比如在一次中央环保督察过后，可能马上就到临界点了，政府不得不在短期之内上一个项目。但由于缺乏前期的规划和设计，很多项目其实会变成重复投入，一旦出现重复投入，地方政府又会觉得不值，就对最后的履约就会产生很大的质疑。

邵焜琨表示，整个项目推进还是要有个时间表，让更多专业的规划设计方在前期为地方政府提供咨询，这样的话就是合理合规合法的推进，形成一种标准化的流程。虽然早期很多PPP项目规范程度不足，但在项目推进过程中，政企双方都是在合法合规的法律文本的基础上去开展这些项目，也只有基于这样的前提下，最终才能够吸引更多的社会资本方。

生态修复也可以走高科技、工业化路线

无论是PPP还是EOD，目前我国的生态修复项目更多的是还偏向于土建，在邵焜琨看来，生态修复“工程化”并不利于吸引社会资本。

他说，之前的PPP泡沫带来很大的影响，不仅留下了很多“坑”，还导致环保产业工程化，让环保产业成为资本的游戏——砸钱、施工、跑马圈地……技术不技术根本不重要。但随着国家这两年大力挖掘专、精、特、新企业，我国其实也涌现了一批在细分领域做核心装备的企业。这些不参与土建的企业没有那么高的负债率，虽然规模不大，但在收益上却有爆发增长。如果是基于核心技术与装备突破，社会资本一样能取得很好的收益。未来，这种企业可以参与到细分领域小的运维业务，也被称作“环保管家”的业务当中，不过当前的关注和支持度都还不够。

邵焜琨

另外，生态修复还可以跟当前的高科技产业结合。比如当下大热的光伏、储能，有一些环保企业就在做光伏和储能行业的废水处理及资源化，这其实就是搭了这些产业的便车。

邵焜琨认为，生态修复乃至环保产业跟其他产业不太一样，它有点像互联网，属于各个产业的延伸，所以要注重它跟不同产业的结合度。目前，地方政府债务压力沉重，如果生态修复还是走老的土建路子，实施起来也很困难，所以可以将生态修复同工业发展相结合，把生态修复项目变成光伏、储能这样阻力小的优质项目。

国家发改委在近期发布的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》中也提出：

支持地方因地制宜利用沙漠、戈壁、石漠化以及荒坡荒滩等地区发展光伏、风电等可再生能源，探索可再生能源发展与流域治理、生态修复、特色产业发展有机融合的新模式。建立健全生态产品价值实现机制和重要流域生态保护补偿机制，稳步实施重要生态系统和生态功能重要区域生态保护补偿。

邵焜琨表示，这就是一个非常好的指导。土地资源贫瘠地区利用其广阔的空间优势，布局新能源设施，提高地区产值收入，反哺生态修复所需资金，从“输血”到“造血”，探索本地区资源互补的协同发展机制。

最后，作为一名生态修复行业的从业者，他向观察者网坦言，虽然社会资本过去在生态修复上承受了很大的损失，但这些大多只能搁置掉了，当前的大环境也很难让政府去消化掉这些损失。所以要让社会资本重新参与到生态修复当中，还是得着眼未来，在制度上做好保障，在实际操作中积极推广、借鉴已有的成功案例，重塑金融市场对生态修复的信心。