吴士存：美国搞南海台海联动，中美关系的“护栏”要怎么装？

【采访/观察者网 朱敏洁】

· “修昔底德陷阱”在海洋领域展现？

**观察者网：**北京时间11月16日上午，中美领导人举行视频会晤。这场3个多小时的会谈，可以说是国际社会一直翘首以盼的。近期，中美在很多领域针锋相对，所以外界很关心两国元首会谈之后是否会让紧张局势缓和下来，包括中美在南海问题等领域的对峙，从而创造一个喘息或沟通的窗口期。您怎么看接下来的趋势？

**吴士存：**我认为中美两国元首视频通话，在当前局势下具有重要意义。但另一方面，毕竟只有三个多小时的对话，又是视频方式，很难谈及具体的实质性问题。所以，它主要的积极作用是阻止中美关系进一步下滑，管控可能出现的危机。至少我认为今后一段时间，中美关系再次出现大的滑坡或是剑拔弩张的可能性不太大。

拜登上台已经10个多月了，此前很多时候是隔空“喊话”，这次终于通过视频方式直接地面对面谈话。原本外界期待能否在G20会议或格拉斯哥气候峰会期间两国领导人有会晤机会，但习主席没有亲临现场参加会议。

拜登政府有这样的需求，因为明年的国会中期选举即将来临，眼下有一个进行元首对话的窗口期，因为国会中期选举难免不打“中国牌”。但如果那时中美关系出现新的紧张局面，就不具备领导人对话的气氛了，所以“窗口期”也就在明年上半年之前这段时间。

可见是美国对对话的需求要大于中国，抓住“窗口期”，以视频方式会面，其意义也就在这里。

至于在一些具体问题上，我认为，并不会因为这次视频通话就发生根本转变。在南海，美国该干嘛干嘛，中国也是如此，两国在这些具体问题上的较量很难有新的缓和迹象。在台海，拜登的表态只是重申了“一个中国”政策，但也是有附加条件的，是建立在“与台湾关系法”、中美三个联合公报、“六项保证”“台湾旅行法”“台北法案”等已有涉台法案的基础之上的。其实，某种程度上这些前提已经将“一个中国”的承诺掏空了，我认为美国所谓“一个中国”政策已经“名存实亡”。

美国总统国家安全事务助理沙利文稍早前曾公开表示，美国讲的“一个中国”和中国讲的“一个中国”不是一回事。这段时间美国一直在台湾问题上打擦边球，试探中国的底线。

所以，具体层面的问题还会沿着原本的轨迹发展，短期内很难有重大突破。目前唯一有突破的是在记者签证方面，这也是目前中美双方都需要解决的问题，更多是一个技术问题。

11月16日晚，拜登重申，美国“不鼓励台湾独立”，台当局必须“自己做决定”，并以“就是这样”结束了对记者提问的回答。

**观察者网：**确实，近期美国及其盟友的舰船、飞机频繁出入南海，联合演习不断上演。根据南海战略事态感知计划的数据显示，今年以来美军海上侦察力量的活动强度持续走高，路线规划也有变化，大型军演次数提升。南海的“参与方”更多样，动作更频繁，说明了什么？怎么评价南海紧张局势再次升级？

**吴士存：**这种局面可以理解成是“修昔底德陷阱”理论在海洋领域里的表现，是传统海洋霸权与新兴海上力量在南海迎头相撞。

南海紧张局势再次升级，究其原因还是美国因素在作祟。美国的南海政策已不再维持相对中立，其他一些域外国家也不愿看到中国在南海“一家独大”。同时，中国与东盟国家“南海行为准则”磋商正有序推进，各利益攸关方试图以扩大在南海的存在、造成既成事实的方式来谋求制度性权力。这期间，菲律宾、越南等声索国的南海政策也在调整。种种因素交织之下使得南海局势又出现了复杂多变的态势。

**观察者网：**前面提到南海参与方更多元化了，其实大家都知道美国在亚洲的野心是几任总统的布局，从奥巴马到特朗普，再到拜登升级“四国机制”、重组“AUKUS”，有变化也有一脉相承，您怎么看待这段时期美国对各方盟友的重新排列组合，不同的组合有优先级别吗，透露了美国的什么意图？此前外界质疑“四国机制”是所谓的“亚洲小北约”，能否成形仍有争议，如今又加上AUKUS，说明了什么，“小北约”包围圈能否形成？

**吴士存：**两个不同版本组合的区别在于，一个特朗普版的安全战略，一个是拜登版的安全战略。相同之处就是两者都将中国作为遏制对象。目标的一致性，加之美澳在两个组合中是重叠的，未来随着时间的推移，这两个机制可能会最终走向融合。以马拉巴尔军事演习平台为例，只要把英国拉进来，就可以实现一定程度上的整合。

其实，AUKUS就是美国《临时战略安全指针》中提出的，以模块化联盟体系应对不同领域挑战的具体体现。

至于能否成为“亚洲小北约”，这取决于中美两国在军事安全领域的对抗程度，中美是否会进入所谓的“新冷战”状态，以及本地区一些国家是否愿意放弃战略自主、在中美之间选边站。

美英澳三方领导人举行线上会议，成立AUKUS联盟。图自澎湃影像

· 南海声索国、东盟、美国VS中国，交织的关系与利益

**观察者网：**您前面提到了菲越等国的南海政策向美国调适一事，其实近期所谓的南海仲裁决议又有“复燃”迹象。一方面美国不时挑动菲、越等声索国的内部情绪，在所谓民主峰会等价值观问题上拉拢，另一方面对中国来说，虽然这些年在东盟构架花了巨大精力，但仍困难重重，比如南海行为准则磋商的推进缓慢，近期东盟会议上也有相关方提出意见，您怎么评价中美在该地区的博弈？

**吴士存：**回顾一下历史就可以发现，在大国崛起进程的初期，周边地区往往是矛盾最突出、最集中的地方。

改革开放初，中国为了融入国际社会、让国际社会接纳自己，当时的做法是自我调整以适应外部，但这种做法在发展到一定阶段以后就难以为继了。可是，以中国现在的实力和地位，又很难做到让别国主动向我们调适。

加之美国从2010年开始实施“亚太再平衡战略”，到后来的“印太战略”“奥库斯联盟”等等以中国为竞争对手的安全战略，使得中美战略博弈在地区层面全方位展开。

东盟作为全球地缘政治格局中的一支重要力量，其所处的地理位置以及所奉行的“大国平衡战略”决定了东盟难以在中美博弈中独善其身。

虽然东盟不愿在中美之间“选边站”，但在中美都试图拉住自己的利益诱惑面前，东盟是很难做到“坐怀不乱”、保持绝对中立的。这也就不难理解为什么东盟会出现“经济靠中国、安全靠美国”的二律悖反现象。在我看来，这一“二元”格局在今后相当长时间内还会继续存在下去。

**观察者网：**确实，如今经常摆在我们面前的局面是，中国一再强调自己的合作共赢态度，但这种经济、治理等层面的利益似乎无法打动对方；包括在“南海行为准则”磋商中，中方强调搁置争议，着眼于海洋治理、合作开发等，再比如这些年中国对菲律宾等国给予的巨大支持，但在面对各自重大利益时，双方关系仍会反复，经济利益往往不是核心问题，所以您怎么看待我们的策略，是否为长久之计？

**吴士存：**我们要从两个层面来看东盟。一是大国博弈主导了东盟的政治议程。虽然中国一直强调中国和东盟的合作及维持东盟的主导性和中心地位，“驾驶员”的位置应该属于东盟，而不是其他大国。但像美国等大国都在东盟地区论坛（ARF）、东亚峰会（EAS）等机制下争夺对地区事务的主导权。

事实上，我们可以看到主要是美国在这一地区谋求东亚事务的霸主地区，中国是出于维护自身利益的需要被迫做出反应的，所以从一定意义上讲，大国博弈也在一定程度上主导着该地区的地缘政治格局走向。

二是东盟内部受到“大国平衡战略”的驱动，东盟既保持自身影响力，也不会因为大国竞争、在大国之间选边而导致东盟利益受损。东盟在面对大国时保持中立平衡，这一点展现得淋漓尽致，比如中国和东盟达成共识在2018年举行海上联合军事演习，但与此同时，东盟也跟美国达成协议，在2019年双方展开联合军事演习。东盟承诺跟中国搞联合军演，就也要跟美国搞平衡，以安抚对方，而避免在安全领域的合作与中国走得太近，类似的例子还可以举出很多。

可见，大国围绕地区事务主导权之争和东盟“大国平衡战略”的内生动力，是影响东盟地区格局演变的两条主线。

就中国和该地区国家的关系而言，中国从2010年开始连续成为东盟的第一大贸易伙伴。从去年开始东盟也成为中国的第一大贸易伙伴，当然出现这个情况是有原因的。一是英国退欧，原来英国在欧盟的贸易份额就被排除出去了，使得欧盟与中国贸易的总量下降。第二，一些行业的供应链转移到东盟，但由于其自身产业链并不完整，很多东西仍需从中国进口，促使中国对东盟的出口增加。再从东盟内部来看，越南又是东盟国家里面中国的第一大贸易伙伴。这几年，中菲之间的贸易累计也迅猛增长，已经超过1000多亿美元。

我们常讲经贸是双边关系的“压舱石”“稳定器”，但当涉及到国家核心利益、领土主权等争议时，可能这样的描述还不够全面。

其实，中美关系也是如此，美国曾经在很长一段时间内是中国的第一大贸易伙伴，但这也仅仅是“压舱石”，一旦出现跟国家核心利益相关的问题时，经济还是要让位于其他战略利益。

无论是中菲关系还是中越关系，从中都可以看到，虽然这几年双边贸易投资发展很快，但当南海问题浮出水面时，双边的政治互信都不可避免、或多或少地受到影响，甚至引发双边关系一定程度的倒退。

所以，经济关系并不是双边关系的全部，尤其在涉及领土争议等核心利益时。同样的，中国在南海问题上也是这一立场，假如菲律宾因为明年总统易人而在南海问题上重提南海仲裁案裁决，其他国家在南沙进行岛礁建设，中国也会坚决果断地采取必要措施。事实上，通过近期的事态就能看得出来，菲律宾在仁爱礁的所作所为，中国无疑会采取反制措施，不会睁一只眼闭一只眼。

这是我们目前在南海问题上面临的一个困境，地区国家至今仍未找到一个有效的路径来管控分歧、推进合作。争议并没有搁置下来，反而随着美国南海政策的调整，再加上南海仲裁案裁决在其中产生的负面效应，另外“南海行为准则”磋商的窗口期日益临近，只会促使这些国家采取更加紧迫的单边行动，巩固和扩大自己的既得利益。从这个意义上来说，未来一两年、甚至更长时间内，南海是平静不了的。

· 南海与台海的联动，是否成为新趋势？

**观察者网：**南海与台海局势的复杂联动，能否视为南海局势的一个新趋势？“台独”势力与美国里应外合，试图将台湾问题国际化。拜登政府的表态来回横跳，军舰穿过台湾海峡等挑衅举动也增加，两岸情绪又很高涨，怎么解读当下各方传递出来的复杂信息差，如何预判未来走势？

**吴士存：**这是两个不同性质的问题。南海问题是中国与部分东盟国家之间涉及南沙群岛部分岛礁的领土主权和海洋管辖权争议问题，而台海局势的本质是两岸在同属“一个中国”前提下“统”与“独”的核心利益问题。

这两个问题的相同之处，在于它们都是美国遏制中国发展的一张牌或“抓手”，美国有时单独打，有时同时打，现在看来同时打概率越来越大了。例如美军舰艇穿越台湾海峡之后进入南海进行航行自由行动就是例证，美国海岸警卫队和台湾海巡署的合作也有向南海延伸的趋势。

**观察者网：**那么，中国在面对美国同时利用这两张牌的复杂局势时，有些什么应对方式？

**吴士存：**首先，因为这是两个不同性质的问题，所以我们的处置应对方式也不一样。

在台海问题上，台湾背后的支持因素是美国，但我们打击的对象是“台独”势力，这一点很明确。美国一旦在台海问题上做文章，与岛内“台独”分子里应外合，那么我们就会出动解放军军机绕岛飞行等等。

目前采用这种处置方式，旨在向国际社会、向“台独”分子发出一个信号：如果你们走得太远，明目张胆做得太过，我们也不排除通过武力方式来解决台海问题。虽然我们在很多场合一再重申希望以和平方式来完成祖国统一大业，但眼下的挑战越来越多地表明，恐怕非和平方式是阻止“台独”势力有恃无恐的有效手段。

前些天，台湾外事部门负责人吴钊燮在答某外国记者问时承认，中国大陆通过武力方式解决台湾问题的可能性始终存在。可见，我们向台湾方面传递的信号，对“台独”势力的遏制应当说是有效的；同时也在一定程度上牵制着美国，为什么美国现在继续重申“一个中国”政策，因为它们也知道这是中国的底线，对美国来说触碰了这条底线就会事与愿违。。

什么样的两岸状态是符合美国利益的？“不统”“不独”。几十年来，美国的对台政策始终如此。两岸统一不符合美国的利益，“台湾独立”则给了中国大陆一个以武力方式解决台湾问题的机会，也不符合美国的利益。拜登这次在视频讲话中表示反对“单方面改变台海现状”的行为，他所谓的“现状”就是既“不统”也“不独”。

至于南海问题，涉及到中国和东盟、南海周边声索国的关系，还包括美国，所以处理起来比台海问题还要复杂一些。目前更多的问题是我们跟美国之间的冲突，还有一些是和声索国之间的岛礁领土主权、海洋管辖权争端，同时涉及与这些国家的双边关系，当然还有和东盟的关系，在处置时要针对不同情况、不同挑战采取不同的处理方式。

比如，应对美国的航行自由行动就比较简单，看它的舰船在什么海域出现或是经过什么海域，我们有不同的处置方式，在这一点上，我们也已经常态化了，基本上你来我往，有一套应对方法。

但如果是其他国家，比如菲律宾11月16日在仁爱礁进行可能的设施建设，有可能要加固仁爱礁，这背后有美国因素，再加上菲律宾是美国的盟友，中国处置起来可能还不是简单的中国和菲律宾之间的关系，并不是菲律宾试图改变现状、中国予以阻止这么简单。越南的情况也是如此，近期越南也有动作表明其在南沙群岛部分岛礁上进行扩建等等。

美国打这张牌，落到真实操作层面有时往往是联动的。比如在台湾附近海域进行联合军演，然后穿越巴士海峡进入南海，开展航行自由行动，有时又穿越台湾海峡进入南海进行航行自由行动，或者和其他国家在南海进行联合军事演习。这对美国来说是一举多得，既宣示自己对台湾的支持，又到南海宣示、挑战中国的所谓“过度的海洋主张”，同时给南海周边国家某种象征性的支持，显示美国在南海始终是维护盟友利益的以及对盟友的承诺的。所以我讲的联动，可能主要还是在军事活动层面。

· 南海地区的“核”变动，让子弹再飞一会儿

**观察者网：**您提到美国的军事意图，就不得不说这段时期南海地区动静颇大的两次“核事故”。一是美澳核潜艇，二是美核潜艇撞击事件。对于前者，美国与不同盟友、以及盟友之间互相拆台、背叛，您怎么判断这事儿未来推进的可能性？中方批评这是核扩散、是美国掀起军备竞赛，会做什么反制行动？

**吴士存：**第一，关于澳大利亚发展核动力潜艇问题，此事仍有很多变数。按照9月15日的协议，美英澳三国将在未来18个月内商定组建澳大利亚核潜艇舰队的具体内容和细节。据推测，即便一切顺利，美英向澳大利亚提交的第一艘潜艇也大约要到2040年前后。

这期间的变数很大。比如，拜登几乎不可能连任第二届总统，莫里森政府也将面临最迟明年举行大选的变数，“人亡政息”在西方国家几乎是“铁律“。

再说2040年，中国经济总量超过美国成为全球第一大经济体应该不是问题。由大概八艘核动力潜艇组成的潜艇部队对中国的安全威胁到底有多大，需要进行科学、理性的评估，但我认为不应高估，更不要闻鸡起舞。所以就这一点来说，我们要保持定力，让子弹再飞一会儿，然后决定如何反制也不晚。

**观察者网：**关于美国核潜艇南海撞击事故，目前除了三名军官被免职之外，美方没有透露任何信息。最新的动向是美国核侦察机前往南海，引发核泄漏等猜疑。中国等相关方主张美国应说明问题，但美方一直没有开口。根据现有信息，您作为业内人士有何判断？有可能隐藏着什么重要信息?

**吴士存：**在核潜艇撞击问题上，中美双方实际上打的是“舆论战”，中方后发制人、主动出击，迫使美方像挤牙膏一样，不得不对外释放出一些有限的信息。

我认为目前在这一问题上只能到此为止了。中国借机揭露美国核潜艇在南海的军事活动对中国国家安全构成威胁的目的已经达到，美国似乎也只能告诉你“我是撞到了海底无名山脉”，与你无关，同时也对潜艇的高级指挥官进行了问责处理。应该说，对于该事故，美方已经在应对国际社会、尤其是中国的反应上画上了句号。

其实在南海核潜艇问题上，中美都心照不宣。中国知道美国来这里的真实目的，美国也知道这里隐藏着中国的二次核打击能力。

事故后停靠在关岛的“康涅狄格”号核潜艇 图源：社交媒体

· 中美关系的护栏，多层级多形式

**观察者网：**现在各方在应对时需要考虑的因素更多，既要反制，又要避免不必要的擦枪走火或是任何一方在疲劳应对之下发生差错。所以，中美如何管控紧张局势，无论是台面上还是台面下？像今年美方爆料参谋长联席会议主席马克·米利与中央军委联合参谋部参谋长李作成通话一事，引发美国内部的紧张和争议，有不少人认为，过去默认的back channel今后恐怕很难，这是令人担心的。您怎么看这个问题，尤其是结合南海、台海的对峙情势？

**吴士存：**中美之间应探讨建立海上“行为准则”。2018年9月30日，美国海军“迪凯特”号导弹驱逐舰擅自进入中国南沙群岛南薰礁岛礁邻近海域，中国海军“兰州”号导弹驱逐舰迅即行动，依法依规对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。据悉，当时两舰距离最近时仅相距约41米。如果类似的事件发生在不同国家的核潜艇之间，就可能引发巨大的灾难。

中美在军事领域同样需要对话，建立沟通机制，包括商讨中美之间的海上行为准则，以尽可能避免冲突。“不仅限于南海，这样的行为准则应该有一个更大的范围。”

美国核潜艇碰撞事故，也使得南海局势在近期再次成为关注的焦点。事发后，一种普遍的猜测认为“康涅狄格”号是撞上了水下的无人潜航器。如果一些国家将更多的无人潜航器部署在南海，未来恐怕会引发更多事态。

因此，中美之间以及多方建立的相关行为准则，也应对包括常规潜艇和核潜艇在内的空中、水面、水下军舰军机的行动建立规范。

美国海军公布美国海军“迪凯特”号驱逐舰和中国海军170舰在南海近距离接触的照片。

**观察者网：**正好这次中美领导人会晤中，拜登提到一点，要推动中美各层级的接触，为确保两国关系设立一些“护栏”。您提出的这个建议，是否可以被认为是中美在南海问题上的可以探索设置的护栏之一？

**吴士存：**没错，实际上就是要为像南海问题这样的议题设置“护栏”。

中美在南海地区，是一线官兵和资产，就是军舰、飞机直接接触的地方。而且美国在南海的军事行动已经常态化，特朗普政府时期针对中国的航行自由行动搞了25次，拜登上台至今不到一年，已经有5次了，再加上美国核潜艇碰撞事件；这还不算空中行动，如果将抵近侦察算进来，今年上半年美国在中国周边附近海域活动就达到2000多次，在南海大概有500次之多。

如果没有覆盖全海域、水面、水下和空中的行为准则，那么未来发生水面舰艇事故的机率会增加。像2018年9月30日中国“兰州”号驱逐舰和美国“迪凯特”号驱逐舰近距离接触，如果处置不当，相碰都是可能的。或者在空中发生类似2001年南海撞机事件，都是有可能的。此外，中国在南海方向也有核潜艇，所以必须要制定有约束力的行为准则。这就是“护栏”，当然这只是一个层面。

我认为，中美两国甚至还应该建立领导人热线电话。1962年美苏导弹危机，有可能引发全球范围内的核战争，彼此谁也不愿看到这个场面，那时候双方只能通过媒体隔空喊话，通过使馆传递信息，中间往往要几天时间；于是，1963年美苏在日内瓦达成美苏热线协议，专门建了两条海底热线，一条主线，一条复线，从而确保美苏领导人能够在第一时间直接通话。

现在中美领导人也应该有热线，能随时通上话，无论是台海还是南海、包括其他领域都有可能出现危机。此外，除了领导人层面的，高级指挥官层面的、高级将领层面的热线也必须要有。

我提到的行为准则覆盖上空、水面和水下，也就是涉及一线的官兵和军事资产。冷战时期，美国和苏联的军舰，无论是在公海还是在国家管辖海域内的军事行动也是很乱的、险情频发，探照灯乱照，干扰对方喊话，避碰规则不遵守等等，后来双方觉得有必要制定共同遵守的规则。1972年，美苏专门签署了一个海上防止碰撞协议（INC-SEA），以此作为规范两国海空相遇的行为准则。

美苏两国在冷战时期都能达成的协议，中美之间也需要建立多层级的沟通机制。我觉得这次两国元首恢复直接对话之后，确实在释放一些信号。最近沙利文在布鲁金斯研讨会的视频讲话中提到，中美之间有关层级的对话机制要恢复，我想首当其冲的是战略与安全对话机制，至少可以避免双方误判。

1963年，华盛顿与莫斯科之间的热线启用

**观察者网：**正好11月初，您所在的中国南海研究院召开一年一度的“海洋合作与治理论坛”，邀请了美国驻华使馆的高级官员、智库代表参会。记得您是在峰会期间提到了这个“准则”，不知美方人士的反馈如何？在具体操作层面，有什么推进步骤或动向吗？

**吴士存：**我在11月3日的“海洋合作与治理论坛”新闻发布会上提出了“中美海上行为准则”这个建议，其实我与美国使馆官员和学者在非正式的交流中也讨论过过这个问题。我认为这个想法是可行的，因为确实此事具有有紧迫性，中美双方都担心在海上发生意外事故，因为在目前的条件下，一旦发生意外事故，可能会导致人员伤亡的严重后果。中美之间一旦再次在海空发生人员伤亡事件，其对两国关系的影响将是灾难性的。

所以，我相信无论是决策层还是民间，都不希望发生这样的悲剧。那么既然大家都不想发生，那就要订一个规矩，要有约束力，大家共同遵守。美方也是如此，甚至我觉得美方在这方面的诉求比我们更强，因为它们在南海的军事活动频繁而密集。

**观察者网：**最后，回到美国南海新政与南海行为准则的问题，前者怎么变，后者怎么合作，南海局势有望缓解吗，症结在哪里？中国在针对各方的应对措施上需要作出什么调整？

**吴士存：**总的来说，目前南海形势大的走势是“趋稳向好”，但也有一些不利于稳定的新因素不断出现。对于中国来说，我认为维护南海和平稳定要多管齐下：

一是壮大维护南海和平稳定的安全力量，尤其是要整合海上力量，提升威慑力。美国一意孤行在南海搞军事化，如果我们在南海方向有了能够威慑美国的海空力量，美国搞乱南海的图谋才不会得逞。现在美国是希望南海乱的，只有这样美国才有更多理由在南海加强军事存在，派舰机前往南海，在南海周边国家使用军事基地。

二是制定“南海行为准则”磋商新的时间表和线路图。“南海行为准则”是在南海立规矩，有了规矩后大家就要遵守，域外国家如果想南海和平稳定，也要遵守。“南海行为准则”对南海和平稳定是好事情，应加快磋商，争取早日落地生效。

三是要把区域性海上合作和海洋治理尽快提上议事日程。现在南海的海上合作比较困难，因为一些声索国把注意力放在索权和固权上了，兴趣不在合作上。在“南海行为准则”完成磋商之前，它们的主要目标是通过单边行动扩大和巩固既得利益。但是，没有合作就不可能有互信的提升、更不可能有南海问题的最终解决。所以，中国与东盟国家可以选择某些合作领域，从双边开始，逐步向多边推进，力求南海海上务实合作取得实质性成果，以海上合作增进中国与其他声索国之间的互信基础、进而扎牢双方共同利益的纽带。

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