疫情防控“上海速度”的背后：中国城市数字化这十年｜数字化转型观察06

10月31日晚间，上海接获外地疫情流调通报后，紧急关闭迪斯尼乐园，在极短时间内完成公安、应急、卫生、通信、市容、交通等部门人力物力部署，午夜前的几个小时，即完成园区内上万游客核酸采样与疏散，在更外围，总计三万多周末到访的游客，也均在当晚落实了核酸检测，这样在传统行政事务流转机制下不可思议的效率，体现出上海浦东新区在“一网统管”上积累的强大能力。

从“一网通办”到“一网统管”，主动而高效地处置城市突发事件，离不开上海城市治理数字化体系与能力的沉淀积累。首创于浦东新区的城市运行管理中心（城运中心），被华为公司相关负责人称为“划时代”的创举。

恰巧，就在几天前的10月27日，《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》正式对外公布。这篇涵盖政府治理、产业发展和社会运行诸领域议题的纲领性文件，标志着上海城市数字化转型迎来新的发展阶段。

上海的转型实践，不仅在国内堪称标杆示范，相当程度上也具有世界性意义。

这一实践的过程及意义，值得被见证。

在并不久远的过去，城市数字化，还曾是一个主要由美国人所定义的领域。

2008年11月6日，时任IBM总裁彭明盛（Samuel Palmisano）出席纽约外交关系协会活动，发表题为《智慧星球，下一个领导力议程》（A Smarter Planet: The Next Leadership Agenda）的演讲，正式推出IBM策划已久的“智慧星球”商业概念，通过其后异常成功的全球传播公关，很快演变为“智慧城市”这一政府治理乃至生活方式数字化的标志性概念，IBM所提出的3i（感知、交联、智能）等理念，也深刻影响了其后林林总总的智慧城市技术架构。

“智慧城市”声势之大，已堪与上世纪90年代的“信息高速公路”媲美，俨然又将是一个美国官产学界合力推动并主导的全球性议程。

跋涉在转型中途的IBM，对这一市场寄予厚望，认为智慧城市建设带来的智能设施和系统集成需求高达每年上千亿美元，而蓝色巨人，无疑将凭借先发优势占有其中显眼的份额。

美国地产商盖尔国际承包建设的韩国仁川松岛新城，也迎着这股东风迅速蹿红，与思科等合作伙伴一道，将之包装为智慧城市的全球样板，公司创始人斯坦·盖尔热情展望，仅仅在中国，就可以移植松岛新城蓝图，建设500个智慧城市。

尽管并没有分享到其预计的“红利”，但盖尔公司对中国智慧城市建设规模的判断仍不失准确。

2011年，智慧城市在中国掀起第一波热潮，北上广深等30多个大城市密集公布相关建设规划，2013年，住建部又先后分两批发布新型城镇化智慧城市试点名单，智慧城市试点范围大幅扩展到200城，时至今日，根据德勤统计，全球已启动或在建的约1000个智慧城市，中国占比近半，是当之无愧的城市数字化转型最大实施国。

智慧城市首轮建设热潮，催生了公安、交通、市政等领域的一大批经典案例，但实践中同样产生了不容忽视的问题，一方面，某些地区智慧城市项目上马过多过滥，脱离发展实际，加剧地方财政负担，2018年财政部集中清退出库的PPP项目中，就不乏此类“智慧XX”；另一方面，已建成的智慧城市项目，建设与使用的脱节也并不罕见，难以令公众感知其价值。

华为企业BG相关业务负责人在接受观网采访时，曾将之总结为“参观项目”：巨型大屏为标志的系统控制中心，往往只在接待上级或外部访客时才会启动运行，参观活动结束即关门停机。

2020年新冠疫情之初，物资调度与人员管理的巨大压力，使智慧城市建设的上述“痛点”被集中放大，仍然依靠电话微信+Excel，乃至手写台账的基层治理手段，在疫情防控中弊病暴露无遗，即便利用率较高的系统，在跨部门的联防联控中也存在着“孤岛”、“烟囱”等数据与流程问题。

智慧城市愿景与现实之间的落差并非中国独有，事实上，全球智慧城市建设普遍存在上述现象，曾经风光无限的韩国松岛新城，时至今日也未能完成人口导入目标，被当地民众调侃为“鬼城”、“睡城”。

智慧城市的骨感现实，某种程度上在其概念诞生之初就已注定。

IBM等商业力量推动的智慧城市，描绘了城市生活及治理方式数字化的靓丽愿景，在平台与技术层面，无论是FEA等顶层架构规划，还是底层技术域定义，也都显示出老牌IT巨头的积淀与功力，然而少有人能够注意到其中的方法论缺陷：智慧城市的工具与愿景之间，横亘着一道与组织有关的鸿沟。

在IBM等美国巨头描绘的智慧城市蓝图中，建设者与使用者的角色，往往被“共治”的高蹈愿景所模糊，其中隐含的预设前提，是城市治理主体的分散化，新加坡的“智慧国”案例对外推介中，甚至刻意强调其系统架构对中心集成节点、实体控制中心的排斥。

智慧城市在系统层面的集成要求，与这种主体的分散间，形成了天然的张力，犹如材料与蓝图间，建设者消失于概念的迷雾中。

智慧城市的“典型”案例，如美国迪比克市（一座五万人口、9成居民为白人中产的小城），有其一目了然的特殊禀赋，在真实世界大多数地区，政府行政机构，是城市公共生活无可争议，也无可取代的主导者，技术基座、数字产业和城市生活方式上的发展成果，如果没有政府治理的数字化转型作为支撑与引领，远不足以抵达智慧城市所描绘的城市有机体、智能体，乃至数字孪生城市的愿景。

作为智慧城市的最大规模实践者，中国人，也率先开始了对这一概念的扬弃与创新，回归城市数字化的初心，以治理数字化转型为核心，开始形成智慧城市建设的“中国方案”。

由上海首创的“一网通办”、“一网统管”，是这一探索进程的结晶。

政府治理的数字化转型，难点不在技术和平台，而在于组织和流程。

事实上，较政府行政体系运行机制简单许多的商业机构中，信息化、数字化真正的难点，同样是业务流程的梳理与再造，传统企业ERP系统的实施成功率低下，除了开发模式与技术架构的问题，更核心因素是：科层制组织内部必然存在如微软前首席运营官罗伯特·哈伯德所谓的“地盘综合症”，对组织行为的一体化要求与管理能力下沉，意味着打破重塑企业内部的既有非正式人际网络和秩序，哪怕稍有集体生活经验的普通人，都不难理解其中的困难。

电子政务建设曾经独步全球的美国，却在政务数字化转型上深陷泥潭，从世纪之初的首席信息官，到特朗普时期的SQS（共享质量服务），走马灯般眼花缭乱的改革概念，将白宫预算办公室（OMB）催肥为又一个超级机构，然而却始终难掩数字化转型无法向行政体系下渗的尴尬。

相比美国人始终在顶层组织上花样百出的做法，以上海为代表的治理数字化转型中国实践，则紧紧围绕着终端需求，以自下而上的渐进改革，最终沉淀出组织创新的硕果。

2018年，“一网通办”服务在上海正式上线，设置了一个极为明确的实施目标，那就是企业和个人“高效办成一件事”，这句大白话里，包含着两个可量化的考核指标：“办成”，意味着申请事项所涉及的公共服务主体、行政审批环节需要形成线上流程闭环，从而撬动相关行政机构行为，而“高效”的处理时限要求，则驱动着相关条线的数据与系统打通优化，随着三年来“一网通办”平台接入的公共服务事项不断拓展，个人与企业的活动场景覆盖日益完善，也“润物无声”地牵引着上海城市治理数字化进入全新境界。

（“一网通办”近期的又一个大动作，二手房交易直接网签服务正式上线）

2020年，“一网通办”入选联合国全球电子政务调查报告经典案例，也是在这一年，突如其来的新冠疫情中，高效精准的疫情防控“上海经验”，也让另一项由其首创的政务数字化转型方案—“一网统管”，获得外界广泛关注。

相比响应企业与个人服务需求的“一网通办”，“一网统管”，则着眼于行政行为的另一维度，即主动处置城市突发事件。

与“一网通办”类似，“一网统管”同样设置了一个“大白话”目标：高效处置一件事。

高效处置一件事，对于行政体系的跨条块协同与整合，提出了较“一网通办”更高的要求，正如上文所述，新冠疫情精准防控中，“一网统管”发挥了巨大作用，这既得益于“一网通办”业已沉淀积累的上海城市治理数字化体系与能力，更离不开“一网统管”一项鲜为人知的重大革新：首创于浦东新区的城市运行管理中心（城运中心），华为公司相关负责人在访谈中，甚至将之称为“划时代”的创举。

这是一个并不过分的赞誉。

城运中心的核心价值，在于组织层面的创新，市-区-街镇三级城运中心实体单位，使纵向指挥管理有了依托的明确条线，而每级城运中心，又通过应急、公安、急救、城管、市容、交通等横向部门的进驻，使应急事件发生后，从态势感知、预案预授权激活、到管控执行与评估，有了极为高效的信息交互平台。

更重要的是，城运中心作为入编机构，有稳定的人员和预算保障，在常态化乃至全年无休的中心运行中，将积累沉淀大量城市管理保障经验，为治理数字化转型的未来演进，提供弥足珍贵的专有知识（know-how）资源，这一实体机构，也能够切实解决智慧城市综合系统多年来“买的人不用，用的人不买”的问题。

今天，“一网通办”与“一网统管”已经作为成熟经验，正在全国推广。随着十年来的不懈探索，以治理数字化为代表，中国在城市这一复杂巨系统的数字化转型上，无论是规模还是质量，均已经走到了全球前列。

参与这一进程的中国企业，如阿里、腾讯、华为，在智慧城市领域，也已经沉淀出完善的技术与业务架构解决方案，并向全球输出，完全可以预期，中国城市数字化转型不会止步于现有的成绩，在新的发展阶段，将为全人类的福祉，带来越来越多、越来越大的新贡献。

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