宋鲁郑：美国在阿富汗一败涂地，实为制度之败

【文/观察者网专栏作者 宋鲁郑】

美国联合四十多个盟国，以反恐名义发动阿富汗战争长达二十年，付出了近万亿美元、伤亡一万多人的代价，但全都打了水漂：塔利班势如破竹横扫阿富汗，成为这场对决的最后赢家。美国提供的武器，再一次成为对手的战利品；恐怕再卖武器给台湾时，应想想这一刻。

对于美国再一次的战略和战术惨败，涌现出大量不同角度的分析；我是研究制度的，从制度层面该如何解读呢？

首先，这个结局，除了速度之快，没有人感到奇怪。因为英国、苏联都折戟于大国坟墓之称的阿富汗，美国也没有例外。早在二十年前，就有无数人指出这一历史教训。可是，为什么美国依旧重蹈覆辙？

应该说，美国的整个决策过程和机制存在重大问题，不仅是阿富汗战争，还有后续的伊拉克战争。

一个国家在面对事关国家根本利益的重大问题时能做出正确判断，至少需要两个因素。

一是有战略远见的高素质领导人。

西方的票选领导人制度，决定了很难产生胜任的领导人。不仅会选出小布什这样的无能之辈，也能出现特朗普这样的民粹主义政治素人。因为影响选举结果的不仅仅是能力，还有长相、种族、宗教（拜登仅是第二个信仰天主教的总统）、性别以及是否擅长表演做秀。特别是在互联网时代，更给了特朗普这样的民粹主义者胜出的机会。

“9·11”事件爆发后，美国总统小布什发表电视讲话。视频截图

小布什上任之初，把中国作为主要威胁，全力打压；站在美国的角度，就当前形势来看，这是正确的战略选择。那时中国的人均GDP还不到一千美元，国力难以承受。也就是说，美国也许本有机会将中国的崛起扼杀在摇篮之中，或者至少大大增加中国崛起的困难。但是“9·11”爆发后，小布什丧失了战略定力，以举国之力进行回击，并在一夜之间与中国改善关系。就在美国全力反恐之际，中国埋头全力发展，终于成为今日世界第二强国。而美国则在这个过程中浪费了大量宝贵资源，国力严重受损，加速衰落，不但错过了遏制中国的历史机遇，更极有可能令其丧失全球霸主地位。

就算有战略远见的领导人可遇而不可求，但产生一个正常能力的领导人应该不是苛求。可这一次，阿富汗政府军之所以毫无斗志、迅速溃败，和一个细节有关：多年来，阿富汗军队的薪水都是由五角大楼支付的，但从4月美军宣布撤离计划的那一刻起，支付军人薪水的责任就落在喀布尔政府头上。许多阿富汗军人已有好几个月没拿到薪水，甚至还有部队再也没得到食物或补给，更别说武器弹药了。这样的军队本就士气不高，再想让他们不拿钱去卖命怎么可能呢？但是，这样的低级错误，偏偏美国就是犯了。

二是能够掌握足够的、且正确的信息。

按说西方号称新闻自由，政府决策在这方面不应该出现问题。但事实是，美国总统一再被错误信息误导。原因也不复杂，因为专业性和保密性，所谓的新闻自由根本无法替代职能部门的信息搜集。然而，在官僚体系中，任何职能部门都有两个特点：一要提升自己在整个官僚体系的重要性，二要获得更多的资源，而要做到这一点，除了绩效之外，还要迎合上级的需要。为此，它们不惜造假。2003年伊拉克战争就是如此：情报部门提供假情报。

这一次由于美国撤军导致阿富汗政府迅速崩盘，也和军方隐瞒阿政府军的真相有关。仅仅一个月以前，拜登还信心满满地表示，阿政府军有30万人，拥有美国提供的先进武器和专业训练，塔利班仅有7万人，所以“塔利班霸占一切并拥有整个国家的可能性非常小”。

但实际情况却是，阿富汗政府军这30万人当中只有18.5万人是在国防部掌控下的陆军或特种部队，其余则是警察和安全人员，而且在阿富汗军队里面，勉强只有近60%是受过训练的战士。更精确的一个估计是，扣除8000名空军，可作战的阿富汗军力约为9.6万。擅离职守一直是阿富汗军队的问题，有报告发现，2020年阿富汗军队必须每年汰换25%的军力，擅离职守就是主因。

据阿富汗重建特别督察长苏普科（John Sopko）称，每当他想评估阿富汗军队，“美国军方就会改变规则，让评量变简单，好展示他们的成功；到最后，他们甚至连评估都没办法，干脆不让外界得知评量工具”，“所以他们知道阿富汗军队有多烂”。

可是，这样的真相一旦上报给总统，军方不仅有人要承担责任，军方的地位也会受到负面影响。所以只能隐瞒，最终导致了拜登做出迅速撤军的错误决策。

另外美国提供给阿富汗大量先进武器，但使用这些武器超出大多目不识丁、教育程度低下的阿富汗部队的能力范围。

当然，这不只是拜登个人的错，不了解现实情况的大有人在，即使美国国防部长也是如此。今年5月，国防部长奥斯汀访问喀布尔，提出利用视讯进行虚拟训练，但问题是阿富汗人得先有可连上网的电脑和手机；更重要的一点是，阿富汗是一个只能让3成人口拥有稳定电力供应的国家。如此不切实际的提议就是出自国防部长之口。当然，部长不可能长期亲临阿富汗一线，只能听取下属报告，他显然也是被误导。

显然，美国由于制度问题，没有产生一个有战略能力和眼光的领导人；同时由于运行机制的问题，导致领导人无法掌握正确信息，从而做出错误的判断。无论是进入阿富汗的小布什还是实施撤军计划的拜登，都是如此。

其次，任何一个国家犯错误不可避免，哪怕是严重的战略错误。但一个错误持续了20年，可见其纠错机制有严重的问题。

按说美国自称三权分立，权力之间相互制衡；有新闻自由、反对党和公民社会，能有效监督，不仅能避免犯大错，即使出了错也能很快纠错。但现实却完全相反。

从整个西方的角度来看，美国的三权分立确实是独一无二的特例。其他国家要么是议会制，如英德意加澳，要么是半总统制，如法国；其共同特点是议行合一，即首相或总统与国会来自同一政党，优势是可以大大提高效率，减少内耗。当然，立法权对行政权的制衡也就不存在了。那么，所谓有制度优势的美国，却仍未避免一再出现重大错误，这又是为何？

原因其实也不复杂。一是美国国会要想对行政权力有制衡作用，其前提一定是反对党掌握众议院或者参议院。如果国会多数和总统是同一党，也会出现类似议会制和半总统制的议行合一现象。几乎每一届总统，四年或者八年执政期间，总会有几年处于这种状态。于是，他们可以利用这个时期通过自己最想通过的法案，比如争议极大、两党极其对立的奥巴马医改。

当时是美国第111届国会，民主党在参议院有57席，还有两名独立人士也加入民主党党团，共和党仅41席；众议院民主党有255席，远超共和党的179席。正是由于民主党压倒性地掌握国会，总统奥巴马才能创造医改“奇迹”，这届国会也被称为自约翰逊总统以来最有效的国会。

二是虽然发动战争的权力在国会，但当面临外部威胁时，往往是各派团结一致、三权团结一致，没有人会思考战争是否必要以及战争的后果。

“9·11”恐怖袭击三天后，美国国会迅速通过2001年军事授权法，允许美国对“基地”组织和塔利班使用武力。甚至在2002年为了能够发动伊拉克战争，国会更出台了《伊拉克战争授权法》。当然此时的共和党在众议院是多数，参议院则是两党持平状态；这种状态下，国会根本不存在制衡功能。即使共和党都是少数，也会得到绝对多数支持。

民众、媒体更是陷入狂热的复仇状态，一边倒地站在政府一边。

所以这两场深刻改变美国命运的战争，在决策的时候根本没有受到任何制约；错误酿成后，也没有办法及时纠错，持续长达二十年。真的是应了那句名言：战争难的不在于开始，而在于结束。

当地时间6月17日，美国国会众议院表决废除2002年通过的伊拉克战争授权法，以限制总统发动战争的权力。

三是从权力的实际运作来看，总统可以大量使用行政命令来避开国会的制衡。特朗普上台后，以行政命令的方式迅速出台一个个代表自己理念的政策，包括引发广泛抗议的禁穆令；在国际社会则纷纷退群，甚至包括世界卫生组织和联合国人权理事会等。

从美国权力的实际运作来看，国会真正有制衡力的领域是预算，也就是如何花钱。但由于预算不通过会影响国家正常运作，所以最终也往往以妥协告终。而且对于总统来说，仍然有办法绕过国会，如特朗普力主在美墨边境建墙，但国会就是不批建墙费用，于是他就宣布紧急状态，从国防预算中拨款。

所以从制度设计和运作上来看，美国虽然标榜三权分立，但在重大问题的决策上根本没有办法实现有效监督和制衡，这也直接导致今天阿富汗悲剧的发生。

最后，美国没有有效的问责制。

西方一向标榜以美国为代表的西方民主制度有完善的问责机制，政党表现不好，就会下台，但在现实中问责却消失了。比如新冠疫情，欧美死亡两百万人，感染接近一亿人，但没有任何官员为此负责。阿富汗战争持续二十年，代价惨重，请问又有谁为之负责？

之所以出现这种现象，一是政治人物都有任期保障，犯再大的错，也不影响其合法性，照样能够做完任期。塔利班占领首都喀布尔后，特朗普呼吁拜登应该辞职，但其实这在制度上根本不可能。

二是政党根本不在乎下台，因为几年后又能重新执政；更何况，即使一个政党干得再好，也照样无法继续掌权。比如克林顿时代创造经济奇迹：经济高增长、低通账、财政有盈余、低失业率，但2000年大选，民主党候选人依旧输给共和党。

本质上西方民主制度的问责含义是“干得不好就下台”，但是政府把任期到了自然下台当作问责；可是它本来就应该下台了，和问责没有任何关系。在这种情况下，问责自然成了一句空话。没有问责，自然也就不怕犯错。决策的主观性、随意性、盲目性也就不可避免。

表面上，美国的惨败是因为阿富汗“帝国坟场”的特殊性，实际却是制度出了问题。客观地说，在阿富汗的失利不过是西方制度问题的冰山一角而已。

这一点，就是西方自己也不讳言。法国总统马克龙在2017年竞选时出版《变革》一书，开宗明义就指出了“西方的民主危机”。

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