省长特首双挂帅，“一国两制”新实践启动

【文/观察者网 王恺雯，编辑/马雪】

关键两子落地，粤港澳大湾区再次迎来高光时刻。

9月5日、6日，两大纲领性方案相继发布：《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《横琴方案》）、《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（简称《前海方案》）。

《横琴方案》开创性地提出“共商共建共管共享”新体制，被视为“一国两制”的新实践。而合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特区行政长官共同担任，这在国内新区中也尚属首例。

澳门大学社会科学学院副院长（学术）盛力8日对观察者网表示，制度创新是《横琴方案》的最大突破，“‘一国两制’进入了一个比较高级的阶段，就是‘两制一体’，两种完全不同的制度融合在一起进行试验，如果成功的话，将为进一步提升‘一国两制’、为粤港澳大湾区的融合提供帮助。”

《前海方案》是对香港经济社会发展的重大利好，但面对近年飞速发展的深圳，香港也有声音担心前海会对香港“构成挑战”，忧虑前海未来的产业会和香港产生竞争，导致香港人才流失。

对此，北京航空航天大学法学院副教授田飞龙指出，挑战肯定会有，但香港也要习惯用更平等、尊重内地的心态参与前海的创新开发，去考虑用什么方式来“做大蛋糕”，而不是“傲娇”或是俯视。

“只有站在高水平改革开放的全局高度，港澳才能在发展思维、政府管制哲学以及产业战略视野上，跟上国家的节奏。”

“‘一国两制’进入比较高级的阶段，就是‘两制一体’”

今年5月，《新华每日电讯》发表题为《珠海：担起大湾区时代新使命》的报道，文中一句 “《横琴粤澳深度合作区总体方案》即将公布”，让人充满期待。如今，靴子终于落地。

横琴岛位于珠江口西岸，总面积106.46平方公里，与澳门一水一桥之隔，最近处仅187米。面积约是澳门的3倍，具有粤澳合作的先天优势。

2009年党中央、国务院决定开发横琴以来，在各方共同努力下，横琴经济社会发展取得显著成绩，这座“蕉林绿野，农庄寥落”的边陲小岛，已经发展成为一座日新月异的现代化新城。

开发建设横琴的初心，就是为澳门的产业多元化发展创造条件。近年来，澳门元素在横琴的活跃度不断提升。根据2020年8月数据，当时澳资企业已占横琴外资企业近6成。

广东省委常委、常务副省长林克庆9月9日在国新办记者会上介绍，目前横琴累计注册澳资企业4578家，314家澳门企业在横琴跨境办公。粤澳合作产业园累计为25个项目供地，协议投资额达793亿元，粤澳合作中医药科技产业园累计培育50家澳门医药项目，澳门的4所国家重点实验室设立了横琴分部，累计孵化集聚613个澳门创新创业项目。

横琴  图源：IC Photo

不过，《横琴方案》也指出，横琴实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远。

总体方案明确，要以更加有力的开放举措统筹推进粤澳深度合作，大力发展促进澳门经济适度多元的新产业，加快建设便利澳门居民生活就业的新家园，着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系，不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制，支持澳门更好融入国家发展大局，为澳门“一国两制”实践行稳致远注入新动能。

合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”。

此外，别具特色的还有合作区管理委员会实行“双主任制”，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任。

合作区管理委员会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。

合作区上升为广东省管理。成立广东省委和省政府派出机构，集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作。

2020年3月，广东省省长马兴瑞到访澳门，与澳门特首贺一诚会面  图源：澳门贸易投资促进局

在澳门大学社会科学学院副院长（学术）、教授盛力看来，制度创新是《横琴方案》的最大突破，“过去我们一直说‘一国两制’在港澳，现在是进入了一个比较高级的阶段，就是‘两制一体’，两种完全不同的制度融合在一起进行试验，如果成功的话，将为进一步提升‘一国两制’、为粤港澳大湾区的融合提供帮助。”

盛力认为，《横琴方案》赋予了粤澳双方极大的政策自主权和共同决策权。合作区将通过设立实行“双主任制”的管理委员会统筹重大规划和政策，这在国内新区中尚属首例，将大大增强合作区的资源调动能力和政策协调能力。

盛力说，过去在粤澳或珠澳之间的合作过程中，时常会暴露出一些问题乃至矛盾，而《横琴方案》明确了参与主体，“也就是合作区为了谁，合作区由谁来建，还有共享收益的机制，以及‘双首长’的模式，它能通过一种新的方式，解决过去长期以来粤澳合作、珠澳合作中的一些问题。”

北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙也指出，《横琴方案》反映出“一国两制”融合发展的一个新的制度探索方向，而且可以由粤澳双方先进一步，“在立足一国、介乎两制的深度合作区的治理模式上，创新出一套经验、一套办法，如果这一套经验和办法、我们姑且称之为‘横琴治理模式’，走通了做成了，将来在前海也是可以有一些借鉴和复制的。

9月10日上午，澳门特区政府就《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》举行新闻发布会。澳门特首贺一诚回答记者提问时表示，横琴合作区是一个全新的试验田。两种法律、两种不同体系的政府“混合”在一起办公，这种“混合制”的管理体制，在全世界无先例可言。执委会主任由澳门委派，给了澳门全新的主动权，也给澳门一个很大的发展空间。

日出时分的横琴（右）与澳门（左）  图源：IC Photo

不过，盛力也提到，澳门和内地的法律制度、行政架构还是存在非常大的区别，未来粤澳在深度合作的过程中，仍有诸多挑战需要克服。

目前，围绕“粤澳深度合作区”加速建设、规则衔接等工作，粤澳各方都已积极展开行动。

近期珠海市司法局对澳门法律体系进行研究梳理，形成第一批澳门法律制度参考资料汇编，包括澳门民法典和澳门商法典，以及澳门商事领域22项法律制度，澳门经济领域21项法律制度，合计约1600多页110多万字。此次汇编工作在广东省内尚属首次。

贺一诚上月底透露，现时粤澳已成立多个专项小组，负责推进总体方案的各项工作。

贺一诚表示，在中央指导下，粤澳将共同做好政策的宣传和解读，根据深度合作区的战略定位，建立共商共建共管的体制机制，聚焦优势领域发展新产业，共建横琴与澳门一体化高水平开放的新体系。粤澳将按照合作区发展的新要求，修编《横琴总体发展规划》。

大湾区“东强西弱”将改变？

自1999年回归以来，澳门经济快速发展，本地生产总值从1999年的519亿澳门元大幅增长至2019年的4347亿澳门元（1澳门元约合人民币0.8元），人均GDP更是常年位居全球前三（按地区）。

博彩业作为澳门最大的支柱产业，长期以来对当地的整体经济发展起着明显的拉动作用。尤其在2003年“自由行”开放后，随着访澳旅客人数的大幅增加，澳门博彩业也进入了飞跃式发展阶段。

不过，博彩业的“一业独大”也为澳门社会带来了风险。这一问题在新冠疫情的冲击下显得更为突出。2020年澳门GDP实质收缩了56.3%，全年入境旅客同比减少85%，博彩业跌近8成。这更彰显出澳门经济适度多元发展的重要性及紧迫性。

澳门特区历年产业分布  图源：2019年澳门经济适度多元发展统计指标体系分析报告

观察者网注意到，在《横琴方案》中，“澳门经济适度多元”被提到了13次。

方案明确提出，要发展促进澳门经济适度多元的新产业，包括发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业等。

为何会选取这四类产业？国家发展改革委副主任、粤港澳大湾区建设领导小组办公室副主任丛亮9日在国新办记者会上回答了这个问题。

丛亮表示，科技研发和高端制造业是创新发展的重要载体，也是澳门希望发展的领域；文旅会展商贸业在澳门具有比较好的发展基础，属于相对优势产业；金融和中医药在澳门经济的比重中，目前虽然还不高，但是澳门社会已经形成了广泛的共识，将这些产业作为发展的主攻方向。特别是贺一诚行政长官多次提出要发展中医药产业，近期已经主动采取了一系列措施。

横琴粵澳合作中医药科技产业园总部大楼  图源：澳门特区政府网站

丛亮特别指出，横琴的空间还是比较有限，发展新兴产业绝不是“来者不拒”，什么产业都可以上，而是要有所为、有所不为，更不能搞成注册经济和所谓的“总部经济”，而是要发展实业、解决就业，形成实实在在的“人气儿”。

值得注意的是，“深合区方案”未提及澳门博彩业发展。贺一诚10日回应未来是否会在横琴发展博彩业的问题时表示，按照中华人民共和国宪法及基本法规定，在中华人民共和国境内（不含港澳台）不可发展博彩业，基本法也保障澳门有这个权限，“唔系（不是）将澳门博彩业搬去横琴，而系（是）博彩一定喺（在）澳门。”他称，特区政府下一步将针对博彩业发展作安排。

在民生方面，《横琴方案》提出，推动合作区深度对接澳门公共服务和社会保障体系，为澳门居民在合作区学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。

横琴的“澳门新街坊”项目已经于去年12月启动，将为澳门居民提供约4000套配有精装修的住宅，并引入澳门教育、医疗、法律服务等民生配套。林克庆9日介绍，“澳门新街坊”将为1万名澳门居民提供舒适居住空间，7756名澳门居民在横琴办理居住证，每年近10万人次的澳门居民在横琴就医。

值得注意的是，“澳门新街坊”项目将严格执行“限购”措施。据项目网站介绍，申请购买住宅者必须为年满18岁的澳门永久或非永久性居民，且在澳门最多拥有一个住宅单位，在珠海没有住宅，取得产权证满5年才能转让。而在大湾区内地九个城市工作、学习、生活的持有《港澳台居民居住证》的澳门居民，有优先购买权。

澳门新街坊项目规划  澳门都市更新股份有限公司网站视频截图

除了支持澳门发展和丰富“一国两制”实践，深度合作区也有着推动粤港澳大湾区建设的新高地的战略定位。方案指出，充分挖掘粤港澳大湾区制度创新潜力，用足用好澳门自由港和珠海经济特区的有利因素，加快提升合作区综合实力和竞争力，有力支撑澳门－珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展。

盛力指出，大湾区目前存在发展不平衡问题，珠江东西两岸差距较大，“如果我们有了深度合作区，有了资金和人员的涌入，辐射到整个珠江西岸，就能推动大湾区经济发展更平衡。”

面积≈1.5个香港岛，“新前海”对香港意味着什么？

就在《横琴方案》出台翌日（9月6日），中共中央、国务院发布《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。

根据方案，前海合作区总面积由14.92平方公里大幅扩展至120.56平方公里，面积扩大8倍，相当于1.5个香港岛。方案明确提出了前海合作区打造全面深化改革创新试验平台、建设高水平对外开放门户枢纽的要求。

截至2021年8月，前海深港现代服务合作区累计注册港资企业1.15万家，注册资本1.28万亿元，其产业布局以金融、现代物流、信息、科技等为主，充分发挥了香港金融、法律等专业服务业和基础科研优势与深圳市场、人才和体制机制优势。

深圳前海  图源：IC Photo

田飞龙认为，《前海方案》最大的亮点就是扩容，并且增加了深港深化合作的制度性内容和产业内涵。方案聚焦现代服务业，这涉及到香港最优势的产业元素，以及香港如何在大湾区和国家发展中发挥独特优势的问题。

“现代服务业是中国高水平改革开放、创新发展的一个标志性产业形态，因此在前海通过扩容增加产业内涵，开辟制度创新空间，让深港合作在前海结出硕果，为‘国家所需’发挥‘香港所长’。”田飞龙说。

《前海方案》中还提到了一系列提升法律事务对外开放水平的措施，例如建设国际法律服务中心和国际商事争议解决中心，探索不同法系、跨境法律规则衔接；探索完善前海合作区内适用香港法律和选用香港作仲裁地解决民商事案件的机制；建设诉讼、调解、仲裁既相互独立又衔接配合的国际区际商事争议争端解决平台等等。田飞龙指出，这些举措也体现了制度上的创新。

全国政协副主席、香港前特首梁振英8日表示，香港的价值，是在“重要粤港合作平台”上结合广东优势，发展新功能和新的产业门类，而不仅是将香港的现有的产业门类搬过去。

梁振英举例称，香港的金融业和法律服务业有明显优势，而内地的造船业、航运业和其他海洋经济发展蓬勃，香港金融界和法律界可以在前海做的，就是发展海事金融和海事法律服务，借此促进香港的金融业和法律服务业多元化、高增值化。

而这些工作，一如推动创科发展，需要“官产学研”四个方面合作，而且要着眼长远。

梁振英认为，做好这些，香港的法律学院和商学院的毕业生就可以有更广阔的平台，不必再在现有狭窄的法律和金融服务门类中“打崩头（争破头）”。

横琴VS前海，有何****不同？

田飞龙指出，《横琴方案》和《前海方案》都是《粤港澳大湾区发展规划纲要》下的子方案，而大湾区发展是多引擎驱动模式，两大方案是中央统筹考虑，根据港澳不同的禀赋和条件，因地制宜做出的方案。

《横琴方案》最大的特点是“深度”，强调粤澳深度合作，横琴加快实现与澳门一体化发展。由于澳门经济结构比较单一，《横琴方案》也更多地聚焦产业发展，比较精准，同时在管理模式、组织机构设立和政策空间的探索上，路径相对比较明确。

而《前海方案》最大特点则是“高端”，聚焦于现代服务业。“香港跟深圳彼此之间有更多互补优势，而且在改革开放40年间也有非常充分的经济互动，所以前海方案就直接瞄准现代服务业以及如何做大做强这个问题，去进行政策以及要素的重新配置跟扩容，调动香港跟内地的元素在前海发展高端服务业。”

田飞龙认为，两个方案体现了因地制宜、差异竞争、差异发展，将形成粤港澳大湾区良性竞争格局。

前海深港青年梦工场  图源：前海管理局网站

“香港要习惯用平等、尊重的心态参与前海创新开发”

《前海方案》出炉后，香港特区政府积极响应。香港特首林郑月娥9月7日指出，前海深港合作区扩大7至8倍，令香港的腹地更大，一定会为香港的专业服务提供商提供更多机遇，也会为香港经济提供更大动力，特区政府必定会积极、主动、进取参与前海建设方案。

不过，有《横琴方案》在前，舆论难免进行一番对比。一些港媒注意到，《横琴方案》允许“粤澳共管”，而《前海方案》则明确广东省和深圳市对前海“切实加强组织领导”。还有声音认为，前海发展会对香港“构成挑战”，前海未来的产业可能会和香港原有的产业产生竞争关系，甚至导致香港人才流失。

丛亮对此指出，前海扩区有利于为香港创造更多的机遇。大量香港现代服务业企业通过前海进入内地市场，然而受到区域范围的限制，这些企业的发展需求难以得到充分满足。扩区之后，前海合作区可供产业发展的用地将大幅增加，能够更好地发挥香港优势，提升深港合作能级，为香港经济发展提供有力支撑，也可以推动香港更好地融入国家发展大局。

田飞龙认为，挑战肯定有，但香港也要习惯于用更加平等、合作以及尊重内地的心态来参与前海的创新开发，“香港面对的是一个非常强大、且具有非常强的创新能力和国际化发展能力的合作者——深圳。所以两强合作，香港要考虑用什么样的方式来做大蛋糕，而不是带着‘傲娇’或是俯视的心态。”

“国家在‘一国两制’融合发展上，在横琴做先行探索，将来前海也有可能引入横琴经验。要把大湾区跟国家高水平改革开放看作是一盘棋，每一个具体的改革方案都会承载着这个地区所擅长的领域，比如（在前海）把现代服务业整体做大做强，这（领域）是远远超过横琴的，还有围绕现代服务业相关的一些制度和法制的创新，深港合作的空间是非常大的。”田飞龙说。

谈及未来港澳与内地的融合发展，田飞龙表示：“在一个高水平改革开放的竞争格局之下，我们大湾区里的每一个城市，包括香港、澳门、深圳、珠海、广州，都要卸下包袱、重新出发，对标国家战略和发展框架，在促进地方转型发展的同时，增加国家整体竞争力。只有站在高水平改革开放的全局高度，港澳才能在发展思维、政府管制哲学以及产业战略视野上，跟上国家的节奏。”