潘光：上合内部差异实在太大，要提升合作质量必须改变单纯买卖模式

【采访/观察者网 朱敏洁】

**观察者网：**今年是上合组织成立20周年，您当时是直接参与见证了成立的过程，现在回想起来有哪些印象深刻的经历，以及哪些值得我们继续传递保留下去的经验或精神？

**潘光：**上合组织的成立要从上海五国说起，1996年4月17日，中、俄、哈、吉、塔五国领导人江泽民、叶利钦、纳扎尔巴耶夫、阿卡耶夫和拉赫莫诺夫（拉赫蒙）在上海展览中心签署了《中、俄、哈、吉、塔关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。当时我就在签字现场，回想起1969年中苏边界还曾爆发过规模不小的冲突和战争，怎能不为这化干戈为玉帛的场景而激动万分。

那时俄罗斯是叶利钦执政，三个中亚国家同意签字，叶利钦非常高兴。苏联垮台后，叶利钦才发现苗头不对，西方的承诺全是骗人的话，苏联一瓦解，西方就步步紧逼。叶利钦如坐针毡，但也回不去了，唯一办法就是将苏联解体的责任全部推给戈尔巴乔夫，戈尔巴乔夫当然有错，但最后搞垮苏联的是叶利钦。

在此背景下，能促成上海五国签字，叶利钦特别高兴，可以说是他掌权以后的一大突破，他可能也没想到，西面北约失信，但马上在东面和中国达成协议。

1996年，叶利钦赢得俄罗斯大选，开启第二个总统任期。视频截图

那天晚上，在新锦江大酒店举行庆祝宴会，现场氛围很热烈。叶利钦因为身体原因，医生不允许他喝酒，他就想了个办法，说要喝水，让警卫员拿了一个很大的行军壶过来，其实里面装的是酒。江泽民主席弹钢琴，叶利钦唱莫斯科郊外的晚上。喝酒喝到兴头上，叶利钦甚至说，中俄联合起来可以打败美国。

1996年签字后，外界就称我们为上海五国，但上海五国从来不是一个正式名称。接下来1997年，五个国家齐聚莫斯科签署一项更进一步的裁军协议。第一年是互信，第二年就是裁军，两个协议加在一块就基本建立起一个框架。首先，脱离接触，边界对立双方之间设立缓冲区；其次，有重大军事活动通知对方；第三，有重大节庆活动邀请对方；第四，在互信基础上裁减军队，也就是在莫斯科签署的第二份协议。这两份协议签署后，就真正开始谈边界划分，但划界其实是双边问题，比如中俄边界就中俄谈，不需要五国同时谈判。

最重要的一次会议是1998年的阿拉木图会议，这次会议上做了一个历史性决策，即边界问题已转入双边谈判，上海五国机制要继续保持下去，于是这一机制就改为以经贸、反恐安全合作为主，由原来不正式的会晤机制转化为一个区域合作组织。

之后1999年到2000年就是过渡阶段，在这个过程中各方多次讨论下一步要成立的区域合作组织该怎么搞。比如，组织名称怎么定，大家各抒己见，有提议用“中亚合作组织”的，也有建议用“欧亚合作组织”的，但均因地域范围太窄或太大被否定。也有人提出以一个城市命名，如“华沙条约组织”就是以城市命名的。我们中国与会者建议，既然现在国际上称我们为“上海五国”，何不就延续这一提法，将新组织命名为“上海合作组织”。这里面有一个花絮是：所有国家的代表都喜欢到上海，一到就去逛华亭路或襄阳路市场，每次都买很多东西带回去。苏联刚解体，中国货非常受欢迎，结实耐用、价廉物美。再者，当时俄罗斯经济很困难，到莫斯科或中亚城市开会也需要一笔很大的招待费。最终命名其实就是中俄协商一致，其他三个国家也就同意了。

但就在这时发生了两件事，一是叶利钦辞职，普京接任，当时普京才40多岁，我们也吃不准这个年轻人什么态度。所幸普京的态度很积极，他很清楚西方对俄罗斯的步步紧逼，跟中国和中亚国家稳固关系非常重要，所以普京很愿意参与发起上合组织。第二个问题就是乌兹别克斯坦要求加入，理由是乌兹别克作为中亚大国为什么不能参加这个组织？因为乌兹别克斯坦和中国没有边界问题，所以过去一直没有参加上海五国。麻烦之处在于，中俄两国对此是理解的，但中亚三国有不同意见，主要原因是它们与乌兹别克斯坦在边界、水资源等问题上有些纠纷和矛盾。苏联时期全国一盘棋，比如塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦，塔吉克斯坦给乌兹别克斯坦供电，乌兹别克斯坦确保塔吉克用水，但现在乌兹别克水用多了，导致塔吉克缺水，于是塔吉克就断了乌兹别克的电。前不久双方又因为飞地问题发生冲突，在费尔干纳盆地几个中亚国家的领土是犬牙加错。

正当三个中亚国家犹豫不决之时，普京发挥了作用。考虑到由中国出面说服比较困难，只有靠俄罗斯出面，普京当然非常得力，劝说三国，你们和乌兹别克是兄弟，不能排斥乌兹别克，而且欧亚大陆腹地的经济、安全合作，也离不开乌兹别克斯坦。经过耐心商讨劝说，最后三国就同意了这件事。

2001年6月14日，“上海五国”元首在上海举行第6次会晤，乌兹别克斯坦以完全平等的身份加入“上海五国”。15日，6国元首举行首次会晤，并签署《上海合作组织成立宣言》，宣告上海合作组织正式成立。图来新华网

2001年6月14号，六国领导人抵达上海，正式宣布乌兹别克斯坦加入上海五国，变成上海六国。第二天也就是6月15号，在浦东香格里拉酒店签字成立上海合作组织。从2004年开始，上合秘书长三年换一届，六国轮流担任，第一任上合组织秘书长就是来自中国的张德广，最后轮到的是乌兹别克斯坦，现在在任的就是来自乌兹别克斯坦的诺罗夫。

不过，上合正式成立前几天，我被很突然地叫去北京，参加中央电视台的直播节目，和央视主持人康辉一道介绍上合组织的成员国。

在上海合作组织成立的整个过程中，阿拉木图会议是一个转折点，在那次会议上五国领导人决定要对机制作出转型。为什么选在这个时候？主要原因是1996年塔利班在阿富汗上台，“三股势力”威胁到我们这些周边国家，所以上合组成立之初是以安全反恐为首要目标，此后做得比较成功。相较之下，经济合作一直滞后于安全合作。

最后说到上合，不得不令人怀念去年不幸在任内离开的前中国驻以色列大使杜伟。杜伟大使是我的好友，他为上合组织的初创做出了巨大贡献，曾任上合组织首任秘书长助理。上合成立商谈期间，大多数会议起先在北京召开，后来逐渐转到上海，因为中央决定上海合作组织的成立仪式将在上海举行。我参加了在上海召开的许多会，有时也去北京开会。作为外交部欧亚司上合处负责人，杜伟则参加在京沪召开的几乎所有的会。正是在这段时间，我们接触非常多，成了好朋友。杜伟比一般与会者更忙，因为还要整理会议记录，撰写上报材料。他给我的深刻印象是：对工作极端负责、事必躬亲，经常加班加点、开夜车，有时甚至通宵写材料，抽起烟来一支接一支。听说他去世那夜就是在加班之后。二十年过去了，他的这个习惯丝毫没有改变。

在上合成立仪式前几天，我突然接到通知，要去北京中央电视台，担任康辉主持的上合组织成立仪式直播节目的嘉宾。就这样，2001年6月15日上午，我在北京，杜伟在上海，共同见证了上海合作组织成立这一伟大历史事件。

**观察者网：**去年，有媒体消息称，16个国家想要申请加入上合组织，其中包括沙特、阿联酋等中东国家，上合内部是如何看待扩容问题的？这么多国家想要加入上合的目的是什么，说明了什么问题？

**潘光：**确实，像以色列、阿联酋、叙利亚 这些国家都在申请加入上合，以色列已经申请了两次，叙利亚的背后则可能是俄罗斯在推动。

但实际上上合组织最希望两个国家加入，一个是蒙古，一个是土库曼斯坦，但蒙古一直以观察员国就够了为由，委婉拒绝加入，背后可能有美国挑唆。土库曼斯坦则称自己是永久中立国，不参加任何组织，但这个理由其实也并不绝对。目前土库曼斯坦作为主席特邀国，每次开会都会参加，蒙古则以观察员国身份参加，因此上合扩员的下一步就比较难了。

其实，此前在印度加入上合一事上，中俄分歧有些尖锐，最终达成的妥协就是巴基斯坦同步加入。但眼下要再发展更多成员的可能性不大。有两个办法，一是进一步完善吸收新成员的程序，未来申请手续会更复杂，比如首先要成为上合组织对外伙伴国，接着成为观察员国，再逐步成为成员国。当前符合要求的只有四个国家，也就是四个上合观察员国，伊朗、阿富汗、白俄罗斯、蒙古。伊朗是希望加入，但上合组织规章规定，在联合国制裁下的国家不允许加入；阿富汗则是因为外国驻军的存在，也不被允许；白俄罗斯的情况就更复杂了，西方对其也有制裁措施；至于蒙古，则是自己不想加入。所以，还是考虑先将吸收新成员的程序设置得更合理、更严密。

另一个办法就是“上合+”，也就是在上合元首会晤时，所有这些有意愿加入的国家，都可以作为主席国特邀客人出席会议。此外，有很多专题活动也可以多邀请一些国家参与，比如反恐、气候等等，这种操作在国际上也是一种惯例。

我们曾多次建议实行 “上合+西方”的机制，因为美国、欧洲、日本一直想跟上合建立联系。诸如此类的问题都还在讨论过程中，最后决策要再视具体情况来定。

中欧班列 图自新华网

**观察者网：**上合组织从最初解决边疆问题到打击三股势力、维护地区安全，再到发展问题，但正如您之前在演讲中提到的上合组织的经济、文化合作比较困难，问题出在哪里，有什么解决办法？其实，这些年关于上合成员的合作都在提，但内部差异程度如何，能否带得起来？同时能否有一些质的改变，比如“一带一路”、欧亚班列，疫情之中逆势增长，但仍以中国为主，是否一定程度抑制参与国家的积极性，无法发挥出合作潜能？

**潘光：**目前上合组织的几大合作领域主要是经贸合作、公卫合作、气候变化等。关键问题是上合不像欧盟那样内部大同小异，而是从中国、俄罗斯到中亚再加上南亚，差异实在太大，地理环境、经济发展模式、宗教文化等等不尽相同。

所以，经济合作一开始就碰到难题，合作基本维持在低层次，比如中国和中亚之间就是中国购买中亚油气，除此之外没有什么真正的合作。而且由于大多局限于双边贸易，以至于有人质问，既然如此何必还要成立上合组织呢？

后来随着油气管道建设的逐步推进，过去的双边合作模式在发生改变。比如，哈萨克斯坦和中国之间的油气管道开通时，俄罗斯有些不满，它认为俄罗斯跟中亚这么多年的关系，现在中亚却跟着中国走了，但后来俄罗斯发现自己也能借助中哈管道向中国输油，也就接受了这些合作。那时候，俄罗斯通过中哈油气管道每年向中国输出500万吨，现在肯定更多了，合作也成为三边合作。还有天然气管道从土库曼斯坦出发，经过乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦再到中国，这不仅是上合合作，还囊括上合以外的国家。

因此我们想要要逐步打破原来的双边合作模式，提升合作质量，就必须改变纯粹的买卖。中国提出的办法就是通过“一带一路”来进行产业链改革，形成新的产业链条。

至于贸易不平衡，虽然中国的出口量很大，但进口量也不小，而且我们主要出口一些轻工业品、电气机械等产品，进口的是油气等大宗商品，价格相对更贵。现实状况确实也是中亚国家除了油气之外也没什么可以卖给中国的。最近由于中澳经贸降至冰点，中国从俄罗斯进口大量玉米、猪肉等农业产品，相互之间的贸易关系也在逐渐突破，寻求平衡。

还有一个意料之外的发展是中欧班列异军突起，直接促进上合组织国家之间的互联互通。上合国家既能通过班列搭载自己的货物出口，还收取过路费，大大促进本国经济发展。

6月3日下午，上海合作组织民间友好论坛开幕式在武汉举行。上合组织秘书长诺罗夫在会上致辞。图自湖北日报

**观察者网：**20周年之际，上合组织成立了上合组织民间友好论坛，主要是出于什么考虑，能否在一定程度解决上述难题？

**潘光：**早在2012年，中国就提出要成立上海合作组织睦邻友好委员会。这个委员会要让其他国家组建，估计也做不起来，主要还是经济实力不够，于是中国就成立了这个组织。睦邻友好委员会是民政部批准成立的协会，因为要成立法人，需要五个机构签字，其中就包括上海社科院上合组织研究中心，当时还是我去签字盖章的，所以我们也算发起单位之一。

上合组织睦邻友好委员会成立后，每年都要开会，发展得很不错，一把手是现任全国人大常委会副委员长沈跃跃。去年，习主席提出应该成立一个民间友好论坛，进一步促进民心相通，也就是“一带一路”五通中的其中“一通”，“一带一路”的互联互通要以民心相通作为基础。其实，在中国周边的中亚地区，比如哈萨克斯坦就出现过“中国威胁论”，当时中粮集团想在哈萨克斯坦专门租地种粮食，但当地出现反对割地给中国的言论，最后这个计划不得不搁置下来。上周，在武汉正式召开立上合组织民间友好论坛，习主席发来贺信。论坛由上合组织睦邻友好委员会、湖北省政府、上合秘书处联合主办。

除了经济差异之外，宗教、文化差异非常大，这里汇集了四大文明，西面有伊斯兰文明，东面是汉儒文明，北面有东正教斯拉夫文明，南面是印度文明。所以，不做一些民心相通的民间工作是行不通的，通过民间友好论坛一定程度上可以促进文化的交流融合。

**观察者网：**还有一种情况，比如“一带一路”、中欧班列、欧亚大联盟等等，不同倡议背后涉及到不同国家的考量和诉求，如何平衡背后的地缘政治问题，使其相互之间找到衔接处，目前推动状况如何？

**潘光：**这背后当然都有国家利益。为什么俄罗斯当初对中国提出的“一带一路”有点担忧，其实就是怕“一带一路”把欧亚经济联盟冲垮了。中国表示我们也可以参加欧亚经济联盟，但俄罗斯不同意，实际上也是不希望中国进入前苏联国家的“领域”，从而可能削弱俄罗斯自身在该地区的主导地位。

在此过程中我们做了大量工作，不得不感慨普京总统的战略高度是非常突出的，后来就提出“一带一路”与欧亚经济联盟对接。但所谓对接，目前还是流于形式，至今对接项目也没几个，本质上也还是中俄对接。但无论如何目前双方对接的都是一些大企业，至少缓和了相互之间的矛盾。

反观印度，至今对“一带一路”倡议还是持反对态度，认为中巴经济走廊侵犯了印度领土。所以很有意思的一点是，原本印度加入前上合公报通常直接写上合国家一致支持“一带一路”倡议等等，但现在只能改成将具体支持国家的名字一一列明。

现在民间还有一种声音就是中俄是否结盟的问题，包括中俄各自国内都有这类说法。但事实上没有太大必要，俄罗斯外长拉夫罗夫最近还表示，中俄关系已经达到最高程度，普京也说了中俄要结盟随时都可以，但我们觉得现在好像没有这个必要。中国官方的态度也比较明确，中俄目前已经是最高级别的战略合作伙伴关系，不可能回到上世纪50年代的中俄关系，也没这个必要。

因为这里面涉及到一些具体实践层面的问题，假如结盟的话，那么俄罗斯跟乌克兰打仗，中国就要派军队参加，假如中国和其他国家在南海发生冲突，俄罗斯也要参与。这对双方来说都是一个包袱，都不愿意，所以目前的状态是最好的，相互支持，互为后盾，同时给对方减轻点压力、甚至后顾之忧。

何况这关乎我们长期奉行的不结盟政策。其实上合内部也会组织联合军演或军事比赛，比如有一次军演，俄罗斯把集安组织拉进来，再比如印度、塞尔维亚等国也都参加过军事比赛。

2020年7月中旬，亚美尼亚总理帕希尼扬、白俄罗斯总理戈洛夫琴科、哈萨克斯坦总理马明、吉尔吉斯斯坦总理博罗诺夫、俄罗斯总理米舒斯京和欧亚经济委员会执委会主席米亚斯尼科维奇（从左至右）在白俄罗斯首都明斯克举行的欧亚政府间理事会会议上合影。 图自新华社

**观察者网：**从上合组织的组成来看，基本覆盖大部分欧亚内陆。这段时间以来欧亚地区局势比较震荡，其中就包括上合成员，一方面内部有其历史原因，另一方面也不能否认有美西方势力的部署和介入，而且最近美方有观点认为要警惕中国在欧亚地区的发展。您怎么评价今后上合内部的关系发展、以及上合与外部力量的互动（比如最典型的印度）？尤其对中国会产生什么影响？

**潘光：**苏联解体以来，中亚地区总体是稳定的，尤其跟中东地区相比。由于“三股势力”干预和破坏，闹过几次“颜色革命”，比如安集延事件。美国也确实想在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦掀起波澜，吉尔吉斯斯坦都已经发生过两三次内乱了，但最终都是小动作不断、大冲突没有。

在外部看来，上合组织内部的矛盾比较突出是中印矛盾，但我觉得这一点并不奇怪，北约内部土耳其和希腊不也差点打起来嘛。而且印度一开始架子挺大，不愿跟中国谈，结果俄罗斯在中间一撮合，双方就坐下来谈，俄罗斯对印度还是有一定影响力的。这也是印证了时任国家主席胡锦涛当时讲的一句话，印度加入进来也好，中印之间又多了一个对话平台。

内部矛盾是不可避免的，中印、印巴、中亚几国都有，上合作为一个对话平台可以在其中发挥斡旋、劝和、促谈的作用。不过，上合组织本身无法直接派兵，曾经有过一个讨论是上合能否成立类似维和警察这样的机制，但至今仍未达成协议。吉尔吉斯斯坦内乱时曾提出能否请中国、俄罗斯等国家派兵维稳，但各方都拒绝了，所以这也让外部一些人质疑上合组织的作用很有限，连成员国内部的问题都不能完全解决。

不过，有一个具有实操性的方案是，上合组织与联合国签署合作协议，在关键时刻联合国可以授权上合组织派维和部队，也就是以联合国维和部队的名义来开展实际操作。这是一个很好的办法，而且事实上上合和联合国已经签了相关的合作协议。

现在摆在眼前的问题是阿富汗未来的局势，美军撤走以后怎么办。中国企业都很担心，所以可能需要考虑如何组织中国的“黑水”，毕竟这是很现实的问题。中企自己掏钱，中国自己组织安排安保队伍，保证一定战斗力，至少要比阿富汗的军队或警察强。

**观察者网：**您前面提到上合能否组织维和警察问题，也想请教一下未来上合的角色或定位会不会变得更加清晰，或者说更具倾向性，比如偏向集体安全、还是经济或地缘政治？也有人曾将上合与集安组织放在一起讨论，认为两者一定程度的功能重合以及上合定位不够清晰，使得上合的影响力有所压抑，并举例欧盟、北约等组织，定位明确单一，相互界限清晰，反而能让各自内部高效运作起来，但反观上合定位模糊，您对此有何看法？

**潘光：**这些重大话题都涉及到一个关键步骤，就是协商一致。上合现在是实行协商一致原则的，只要有一个成员不同意，事情就通过不了。不过，现在内部的主导意见是逐步改为两种方式并行，重大问题必须协商一致，小问题则是少数服从多数就可以了。如果这个问题能改变，很多商谈就好办多了。

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