翟东升：G7推全球最低企业税率，肥了谁苦了谁？

【采访/观察者网 刘惠】

观察者网：这场酝酿已久的全球性税制改革，欧美双方一直在博弈，这次如何达成了妥协？背后折射出什么现象？

翟东升：此次加税协议的达成，有美国国内政治转向和国际税收体系改革压力这两个方面的原因。

首先，由于美国两党意识形态上的根本分歧，美国税收政策总是随着政党轮替而在增税、 减税两端摇摆。共和党的执政理念倾向于减税，民主党则偏好增税。特朗普总统2017年税改总体上是为富人和企业减税，拜登则不仅要将税率恢复至特朗普税改之前的水平，还要对最富裕的阶层加征资本利得税，并打击跨国企业的国际避税。所以，对谷歌、脸书为首的美国跨国垄断巨头加税是拜登税改的应有之义。

其次，重新分配跨国企业利润的征税权和制定全球最低企业税并不是此次G7会议的创新， 而是经合组织税基侵蚀和利润转移工作组(BEPS工作组)自2018年以来一直筹划的国际税收体制改革的一部分。

2012年，二十国集团委托经合组织成立专⻔的工作小组对国际避税问题开展调研，近年来的各项改革也是围绕着该工作组的研究成果展开。在今年2月的G20财⻓和央行行⻓会议上，OECD做了相关工作报告，会后各国已经宣布将努力在2021年中期之前实现基于共识的全球解决方案。G7国家赶在20国集团之前达成小范围协议，显然是在向20国集团其他成员施压，并希望能在谈判中占领先机。

这次协议的达成也显示出美国在新冠疫情后的虚弱。美国一开始希望达成的全球最低企业所得税率是21%，甚至已经说服了国际货币基金组织，IMF总裁5月4日发表声明支持这一方案。但经合组织的计划中最低企业所得税率为12.5%，刚好等于经合组织成员国爱尔兰的企业所得税税率。

不得已之下，美国政府退而求其次，提出全球最低企业所得税率应至少为15%，并且拉上G7先达成协议向OECD施压。美国必须动用其外交杠杆才能实现其政策目的。

另一个值得注意的是美国在国际经贸领域重返多边主义外交。与特朗普政府的“退群外交” 不同，财政部⻓耶伦就任以来，一直积极参与经合组织和二十国集团在国际税收体制改革议题上的谈判，并提出了“全球最低企业所得税”倡议。

美国财长耶伦6月5日于英国伦敦出席七国集团财长会议，设立全球最低企业税成为重点议题。图自路透社

除此之外，耶伦还频频在公开演讲中放出信号，彰显美国在全球经济治理的中心地位，其中最有代表性的是2021年4月5日耶伦在芝加哥全球事务委员会上发表的演讲。她认为当今世界与布雷顿森林会议召开之时有很多相似之处，都是在全球性灾难过后，需要各国协商建立新的国际经济秩序，复苏全球经济。

布雷顿森林会议上，以美国“怀特计划”为基础的国际货币体系改革方案得到了通过，从此美元成为主导货币直至今日。耶伦的类比表明，本届美国政府将回到多边经济外交舞台的中心，重拾国际经贸改革的领导权。

事实上，耶伦自今年1月就职以来，已经和英、法、德、意等国的财政部⻓以及欧盟高级官员就国际税收问题展开会谈。全球税收体制改革在即。今年2月份举行的二十国集团财⻓和央行行⻓电话会议公告中宣布，将努力在2021年中期前拿出基于共识的国际税收制度改革方案。而拜登和耶伦也需要借助这一契机，向国际社会展示美国在经济领域的影响力，向国内选⺠展示本届政府出色的外交策略，提振人心吸引选票。

观察者网：G7就跨国公司纳税规则达成协议，同意向跨国公司征收至少15%的企业税。这个税率是否合理？如果最终确定，将会产生哪些影响?

翟东升：15%的最低企业所得税在全球看来是比较低的水平，除了会对税率极低的避税天堂造成打击外，对大部分国家的现行税法不会产生影响。但税率的确定只是打击跨国避税的一个问题，税基的范围如何确定尚未明确。比如，企业利润不汇回母国需不需要缴税，企业利润计算中包不包括补贴和税收减免。这些问题都将影响到最后的实际税率水平。

这次国际税收体系改革会减少避税天堂的生存空间，但这也是应有之义，税收应建立在提供公共服务的基础之上，避税天堂的存在本身就是“鸠占鹊巢”。对于跨国科技巨头而言，加税固然降低了其利润，但相对而言无伤大雅，不会改变其国际上的垄断地位。

由于垄断和寡头地位，这些巨头可以把税转嫁到供应商和消费者身上。但美国政府加税的同时，也承诺将把增加的税收用于投资基础设施建设，比如对道路、桥梁的维护翻新，互联网基础设施的建设等，而且将帮助发展中国家建设基础设施，这都有利于科技巨头们业绩的增⻓。

所以科技巨头们对税改总体持支持态度，例如亚⻢逊首席执行官杰夫·⻉索斯(Jeff Bezos)就表示税改计划所筹资金将部分用于更新、维护基础设施，有利于亚⻢逊庞大的分销网络。

G7就全球最低企业税率达成一致 图自华尔街日报

观察者网：在拜登征税增税计划的框架下，为全球企业税率设定底线，背后的思路是什么？G7国家在打什么算盘？

翟东升：拜登在其国内的税改计划中将企业所得税从21%提高至28%，如果提案通过并生效，拜登政府面临的最大困难是防止税收出逃。据税收基金会测算，七国集团成员企业所得税平均税率为27.24%，经合组织成员国企业所得税平均税率为23.51%。

一旦拜登税改法案通过，美国企业所得税平均税率将变为32.3%，处于经合组织成员国的最高位。尽管税改计划中有多项兜底条款，但无法避免企业选择在税率较低的国家注册，尤其以FAANG(脸书、亚⻢逊、苹果、奈⻜、谷歌)为代表的互联网巨头能很轻易地实现利润转移。

为了解决这一问题，拜登政府提出“全球最低企业所得税”倡议，希望结束过去三十年全球各国的税收逐底竞争，整治避税天堂。根据美国财政部估算，如果全球各国达成多边税收协议并且拜登税改中相关兜底条款能顺利生效，打击跨国避税可为联邦财政在未来十年内带来超过7000亿美元的税收额。

但这一愿景建立在国际税收改革谈判进行顺利的前提上，美国政府目前希望达成的协议条款与经合组织正在讨论的方案尚存在较大出入。

为了争夺税收规则的国际主导权，美国需要G7国家的支持，这其中需要进行一定程度的妥协。英国前后的表态比较能代表G7国家的态度，早前英国曾对耶伦提出的全球最低企业所得税倡议表示支持。但6月4日，在G7财⻓会议召开前，英国财政部又表示拒绝支持拜登总统倡导的全球企业所得税改革，除非白宫支持其打击美国科技巨头的要求。最后协议的达成，显然是美国让步的结果。

法国之前公布的数字服务税法案中也包括了“日落条款”，即一旦国际上达成了多边税收协议能够覆盖数字服务税的内容，则自动替代其国内的数字服务税法案。

观察者网：拜登力推全球最低企业税率将会对美国经济产生哪些影响?

翟东升：拜登税改的首要目标是控制美国国内的贫富分化。在过去20年全球化的进程中， 美国收入不平等和财富不平等的状况愈发严重。随着产业转移，底层劳工阶级收获的仅有 “失去感”：失去收入、失去工作、失去家庭。

而各类资产乃至商品和服务的价格却随着美联储无所顾忌的量化宽松水涨船高，富人和穷人的处境进一步分化。中产阶级的萎缩与贫困化令美国社会的政治认同更加脆弱，逐渐形成严重的两极分化和政治极化。特朗普的上台与“黑命贵”运动，将⺠粹主义推向了两个极端，威胁着美国社会的稳定与团结。

控制贫富分化是从根本上缓解美国社会矛盾的途径之一，吸收关键摇摆州底层劳工的选票也是⺠主党赢得下次大选的关键。因此，拜登总统称共和党所信奉的自由主义的涓滴经济学(Trickle-down economics)从未起过作用，对富人阶级和企业加税是他们“财政上的责任”和“公正的配额”。《美国工作计划》、《美国家庭计划》和税收改革，共同构成拜登削峰填谷的“三板斧”。

如果拜登政府的税收改革能在国会获得通过，将形成可观的再分配效应。据税收基金会的模型预测，纳税人中收入最高的1%税后收入将减少约11.3%，收入最高的5%税后收入将减少约1.3%，但收入最低的五分之一税后收入将增加10.8%。

不同来源的收入变化比率也有所不同，资本收益率将下降3.75%，而劳动收益率仅下降 1.15%。这将逆转过去在收入分配里有利于企业、不利于工人的局面。

**但是我认为，上述分析主要是从工资和分工等⻆度考虑收入分配的变化，并没有考虑资产价格和通胀因素。**如果考虑到拜登政府的财政开支计划实际上主要还是依靠联储扩张资产负债表购买国债来解决资金源问题，加税的努力主要是为巨额财政开支在国会投票时提供合法性，那么拜登的“三板斧”很有可能带来另一种再分配效应，即资产价格的进一步上涨和通胀率的大幅提高。

正如我们在过去十三年间已经⻅到的那样，持续的量化宽松和低利率政策下，美国经济的恢复是脆弱而乏力的，科技进步和产业复兴乏善可陈，但是美国的资产价格却节节攀升，导致贫富分化进一步严重。

美联储的资产负债表已经从2008年的9千亿美元扩张到2021年六月的约8万亿美元，与之伴随的是美国道琼斯指数从6000多点上涨到3.5万点，房价指数也已经恢复到2007年次贷泡沫的巅峰时刻。

美联储资产负债表规模首次突破8万亿美元。图片来源：FRED数据

如果美联储在未来三年内再扩张五万亿美元以支持拜登政府的财政赤字政策，那么美国道琼斯指数和房价将进一步疯涨，而且通胀率继续走高。这意味着富人拥有的股票和房产市值进一步走高，而穷人的生活开支也越来越昂贵，贫富分化有可能不但未能缩减，反而进一步扩大。

观察者网：在税收主权独立原则下，其他国家是否有义务接受G7的方案？

翟东升：本轮国际税收体系改革是经合组织“BEPS”行动第二阶段的成果，经合组织 “BEPS”行动第一阶段的成果是《BEPS多边公约》，在2015年经合组织开发了相关的工具文本，各国可以在这一标准上自行修改、签订双边税收协议，至2016年底已有78个国家或地区签署该协定。

如果按照OECD的方案，本轮改革应该还是采取自愿加入的原则，现在公布的方案中也没有讨论如果某国不实行最低企业所得税的制裁措施，但美国可能可以通过其它的结构性权力来迫使各国接受全球最低企业所得税的方案。

观察者网：15%的全球最低企业税率将对中国和中国香港产生哪些影响？我们应该如何应对？

翟东升：中国实际企业所得税率为23.47%，在经合组织成员国中为平均水平，不会受到拜登税改中“全球最低企业所得税”倡议的正面冲击。

但是我国香港、澳⻔特别行政区实际企业所得税率较低，分别为11.2%和11.45%，在正在建设中的海南自由贸易港，符合条件的企业可享受企业所得税优惠税率15%，关于最低企业税率的国际协定将会对上述地区的税收政策造成直接影响。

海南自贸港一周年，“闯海”的外国人越来越多。图片来源：视觉中国

中国企业所得税过高已经对企业竞争力造成了负面的影响，如果就最低企业税议题达成了国际协定，将成为我国国内税法改革的良机。而对于特殊地区、特殊行业进行扶持，也可以采取其他财政和非财政手段代替税收手段进行补贴，保证国家战略和国际规则的协调。

从国际竞争和可持续发展的⻆度看，中国的财政收入来源，应该从企业进一步转向个人， 加大对个人征税的力度，包括对人们的消费增税，对资产的增值、持有和继承的税收。  

在国际税收制度改革方面，中国一直积极参与打击跨国避税的行动，习近平主席在2014年、2017年出席G20峰会时，多次指出应加强全球税收合作，打击国际避税。

但同时应注意到，本轮国际税收制度改革也可能对中国造成不利的影响。中国正在成为净资本输出国，在全球五百强企业中，中资公司的数量已经超过了美国公司。同时，中国也是唯一可以与美国竞争的数字经济大国，甚至在移动端的技术和应用领域更胜美国一筹，未来会有更多像TIKTOK一样的产品⻛靡全球市场。经合组织提出的“双支柱体系”中，支柱一的方案授予市场国对跨国公司部分剩余利润的征税权，这将对中国资本的跨国公司的成⻓前景形成制约。因此中国有必要在参与国际税收治理和体制改革中，兼顾国际协调与国家利益，积极参与规则制定和国际博弈。

观察者网：在G7达成的“历史性”协议中，里面讲到“允许属于某公司重要市场的国家按利润比例向其征税”，这个公司仅适用于“净利润超过10%的最大、利润最高的跨国企业”，这意味着亚马逊可能并不符合征税条件，如何看待这一现象？

翟东升：10%的净利润⻔槛不一定是专⻔为了排除亚⻢逊在外，反逃税协议中很多数值都是人为设定的，包括链接度的测算、分配利润给市场国的比例等等。⻔槛的设定也是人为的，原本OECD的计划仅针对经营“自动化数字服务”和“面向消费者业务”两方面业务的跨国公司。

耶伦为了换取OECD在全球最低企业所得税数值上的让步，主动提出将范围扩大至全球利润最高的100家跨国公司。这只是一个方向性的计划，其中细节还需要漫⻓的谈判。

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