杨杰：《反外国制裁法》急用先行，如何发挥实际作用？
【采访/周远方 编辑/尹哲】
6月10日下午，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。
我国自2020年9月公布《不可靠实体清单规定》，2021年1月出台《阻断法》以来，这是第三部涉外法律法规，引起广泛关注和强烈反响。
十三届全国人大常委会第二十九次会议10日下午在北京人民大会堂闭幕，表决通过海南自由贸易港法、印花税法、反外国制裁法等。栗战书委员长主持会议。马增科 摄
在风云变幻的国际形势中，我国一些企业、组织和个人正因所谓香港、新疆、涉军等问题遭受外国制裁。如今，这部法律应运而生，它能否立刻发挥实际作用，成为相关组织和个人维护自身正当权益的武器？一些其他组织和个人在参与或配合外国制裁措施时，是否会有所顾忌？
日前，观察者网就这些问题采访国际贸易与海关法律专家、汇业律师事务所高级合伙人杨杰，以下为采访实录。
观察者网：您之前一直比较关注中国的《阻断法》体系建设，这部《反外国制裁法》的制定和出台过程从时间上来说是比较快的。全国人大常委会法工委负责人11日在接受采访时也提到，反外国制裁立法工作的重要原则之一就是“坚持急用先行，根据实践和形势需要，采取专项立法形式，增强反外国制裁立法的针对性和可操作性。”能否结合您的观察，来谈谈这部《反外国制裁法》出台的时机？
**杨杰：**我本来预期《反外国制裁法》今年下半年出台，因为今年3月的全国人民代表大会常务委员会工作报告中提到，“今后一年的主要任务包括：加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’，推动形成系统完备的涉外法律法规体系。”
现在是6月初，人大常委会第一次全体会议就通过了这部法律，立法节奏相对较快，我个人感觉，可能是出于当前中美博弈的现实需要。
所谓“急用先行”，今年3月底西方集体炒作所谓“新疆棉花”事件，我们当时已经对欧盟的一些官员实施了制裁，这是对欧盟制裁我国的一些行为的反制，当时大家可能也注意到，这些制裁决定都是由外交部发言人公布的，包括去年中国对蓬佩奥也实施了制裁，同样也是由外交部来宣布制裁措施的。那么，中国人讲究“师出有名”，我们的制裁措施需要有法律依据。
在这部《反外国制裁法》出台前，我们有两部法律跟反长臂管辖和制裁相关，一部是2020年9月19日出台的《不可靠实体清单规定》，另一部是2021年1月出台的《阻断法》（全称为《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》），这两部法律都是商务部的部门规章，那么，外交部引用商务部的规定宣布制裁的话，从法律技术角度来讲不太顺当。所以我们这次《反外国制裁法》的出台，也是顺应当前国际形势，服务于中国与西方在新疆、香港等问题上的斗争需要。
今年3月底发生西方集体炒作新疆棉花事件
观察者网：刚才提到了一个词叫作法律“工具箱”，我们的立法任务中也提到了要形成一个系统完备的涉外法律法规体系。现在我们的这部《反外国制裁法》也有一个衔接性兼容性的规定，就是13条规定，“对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。”那么从法律法规体系的角度，您是怎么看的？
**杨杰：**从现在已经生效的三部法律规定来看，《不可靠实体清单规定》和《阻断法》的法律依据主要是基于《国家安全法》和《对外贸易法》，从国家安全和对外贸易两个角度，有时候反制外国制裁的时候并不是完全适当。这部《反外国制裁法》出台之后，其实弥补了原来前两部法律没有覆盖到的地方，更有针对性。
还有一点，《反外国制裁法》是全国人大制定的法律，是在全国范围内普遍适用的，它可以作为其他部门的立法依据，其他部门可以直接引用或参照《反外国制裁法》制定一些相关的部门规章和行政法规，将来如果商务部、外交部或财政部，也要陆续出台一些反制外国单边制裁的规章制度，完全可以借鉴《反外国制裁法》来作为一个法源，而不单局限于原来的《国家安全法》和《对外贸易法》，这是前进了一步，也弥补了我们立法技术上的一个空白。
观察者网：《反外国制裁法》第四条规定，国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织列入反制清单。也就是说，由政府系统中的外交部、商务部等与外交或贸易博弈直接相关的部门来做一些决定，而不是交给法律系统，这是不是也是从实际出发的考虑？
**杨杰：**是的。其实这也不是中国首创，西方国家，尤其是美国，一般对外制裁都不是通过法院，而是通过司法部、财政部等等部门，美国财政部对外的经济制裁项目有多达40多个，法院一般不会参与到对外制裁政府行为当中去。
这确实有实用性方面的考虑，《反外国制裁法》第十条规定，国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作。国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施。
比如第三条中提到的禁止进行相关交易活动，是商务部管理的；第六条涉及到的几种禁限制措施，签证管理、驱逐出境等等，这可能不属于商务部管理，而是属于外交部、移民管理局等管理；比如查封、扣押、冻结在我们国境内的动产和不动产，这可能涉及到财政部、中国人民银行等单位，所以如果对一个反制清单上的主体实施一种或几种反制措施，实际上需要多个政府部门协调配合，要有一个协调机制保证各个部门之间的信息共享，反击措施协调同步。
观察者网：《反外国制裁法》第七条规定，国务院有关部门依据本法第四条至第六条规定作出的决定为最终决定。这里的“最终决定”怎样理解？
**杨杰：**国务院的反制裁决定是最终决定，是不能诉的，这其实也不是中国的发明，美国的对外制裁，无论是财政部的制裁，还是把比如华为列入实体清单进行出口管制的制裁，都是最终决定，都是不可诉的。那么我们在反制裁决定上也比照了美国的做法，不能提出行政复议或上诉，这其实保证了我们反制的力度跟美国的制裁力度对等。否则的话，如果美国财政部进行了一个制裁，中国这边的反制措施反而可以去申请复议或去法院申请撤销，实际上就是不对等的。所以我们要体现一个“对等反制”，那么双方在立法技术上和相关后果上都是尽量保证对等。
观察者网：但是按照《反外国制裁法》第十二条规定，如果有一些组织或个人非法执行外国制裁，对我国公民、组织的合法权益造成侵害的，这些公民或组织就可以起诉寻求救济。这让人想到华为和汇丰银行的例子。
**杨杰：**是的，这是《阻断法》的一个鲜明特色，现在在《反外国制裁法》中也有所体现。如果其他组织或个人执行外国单边制裁，损害到中国公民或组织的合法权益，他们可以有一个救济权，不单是中国政府会对这些组织和个人提出行政赔偿要求，这些受影响和损失的主体也可以提出赔偿请求。这体现了中国外交部发言人之前在新闻发布会上多次谈到的，“最大化维护中国企业的合法权益”
举例来说，如果汇丰银行坚持要配合某国制裁令，对我国企业造成损失，我国企业可以向中国人民法院提起诉讼，要求其赔偿经济损失。
观察者网：另外还有一个细节，之前我们讨论过，《不可靠实体清单规定》和《阻断法》作为部门规章，是否适用于香港地区，其实不那么明确，这次《反外国制裁法》的出台是不是还补上了这一块？
**杨杰：**是的，因为此前围绕香港的博弈比较激烈，这确实是一个各方关注的问题。
《反外国制裁法》作为全国人大通过的法律，它特别强调适用范围在“中国境内”，那么就包括香港和澳门地区。当然在立法技术上还有一个是否列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三的问题。
外交部驻港特派员公署发言人12日针对媒体的相关提问表示，这部法律的出台是反击某些西方国家霸权主义和强权政治的迫切需要，是维护国家主权、安全、发展利益的迫切需要，是统筹推进国内法治和涉外法治的迫切需要，具有重要现实意义和长远意义。外交部驻港特派员公署表示坚决拥护和支持。
另一方面，全国人大常委会委员谭耀宗表示，很支持立法。他本人正处于被美国制裁的处境之中，被问到立法是否加强对自己的保障，谭耀宗表示，参与立法工作是从国家层面考虑，没有个人的考虑，也不想估计立法对外国的威慑力。
谭耀宗指出，如果港澳地区要落实有关措施，须纳入《基本法》附件三，而目前暂时没有看到相关安排。
《金融时报》2020年7月28日报道截图
观察者网：全国人大常委会法工委负责人在回答《反外国制裁法》相关提问时强调了“统筹发展和安全”，关于《反外国制裁法》是否会逼迫一些企业在中国和西方之间站队，是否会对中国对外开放带来不利影响，您怎么看？
**杨杰：**不会的，《反外国制裁法》首先主要是为了“反制”，从第三条和第四条体现的法律关系来看，是因为外国先对中国进行了遏制和打压，采取了一些制裁和限制措施，在这样的前提下，我们才要把直接或间接制定这些制定措施的个人和组织列入反击清单。如果外国政府没有对中国采取这种咄咄逼人的态度，没有实施这种侵犯中国主权和国家安全的歧视性措施的话，中国是不会主动把某个外国主体放到实体清单里的。
所以这是一个反制，而不是中国主动制裁他人的一个法律武器，这跟美国的对外制裁有一个鲜明对比。立法目的是反制别人，而不是制裁别人。那么因为有“反制”的立法目的作为前提，就决定了中国不可能因为出台了这部法律，就去随便制裁某个外国企业，甚至逼迫它选边站，从这点上来讲的话，外国企业其实是不用太担心的。
观察者网：从技术上来说，一部法律从制定到实施，再到出现典型案例，一般是需要一定时间的，您如何看待《反外国制裁法》真正落实的时间问题？
**杨杰：**其实之前《不可靠实体清单规定》和《阻断法》出台，中国已经对美国时任国务卿蓬佩奥和欧洲议会的一些官员实施了制裁，他们实际上已经被采取了《反外国制裁法》第六条所列的一些措施。现在《反外国制裁法》正式出台，其实是弥补了之前的一些反制措施在立法基础上的空白。
那么将来如果还有一些外国势力要就新疆、香港甚至台湾问题对中国进行制裁，那么他们也就会被我们依法列入反制清单，被采取相应的禁止和限制措施，，当然我们也保留了采取其他必要措施的权力，我们的反制力度实际上取决于西方它反华势力的制裁力度有多大。这也体现一个充实我们的法律“工具箱”，形成涉外法律法规体系的要求。
观察者网：最后请您做一个总结，也从专业角度给相关企业提一些建议。
**杨杰：**总结一下，从2020年9月出台《不可靠实体清单规定》，2021年1月出台《阻断法》，到现在出台《反外国制裁法》，这三部法律基本上奠定了中国对外反单边制裁，反长臂管辖的立法体系雏形。
这三部法律从目的上来看，其的功能定位起到一个相互补充的作用。《不可靠实体清单规定》其实就是一个具有中国特色的黑名单制度，它是针对外国主体的惩罚；《阻断法》就是要阻断外国的单边制裁和长臂管辖在中国境内的适用，同时给受到影响的企业申诉和获得救济的机会；那么《反外国制裁法》就是特别鲜明地针对外国对中国企业和个人的不合理单边制裁措施进行反制，同时也对我国主体提供一个向人民法院寻求救济的权利。
当然，将来中国的反制裁和反长臂管辖的相关法律体系和“工具箱”不可能仅限于这三部法律，特别是随着国际形势的变化，我们很可能还会陆续出台一系列其他法律，但从这三部法律已经能够看出一些中国特色和原则。
那么对于企业，特别是在中国经营的跨国企业来讲，一方面只要合法经营，不需要担心中国政府在逼他们选边站，这不是中国政府出台这些法律的目的；另一方面，也是要加强自身的合规意识，我现在注意到一个情况，有很多企业，甚至是中国企业，在有些合同版本的拟定过程当中，都会片面追求一种“过度合规”的表述，比如说写明，“既要遵循美国的出口管制，也要遵循中国出口管制”，类似这种表述，其实是不合规的表述，特别是中国的相关法律出台之后，如果中美之间在出口管制方面存在冲突，相关企业的立场实际上需要进行修正。所以在这方面，我呼吁广大企业要有一个充分的合规意识，特别是在目前快速变化的形势下，更要抓紧时间去对相关企业经营活动中的一些合同条款进行修订。
本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。