周波：维和困境——假如加害平民的是本国政府，维和官兵该如何作为？

2019年10月1日，中国维和部队首次亮相国庆阅兵。图自新华社

【采访/中国论坛 韩桦】

**韩桦：**周波老师好，今天是联合国国际维和人员日。您曾经在军队从事维和国际协调工作，您能给我们简要介绍一下当今世界的维和形势吗？

**周波：**放眼世界，有一个简单的事实，就是世界上恐怕永远都有天灾和人祸。联合国的使命很多，包括社会经济发展，人权、教育、科学、文化等等，但它的第一任务是维护世界和平。世界对维和的需求远远超过了联合国的能力。2017年我曾经在美国的“外交事务”杂志上发表过一篇文章，谈中国可以如何改进联合国维和。当时全世界就有6500万人流离失所。所以维和工作始终是需要的，维和工作始终是一种热心人的热心肠工作，世界需要热心肠。

**韩桦：**2020年是中国军队参加联合国维和行动30周年，中国政府还发布了维和专题白皮书，您能简要介绍一下中国参与维和的历程和现在的状态吗？

**周波：**联合国维和是从1948年正式开始的，当时是监督阿拉伯国家和以色列之间停火。中国参与维和是在1990年，刚开始的时候是派维和观察员。从那时到现在，我们走过了30多年历程。在这30多年里，我们的维和工作一步步发展壮大，从刚开始派维和观察员，到后来派出工兵、医疗、运输部队，再到2015年派出成建制的步兵部队，现在中国人民解放军能担负联合国维和所需要的各种类型任务，能满足各种情形下对人员、装备的需求。我们不仅是派出了人员，而且派出了像直升机这样的重型装备。像这样的重型装备，以及无人机等都是维和行动非常需要的。

在黎巴嫩南部辛尼亚村中国维和部队营区举行的中国第18批与第19批赴黎巴嫩维和部队指挥权力交接仪式上拍摄的中国维和部队官兵。图自新华社

**韩桦：**据我了解，中国在参与维和的头25年，主要派出的是工兵、医疗、运输这样的后勤支援部队，后来才增加了步兵和直升机，为什么会有这种考量？

**周波：**维和派什么样的部队最容易呢？那就是步兵。一个战士拿着一杆枪巡逻执勤，这是最简单的，所以大部分国家派出的维和人员都是步兵。而我们从一开始派出的就是维和最需要的工兵、医疗、运输部队。另外，我们自己也是在过程中学习，并逐步改变自己的观念的。当时我们认为如果派作战士兵出国比较敏感，因为中国的外交政策是不干涉其他国家主权和内政。但是如果是当事方邀请，联合国授权，显然就不是干涉内政。

以往第一代的维和，都是处理国与国之间的冲突。当事国解决不了冲突，最后请联合国派出观察员或者维和人员。现在我们更多看到的是第二代维和，冲突都发生在一个国家内，是其部落、种族、民族之间的矛盾，所以这个情况就变得非常复杂了。我曾经陪联合国副秘书长去参观我们维和培训基地。在路上他告诉我联合国至今也没想清楚，假如加害平民的是本国政府的话，维和的官兵该如何作为？这就是一个典型的困境。

实际上这个困境在1994年卢旺达大屠杀时就表现得非常明显。那场种族大屠杀死了上百万人。当时维和官兵没有发挥应有的作用，部分原因是由于维和官兵同冲突双方相比人数实在太少，所以联合国没有授权他们进行干预，但是这件事情也成了维和史上的一个转折点，人们开始拷问自己的良心：维和究竟是为了什么？如果平民都不保护，我们要维和干什么？这种反省促使保护平民现在变成了维和最重要的使命。

我曾经在2016年去卢旺达参加维和会议，对我来说印象最深刻的有几件事，第一是我去参观大屠杀纪念馆的时候，讲解员告诉我，纪念馆其实下面掩埋了25万大屠杀遇难者，另外就是会上有人发言说了两个字， Never Again！就是再不能发生这样的事情了！有人甚至问道，难道保护平民像火箭技术那么复杂吗？虽说保护平民是维和官兵的第一要务，但实际上会受到很多制约。比方说在冲突发生的第一时间你需要冲进去，你冲进去之后，像食物和水这样的后勤补给在哪里？准确的情报来源是什么？这些东西都是要联合国提供的，联合国能及时提供吗？另外交战双方是谁？你如何保护自己？你把这些因素都加在一起，保护平民实际上跟火箭技术的复杂程度也可以相提并论。

中国在维和保护平民做出了巨大的贡献。我们在坚持不干涉内政的前提下，尽最大努力保护平民。比方说在南苏丹，政府军与反政府武装打起来，双方都有坦克、重炮和武装直升机，在这种情况之下，我们的维和官兵以血肉之躯保护了9000多名平民的生命安全，执行任务期间，李磊、杨树朋两名战士壮烈牺牲。另外联合国为了保护平民，组建了一个称为“先锋旅”的部队，即危机中可迅速派遣至冲突地区的快速反应部队。联合国自己是没有部队的，所以其部队实际上是从各国抽调的精锐部队，中国在其中发挥了很重要的作用，我们有850人加入了先锋旅。一旦有需求，这支部队必须在两个月之内到达现场，处理最紧急最危险的情况。所以实际上中国的官兵，以最坚韧的信念，最坚定的决心，投入到了维和的事业中去。

**韩桦：**非常生动，谢谢分享。这说明维和也是要不忘初心的。这又引出一个问题，联合国到底是基于什么样的依据、立场和程序，做出要派维和部队这样一个决定的？

**周波：**联合国安理会随时对全世界安全形势做出形势分析与判断，并表明自己的立场。当一个地区的形式恶化到一定的程度，自己解决不了，向联合国安理会提出维和要求之后，首先安理会五个常任理事国要进行商量，商量之后如果大家觉得有必要，就会以联合国决议的方式授权组建一个任务区，然后派出维和部队或者军事观察员。

**韩桦：**在您看来，到目前为止，联合国维和面临的最大挑战是什么？需要在哪些方面进行改进？中国又能做些什么？

**周波：**联合国维和最大的挑战是大家对维和官兵的期望太高，所以任务授权太多了。在专业术语里面，我们把它叫做“圣诞树授权”，也就是说在一个国家的维和任务就像一棵圣诞树，上面挂满了各种各样的东西。1948年联合国刚开始维和的时候，维和观察员的任务很简单，就是到前方去，看一看，记录一下，然后向上级报告。现在一个维和士兵或者说观察员的任务，从维持和平到战后维持停火、监督选举等等，叠加在一起可能有几十种，这对一个维和士兵来说实在是太多了，他不可能完成所有任务。

**韩桦：**就一支部队来完成吗？

**周波：**对，比方说联合国对在中非共和国的维和部队授权有11项任务，如果再细分，恐怕就有上百项任务。维和士兵本身是外国人，装备有限，语言和对当地的知识也都是有限的，怎么能完成这么多任务呢？联合国对此也是有反省的，他们也意识到了这个问题，也希望改变现状。平民保护也是两难问题，一方面要保护平民，一方面要保护自己，如果自己保护不了，你怎么保护平民？

**韩桦：**挑战之中包不包括比如说维和费用的问题？作为最重视维和的国家之一，中国能改进联合国维和吗？

**周波：**维和费用是由联合国来支付有关国家的，分两部分，第一个就是人员补偿，第二个就是装备补偿，但联合国的钱又是从哪来的？联合国的钱是由联合国的会员来分摊的，但比例不一样。这里我必须要说的是，中国现在对联合国经费的贡献越来越大，无论在联合国总摊款还是维和摊款里，中国都已经达到了第二位，而且从不拖欠。

至于中国可以如何改进联合国维和，这是个非常有意思的问题。如果我们看一看联合国维和国家的构成，就会发现主体是由发展中国家构成的，更具体地说主要是南亚国家印度、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉等，这些国家是维和的主要出兵国，非洲也有一些出兵大国，比方说埃塞俄比亚、卢旺达。

中国现在在海外部署的维和总兵力位居世界第九，但我们是安理会五常中出兵最多的国家。中国维和有一个独一无二的优势，无论是同发展中国家比，还是同发达国家比，我们最好地结合了三个条件：精良的装备、优良的人员素质和强烈的政治意愿，换句话说，这三样东西都能结合在一起的，唯有中国军队。发展中国家有意愿，但是装备和人员素质不一定行；发达国家装备和人员素质好，但是意愿不强，参与维和的人员不多。

我们拿全世界军力最强的美国来比较，2020年11月联合国公布的美国当时正在参与维和的现役人员是28人，中国则是2548人。这是什么样的区别？这说明美国虽然军事很强大，人员素质也很高，但是他的政治意愿缺乏。而发展中国家，虽有政治意愿，装备却不够精良，人员素质有时候也不是太高。比方说联合国维和最大的内部问题就是“性剥削”问题。有些联合国官兵对当地妇女进行性剥削，联合国对此非常头疼，说对此零容忍，但始终都解决不好。中国官兵绝对不可能存在这些问题。

另外，联合国维和是需要大量装备的，装备从哪里购买呢？发达国家装备太贵，中国装备质量不错，相对来说比较便宜，用在维和上绰绰有余。所以大部分非洲国家及亚洲一些国家，都向中国购买装备。尼泊尔就从中国订购装甲车，然后直接拉到戈兰高地去供维和的尼泊尔官兵使用。装备使用一段时间后必然会发生故障，谁最会修中国装备？当然是中国人。所以中国在维和装备维修方面也可以做出很大的贡献。

我觉得中国的维和事业对联合国来讲是起到了一个灯塔似的作用。我曾经问过联合国副秘书长，中国有没有可能在联合国维和中发挥领导作用呢？他毫无犹豫地说，“当然可以”！

中国海军第二十批护航编队在亚丁湾、索马里海域首次派出特战队员随被护船舶执行护卫任务。新华社 曾涛 摄

**韩桦：**大家都知道现在中国人民解放军已经走出国门保卫中国的海外利益。这与中国积极参与维和有什么关系吗？

**周波：**维和是中国军队“走出去”的一部分。中国人民解放军在海外主要有两项使命，第一是保卫中国的海外利益，第二是承担国际责任。一个国家的军队，其基本任务都是保家卫国，保卫自己的领土、领空、领海，但是大国不一样，大国有海外利益，大国要担负国际责任。大国的视野和作为远远超出了自己的国界。

就中国来讲，中国人已经无处不在，中国的海外利益无处不在，中国的海外影响无处不在。那么中国军队应该如何保卫这些海外利益，包括中国公民在海外的安全？作为一个大国，维和、反海盗和今后的海外反恐都是中国军队承担国际责任的一种方式。维和是中国军队为世界和平做出贡献的一种最重要的方式。    

中国不想当世界警察，中国军队目前海外军事行动加起来用一句话来形容，就是“应对非传统安全领域的威胁”，或者说是做出“人道主义贡献”。无论是反海盗、维和、救灾、还是撤侨，都是这种性质的。

**韩桦：**说到海外利益，现在参与“一带一路”建设的国家越来越多，“一带一路”也经过一些高风险地区，维和能不能发挥作用呢？

**周波：**维和是联合国行动，不能直接为一个国家的利益服务，但是就“一带一路”而言，某种间接作用还是有的。 “一带一路”的某些国家地理上跟某些维和地域相重叠，比方说印巴在克什米尔地区有冲突，联合国长期有一个维和部队部署在那里。 加强一带一路沿线的维和力量，应该来说是有助于这些国家的安全。举个例子，像南苏丹的石油90%都出口到中国，假如中国的工人、工程师看到周边有中国的维和士兵在巡逻执勤，他们心里肯定会安稳许多。

**韩桦：**最后一个问题。中国一贯主张中美关系相互尊重，合作共赢。中美在维和方面可不可能合作？

**周波：**很好的问题。美国虽然说参与维和的人员很少，但他是第一大摊款国，所以做的贡献也不算少。美国维和的主要方式是在非洲现地进行当地维和人员培训。在奥巴马政府期间，中美之间达成的谅解之一就是加强在维和方面的合作，帮助第三方提高维和能力建设。特朗普上台之后情况发生变化，他蔑视联合国的态度众所周知，所以他对维和的态度也可想而知。2017年他上台伊始，就威胁要砍掉联合国10亿美元的维和经费。在特朗普执政期间，美国开始对华进行所谓的“战略竞争”，如果两个国家处于竞争的状态，怎么可能让第三方相信这两国会真心合作，帮助他提高维和能力呢？

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