陆铭：如何缓解人口困局？眼下有个“一石数鸟”的办法
上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受观察者网专访
【采访/观察者网 朱敏洁】
· 生育率下降是趋势，有地域性特点
**观察者网：**新生儿、生育率是近些年的热门议题，这次普查数据也反映出我国人口发展中面临着一些结构性矛盾，如劳动年龄人口和育龄妇女规模下降，总和生育率下降，出生人口数量走低等。其实，这些年国家出台不少鼓励生育政策，但为什么效果并不明显？
生育是涉及全社会系统的话题，本身伴随着经济和城市化进程而发展。如果有更精细的统计数据和社会调查，政策能否在普适性的基础上更精细化，比如针对不同区域、不同群体，有更多弹性政策？再者，有哪些社会资源可以调动补充，破解人们的“内卷”焦虑？
**陆铭：**中国多年来生育率持续下降的问题，已经成为一个趋势。这一趋势形成过程，是由两个因素叠加而成的，一个就是中国存在计划生育政策，历史上这个政策对生育率下降确实起到非常重要的作用；但是随着时间的推移，另一种因素的重要性越来越高，即随着生活水平的提高，大家认为生孩子和养孩子的成本越来越高，包括直接经济成本，比如教育、住房，也包括间接成本或机会成本，比如有家庭成员可能需要放弃自己的就业和消费时间，这其中又以女性群体为主。
如果说上述两个因素中，制度因素是带有中国特色的话，那么后一种由于生育成本逐渐提高导致人们生育意愿下降，其实是全世界范围内的普遍现象。恰恰是当这种因素所主导的生育率下降占据重要地位时，放开生育、甚至鼓励生育的政策对于提高生育率的作用就比较有限了，这个现象也是世界各国普遍存在的。
至于当前中国的生育率到底降到多么严重的程度，从数据上来看，2020年生育率比较低，可能一定程度上受到新冠疫情冲击，大家可能担心医院不安全所以避开这一年生孩子，那么像个别年份的生育率出现比较快速的下滑是不是一个特别严重的趋势呢？当然在目前数据有限的情况下，还难以下判断，无论如何这只是生育率下降程度有多高的问题，但生育率下降这一趋势，应该是大家的共识。
在生育率下降问题上，我认为的确应该有不同的手段，可以出台更精准的政策。除了全世界普遍采用的一些鼓励政策，比如产妇在医院产检、生产的费用补贴、甚至减免，养育孩子期间政府给予补助，如果一个家庭多个孩子，那么可以帮助承担更多的养育成本等等；再比如，延长产假、夫妇共同享受产假，妇女生孩子期间收入不受影响等等。这些普遍性的政策，虽说效果待定，但在生育率下降的趋势出现时，可以适时推出作为鼓励方式。
不过，借着这个问题，我想讲另一个可能被大家忽视的事情，就是生育率下降在很大程度上有地域性特点，特别建议大家要注意这一现象是大城市的问题。
大城市的生育率与该地的综合生活成本、特别是房价高企有关，要解决这个问题，就必须在中国的大背景下实施针对性政策，降低教育和住房成本，其中更突出的是住房成本。最近，中央提出大城市要通过发展租赁市场来增加住房供应，解决住房问题；未来在大城市生活的年轻人，面对高房价和高生育成本，可能需要更多的公租房来满足居住需要。
有些政策方向可以做进一步研究，比如当地政府可以考虑，如果家里孩子的数量有两个或以上，那么公租房的租金可以有所减免，通过类似办法更有效地降低生活成本，降低家庭经济负担，提高生育意愿。或者可以考虑，在买房时，根据家庭孩子的数量来做衡量，住房买卖税率、住房贷款利率可以有一定减免或补贴。至于幅度有多大这些具体细节，都可以研究再做决定。类似这样的政策施行可以更加精准。
数据来源：国家统计局
**观察者网：**本次人口普查显示，东北地区人口下降1.20个百分点，下降幅度最大。最近几年，有专家学者呼吁取消生育数量限制。今年初，国家卫健委回应在东北试行全面放开生育。不过，仍有观点认为这一步走得慢了，为什么生育政策如此谨慎且选在东北试点？您对试点效果有何预判，是否有望在全国推行？
**陆铭：**生育政策是国家大政方针，我相信国家卫健委也在考虑生育政策接下来该如何调整；由于这是涉及整个国家的系统性工程，坊间认为调整得比较慢，也是有一定道理的。
但是，我们应该注意到的一个现实是，当前生育二孩的情况不是特别多，数量在下降，所以单纯从允许二孩到自由生育的政策变化也不会对生育率产生大幅度影响，尤其是在一些生育率已经很低的城市地区。
事实上，东北地区生育率低，是综合因素作用下的结果，比如当地城市化率在全国来看总体还算比较高，而 且东北地区原来有很多国企，当年在执行计划生育政策时相对严格，按照制度要求来做。
我个人的看法是，当前在生育政策这件事情上，完全没有必要在东北先行试点，而是可以果断一点，先从实施自由生育政策开始，在全国范围内推行，无需再做试点。
“十四五”期间，国家应该考虑在全国范围内实施自由生育政策。但与此同时，要注意另一个问题，就是在家庭研究里一直存在孩子的数量和质量的权衡问题，也就是说当孩子的数量增加时，家庭平均对每个孩子的受教育投入会有所下降。对此，国家需要未雨绸缪地考虑到中国未来的经济增长将越来越依赖于人力资本的水平和质量，所以当家庭出现孩子数量和质量的权衡问题时，就需要政府通过教育资源投入来缓解这一现象。
再进一步说，不管家庭生育政策是否发生重大变化，国家都需要考虑加大教育投入来提高中国人口下一代的整体素质。这一点即便没有关于生育政策的讨论，都应该成为更加广泛的共识。
· 让人口更自由地跨地区流动，“一石数鸟”
**观察者网：**这次人口普查数据显示，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，上升5.44个百分点。与之相关，与出生率低下并行的是老龄化问题，关于社保基金、延迟退休、商业养老保险等话题都在讨论，结合发达国家经验，这些政策能缓解老龄化带来的社会问题吗，当前比较棘手的是什么？
**陆铭：**养老问题是由两个因素共同组成的，一是人均期望寿命的提高，带来人口老龄化，二是生育率下降，带来少子化，这两个力量共同作用之下产生养老金压力和社会、经济发展动力不足的问题。搞清楚这些原因后，方法也得多管齐下，鼓励生育当然是办法之一，此外世界各国普遍存在的做法，就是随着人类预期寿命的提高，也逐渐延迟退休年龄。
社会各界也应该认识到，国家发展带来民众预期寿命的提高，是一个好的结果，是人民福祉提高的一个表现。但客观上而言，由于预期寿命的提高，就会造成养老金压力，如果领取养老金的年龄仍旧维持在几十年前所制定的年龄标准上，整个养老金系统是不可持续的。
至于延迟退休办法怎么定，现在比较明确的一点是，延迟退休是逐渐推行的，不是一步到位的，另外政府也可以考虑在推迟过程中，由民众自己选择是继续就业，还是不工作、但养老金领取时间有所延迟，我觉得类似多元化的政策可以供人们选择。
老人们在社区聊天。图自法新社
但是所有的这些政策都有局限性，尤其是提高生育率这点，就算真的做到了生育率提高，要让这些新生儿成为劳动力，能够充实到劳动供给和社会保障缴纳人群中，也至少要到16岁才能达到合法年龄，这个政策可以说是远水救不了近火。
对于当前已经出现的养老金压力以及劳动力短缺现象，我多年以来一直呼吁，要通过劳动力更为自由地从农村到城市、以及城市之间的跨地区流动来缓解这一趋势。其中的道理并不复杂，因为我们现在所讲的养老金压力主要存在于城市地区，而劳动力从农村向城市流动以及跨城市流动，从微观个体角度来讲，就是在提高个人收入，从整个国家的宏观角度来讲，当个体提高自身收入水平时，由于养老金缴纳与个人收入正相关，那么对于整个社会来讲，就产生了做大蛋糕的效果；蛋糕做大了，就意味着能够投入养老金资源的量也增加了。
随着时间推移，社会、经济发展继续进步，人均期望寿命不断提高，但是如果劳动生产率、劳动力使用资源不持续提高的话，养老金资源就会相对萎缩。所以，养老金问题一定是一个综合改革的问题。当然，最终还是要靠提高人口素质、教育水平和劳动生产率，而在当前，这个问题又跟城市化进程纠结在一起了。
中国的城市化进程中存在着工作人群进入城市，但农民工子女和后代却没有能够在城市中享受很好的教育，我们一方面觉得劳动力短缺，一方面又没让农民工的下一代能够更好地接受教育，这个问题对于中国未来的发展，挑战非常大。
我一直呼吁，**要从源头上解决中国的问题，城市化以及农民工子女进城接受更好的教育，是一项长久政策；而且城市化所带来的劳动力、养老金增加，也是一个可以取得立竿见影效果的政策。**希望相关决策层和社会各界能够站到这个高度，去认识城市化进程和农民工子女教育水平提高，给中国社会带来的重大意义。
此外，特别要注意的一点是，对于发展县域经济和乡村振兴，坊间有观点将此理解为是要让人们留在农村、留在小城镇，这样的想法实际上不利于个体层面提高收入和增加就业机会，也与国家层面缓解劳动力短缺、提高劳动生产率以及缓解养老金压力等发展趋势相悖。也就是说，国家的整体发展需要通过城市化以及劳动力跨地区流动，来解决经济增长、养老金缴纳、劳动生产率提高的目标，如果只是把乡村振兴和县域经济理解为将人口留在原地、甚至回流，是跟未来发展方向南辕北辙的。
**观察者网：**本次“七普”数据也公布中国流动人口的情况，趋势更加明显，规模还在进一步扩大。由此也想到一点，就是在城乡融合过程中，是不是通过人口流动可以一定程度上缓解人口结构带来的问题？那么反过来，通常人口流动会影响国家区域布局和经济政策，像这几年热议的城市群、区域战略，某种程度上是否也在呼应或调整人口流向？
**陆铭：**对的，我前面的回答就是在讲这个问题。城乡融合过程中，人口流动可以缓解人口结构带来的问题。也正是因为这一点，就个体层面来看，人口流动的方向一定是从劳动力相对富余、生产率相对较低的地方流动到劳动力短缺、劳动生产率高和经济增长空间大的地方。这种流动，对于个体来讲，就是人们对美好生活的向往；对于国家来讲，人口流动方向所体现出来的就是逐渐形成以中心城市和城市群为驱动的区域发展格局。
而且，人口流动方向也反映出在一些自然地理等各方面条件比较好的地区，能有相对较好的经济发展机会，创造就业和提升收入的空间也比较大，所以国家的区域布局和经济政策才会做出相应的战略调整。
关于农村空心化这个问题，我也一直强调要分两方面来看，一方面中国的农村空心化要放在城市化大背景之下，农村地区人口逐渐减少、甚至有些农村逐渐消失了。这类现象在几十年来的城市化进程中持续出现，本身就是城市化的另一个反映。正是因为一部分人选择离开，去追求更好的生活，才出现了这样的结果。
但是，我们也必须看到，在中国城市化进程中出现的空心化，又伴随着体制改革相对滞后所导致的一些并发症。从人口结构来看，农村人口减少的过程是，青壮年劳动力进城务工，但孩子留在农村成为留守儿童，还包括很多留守老人和妇女。
这些问题要通过人口流入地的户籍制度改革和公共服务均等化来解决，如果在人口流入地能够为进城务工人员提供更好的公共服务，包括廉租房、公租房、子女相对均等的受教育条件，着眼于培养下一代孩子，提升劳动力素质和劳动生产率。通过这些措施，来提高举家迁移率，缓解伴随空心村出现的留守儿童、老人和妇女的现象。
对于广大农民工群体来说，要看到城市化进程、劳动力自由流动，以及在城市地区安居乐业才是绝大多数人的美好生活的未来。而制度改革要朝着赋予人们自由选择权利的方向去迈进，这其中当然也包括要让愿意回到家乡的人回得去。但无论如何，限制人口流动以及市民化的政策观点，都不符合人民的利益。
春运妈妈，图片来自新华社
· 人口、生育、老龄化、下一代教育，是一盘大棋
**观察者网：**过去讲到中国经济腾飞，都会提到“人口红利”，那么未来这种“人口红利”还会在吗，或是将以哪种形式呈现？对此应做些什么布局？
**陆铭：**关于人口红利的问题，我觉得要分阶段以及不同含义来进行讨论。从人口总量的角度来讲，中国很快在“十四五”期间可能就会出现人口总量见顶，之后开始出现缓慢的人口负增长，在这个意义上，人口红利就消失了。
如果看另一个指标，就是年轻人口——这里不是指整个国家总量——随着出生率下降，24岁以下的年轻人口数量早在十年以前就基本开始出现负增长趋势，那么从这个意义上来说，中国人口红利已经不会成为中国经济增长的动力。
正是因为这些说法很流行，我觉得有必要补充两点。第一，就是人口的空间布局。中国的经济增长结构中，当前农业所占的比重只有不到8%，换句话说，制造业和服务业的GDP在全国占据的比重高达92%，而绝大多数的制造业和服务业是在城市地区，对于劳动力需求比较多的服务业又大量集中在大城市。
当前中国的城市化率只有60%，仍然有大约40%的居民居住在农村地区，如果可以顺利地推进城市化，那么尽管人口总量进入缓慢增长和负增长时期，但城市人口的数量还是可以不断增加。因此，随着每年一个百分点的城市化率的提高，中国城市地区的人口是增长的，劳动力数量也是增长的，这样一来，总量上人口缓慢增长、红利消失，但并不意味着在制造业和服务业里面，人口红利和劳动力的供给增长也必然消失。
与此同时，不仅劳动力在农村和城市之间的空间布局可以发生变化，还可以在小城市和大城市之间产生的空间布局变化。我前面多次解释，当个体在追求更高的收入和更好的就业机会的时候，对于整个国家而言，其实就是劳动力资源的利用效率、劳动生产率得到提高，那么人口红利就可以被延长。
第二，要强调人口红利就是质量红利。随着经济发展水平的提高，我们一定要看到当前中国的教育必须要有较大幅度的提升，仅从人均受教育年限这个指标来看，中国的人均受教育年限要比发达国家少三到四年。
我曾多次呼吁，随着中国人均GDP水平即将迈入发达国家行列，中国要大幅提高高中阶段的教育，使得年轻一代的人均受教育水平至少达到高中以上。通过教育来提高劳动生产率，从而在人口数量红利逐渐消失的情况下，能让整个国家的发展享受到人口的质量红利，同时也与下一阶段中国进入发达国家行列之后继续维持经济、社会健康可持续发展的目标相一致。
我希望大家在谈论人口红利的时候能够更多的关注这一点，其实就是前面提到的，人口的空间布局调整以及人口质量的提高。而这两点其实都跟城市化水平的日益提升有关，也跟农民工市民化、及其后代教育有关。
回答到最后，我想再强调一句，中国经济社会发展的方方面面，实际上是一整盘大棋，需要整体谋划。单独地去看生育率下降、农民工进城、教育水平提高、人均期望寿命提高造成老龄化等等问题，其实都找不到良好的解决办法；但是如果把这些问题综合起来看，就能够找到一个比较全面性的解决方案。
而这些方案的根本，就是深化相关制度的改革，尤其是今天谈到的这些跟城市化进程相关的制度改革，包括进城务工人员的市民化、户籍制度改革、公共服务均等化以及农民工子女的教育。
真心期待这些问题能够取得更多、更广泛的共识，也让中国在讨论相关问题时能够更加理性和富有建设性。
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