许陈品：台湾好渴，如何走出缺水困境？
【文/观察者网专栏作者 许陈品】
“湖水碧绿”的日月潭成了土壤龟裂、杂草丛生形成的“大草原”，著名的景观意象“九蛙叠像”也现出全身，有生之年系列又可以再添一笔。
自2020年迄今，台湾全年未遭台风侵袭，原本的雨季没有迎来充沛的降水，导致2021年初的严重干旱，中南部多个水库即将见底。
为何年均降雨量高达2,500毫米、是世界平均降雨量2.6倍的台湾岛，会出现半世纪以来如此罕见的严重旱情？从明末郑氏政权到21世纪的台湾，又是怎么和大自然“抢水”呢？
大旱导致日月潭干涸，九蛙叠像现出全身。图片自台媒
米糖相克，种甘蔗阻挠水利开发
自17世纪荷兰人、西班牙人陆续东来，在台湾南、北部分别建立殖民地后，发觉台湾岛上的汉人极少、缺乏耕牛，而为数较多的原住民，经济活动以采集和狩猎为主，水利设施可以说是等于零。
为榨取台湾的地力以获得原料与农产品，荷兰殖民者招募闽南地区汉人入台开垦，于清康熙六十一年（1722）抵台的首任巡台御史黄叔璥，在巡察台湾期间写下的《台海使槎录》云：“盖自红夷至台，就中土遗民令之耕田输租，……其陂塘堤圳修筑之费、耕牛农具耔种，皆红夷资给”。
这些“陂塘堤圳”即水利设施的统称，多集中在荷兰人殖民的台南至彰化一带，清道光年间的彰化知县周玺、李廷璧在修《彰化县志》时也称：“红毛井：在东门外半里许。泉有数穴，味亦清甘，但吝于出。汲者每环井以俟其出。故老相传：以为红夷故井云”。由于当时汉人多蔑称荷兰人为“红毛番”，故迄今仍留下诸如“红毛井（埤）”、“荷兰井（埤）”等老地名。
清顺治十八年（1661），郑成功驱逐荷兰人、在台建立第一个汉人政权后，为了响应其他南明政权在大陆持续进行“反清复明”战争，以及后方近20万军民的粮食供应稳定，郑氏政权修筑许多小型水塘以利于土地开垦。
然而，受限于台湾夏季常有暴雨的天气型态，加上修筑材料和技术落后，简便的筑堤围水时建时毁，规模都不甚大；其次，郑成功之子郑经继位后，趁着吴三桂等人发动三藩之乱时积极配合、起兵西进，使得属下军民人民浮动，无心长久经营台湾岛。
再者，虽然汉人带来了精耕细作的先进耕作技术，但在台湾尚未普及、地力难以持久，移耕、弃耕、游耕现象非常普遍，修建大型固定式水利设施被认为不符合经济效益。
更重要的是，甘蔗作为当时台湾最重要的经济作物，种植时用水量少，且多种在沙土相兼的土地里，不太要求充足的水利灌溉系统，况且18世纪蔗糖利润非常丰厚、优于稻作，造成“糖斛未出，客人先行买走；糖一入手，即便装袋”的抢手局面，农民争相种植需水量不大的甘蔗，从而排挤了水稻田面积的增加。缺乏修建水利设施的诱因，在清朝统治台湾前，极度仰赖雨水的“看天田”仍居于绝对多数。
清康熙年间兴修水利达到高峰
清康熙二十三年（1684），康熙帝采纳施琅的建议，收复台湾，而康熙年间，正是台湾南部嘉南平原水利开发的高峰期。由于郑氏政权已亡，清廷遂开始研究“沿海展界”，让过去受“迁界”、海禁令被迫迁往内陆的居民复归故土，并正式“开海”、废除海禁，准许百姓对外贸易，自由往来沿海地区和两岸，这也吸引了本就在福建、广东一带生活困难的农、渔民迁居台湾，使台湾岛上的人口快速增加。
然而，才经过短短12年（清康熙三十五年，1696），台湾人口暴增，竟使台岛出现明郑时期未有的缺粮危机。1691年至1695年任职福建分巡台厦道道员高拱乾就已发现：“虽此地之暖甚于内地，然一年之耕种仅止一次收获。总因多风多雨，播种、插秧每有愆期，故十年难必有五年之获。加以从前蝗虫之后，继以飓风，稻谷敛收，鲜有盖藏。”显示台湾虽然气候温暖、物产种类多样，但受台风、蝗灾以及暴风雨的侵袭，作物一年仅一获，歉收情况普遍且严重，一旦粮食供给跟不上人口倍增的步伐，粮价水涨船高，平添动乱的危险。兴修水利，促进粮食增产达成自给自足，也就成为清代台湾地方官的主要施政目标。
台湾府诸罗县知县周钟瑄观察到，除了陂（筑堤潴水）、圳（疏凿溪泉）、潭或湖（地形深奥、源泉四出）等水源之外，当地还有一种仅打雷下雨时才会有水的“雷公陂”（又称涸死陂），相当不利于水田的灌溉与耕种，于是他积极提倡修建水利设施，甚至自掏腰包捐银近百两、捐谷近二千石，帮助民众筑陂开圳32处。
总计康熙年间全台有81处水利设施兴筑，光嘉南平原就有74处，占比超过九成。而整个清代在嘉南平原修的水利有122处，康熙年间所修就占61％，创下历史新高纪录。到了雍正年间，由于蔗糖生产过剩、供过于求，致使价格低落，原先依赖种甘蔗获利的资本家转种利润更高的水稻，大大鼓动了耕作水稻的风气，对于水利设施的需求也愈加紧迫。
建成于清道光十八年（1838）的曹公圳。图片来源：维基百科
据台湾史学者蔡志展统计，清代台湾先民们共修筑了966处水利设施，但水利开发速度远远仍赶不上耕地开垦增长，种植的作物仍以旱作为主，农田以旱田居多，水稻也必须配合雨季栽种。只是，台湾特殊的气候条件却使旱涝不均的问题愈加显著。
台湾夏季盛行西南季风，也为中南部带来不少雨量，故有80％的降雨通通集中在夏季（5月至9月），夏天洪水肆虐的情况并不少见。历史学家曹永和指出，清代嘉南平原水灾数量超过50次，占全台水灾三分之一以上；历史学者徐泓在统计清代台湾天然灾害时也表示，若不将飓风带来的水患计入，清代嘉南平原水灾就达63次之多，等于平均3年多就发一次大水。
到了冬季时节，盛行风向转为东北季风，中南部位处中央山脉背风侧，12月至翌年3月的降雨极为稀少，一但梅雨的锋面晚到、未至或雨量稀少（空梅），就会形成今日严重的旱情。清代嘉南平原发生大旱30次，就占整个清代台湾旱灾记录的63%。
清道光年间，凤山知县曹谨在体察民情后发现，在自己上任的前一年，台湾南部大旱、颗粒无收而粮价飞涨，造成“匪徒造谣抢夺、各纠众起事”，而根本原因在于“邑治田土，多乏水源；淋雨则溢，旱则涸”。为解决“看天田”的缺水问题，曹谨亲自下乡巡视田亩，并通过地方仕绅说服迷信风水而对修水圳多加阻挠的民众，最后修成新、旧两圳（曹公圳），共有90条圳路，乃清代官方主导的最大规模水利工程，遍及高屏的平原地带，灌溉面积达4,582.5甲（4,444公顷），直到日本殖民台湾、当局建成桃园大圳、嘉南大圳之前，曹公圳的灌溉面积冠居全台。
日殖时期的水圳神话
众所皆知的，日本自1895年后对台湾进行长达半世纪的殖民统治，后期更推动“农业台湾、工业日本”的政策，资助军国主义壮大，并以此资助对外发动侵略战争。
凭借比清政府更为充足的资金与先进之技术，日本人固然在台留下不少大型水利工程，但有很大一部分是在清代陂塘的基础上加以扩建而成。像是日本人在曹公圳圳头加装抽水机，让地势较高的农田也能获得灌溉，增加了约1,939公顷的灌溉面积；对于清代桃园所建6,685座中小陂塘，日人仅将其扩建打通，于1928年将桃园大圳全数通水，使桃园台地的水田占到耕地面积的84%。此举虽使台湾稻米（蓬莱米）产量大增，但台湾人却根本吃不上。
作家龙瑛宗在小说里描写：“农家煮的饭都掺了很多的地瓜，煮得稀稀烂烂，在来米少得意思意思而已。”到了日军全面发动侵华战争后的1939年，台湾总督府严格管控米在内的生活必需品，推广吃面包、面取代米饭，或将米与地瓜、马铃薯混煮，鼓励集体煮饭以节省燃料，例如在基隆商店街试办集体烧饭，以响应战时的“节米运动”。
至于部分深受“皇民化运动”洗脑，对日殖时期修建嘉南大圳与乌山头水库津津乐道的“台独”人士而言，往往对日本迫害台湾农民的恶行视而不见。诚如史料所说，嘉南大圳落成后灌溉面积高达12.6万公顷，占当时台湾耕地的六分之一，堪称全台之最；然而，大圳设计者八田与一发现水量无法灌溉全部的耕地，只好想出三年轮作制（水稻、甘蔗、杂粮），只是有能力种植稻、蔗与杂粮的农民仅仅29%，其余七成多农民即使在轮作期间被迫休耕，仍需缴交高额水租给殖民者。岂料日资制糖公司却完全不受三年轮作的限制，更是赤裸裸的差别待遇。
2017年，位于台南乌山头水库园区的八田与一铜像被“斩首”
于是，尽管日本殖民者给台湾留下诸多至今都在使用的水利设施，但多半优先供应总督府所指定栽种的作物，且于1921年颁布《台湾水利组合令》，强制将全台属于农民自主的农田水利管理权通通收归公有，并规定“组合长”由当局任命、组合内部之职员为官吏，借此彻底控制农村经济，实行压榨之目的。
嘉南大圳建好后也非一劳永逸，1933年台湾南部发生严重旱情时，云林斗六二期稻作无水可灌，在高雄州8,000余甲耕地中，竟有3,600余甲“全灭”。事实证明，“台独”人士拼命吹嘘、缅怀日据时期的现代化建设—嘉南大圳，不仅无法彻底解决旱灾，更沦为殖民者剥削、压榨台湾人民的工具。直到二次大战台湾光复后积极开展水利建设，才让台湾缺水危机有所缓和。
台湾光复：防灾增产
二战末期，盟军在“台湾冲航空战”中对日军航母战斗群造成沉重打击，虽然造成后来日本在太平洋海空作战能力彻底瘫痪，但频繁的空袭让全台超过40万米长的堤防遭到严重损毁，战后初期的台湾马上面临的是水灾之苦。
1948年台中暴雨，造成大安溪、大甲溪、浊水溪、乌溪等河川泛滥成灾，冲毁房屋705幢、淹没土地1万3千多公顷；1959年“八七水灾”，造成全台死伤1,600余人，房屋全倒半倒高达45,000多间，农田受损13余万公顷，损失估计为新台币37亿元，占前一年国民所得总值的12％，于是赶工修复堤防为战后初期的水利工程重点之一。
其次，1949年国民党在国共内战中惨败、撤守台湾，台湾辅仁大学历史系教授林桶法指出，1945至1953年迁台的军民总数约有120万人，短短数年间台湾增加了五分之一的人口。激增的人口压力，使恢复粮食生产、解决农田缺水灌溉的问题更是重中之中。台湾史学者陈鸿图指出，除了积极修复受站毁摧残的堤防，国府发现，日殖时期水利设施可灌溉面积原有54万公顷，经过战火洗礼，实际可灌溉面积锐减一半。
在“中华民国农村复兴委员会”（农复会）、各地农田水利会的规划与农民投入重建后，1952年恢复至48万公顷。截至1986年台东卑南上圳灌溉工程完工，国民党迁台后用了不到40年的时间，使全台灌溉面积新增21.81万公顷。
日据时期对水利建设规划甚多，但受发动侵略战争影响，规划中或未完工的工程也不少，国民党当局便以此为基础加紧建设，并在屏东盐埔、宜兰三星、高雄凤山、彰化二林、彰化员林（八堡）、云林斗六（斗六大圳）等地进行土壤改良工程，还有兴建新的大型灌排工程、水库、开发地下水、海埔新生地，推动轮流灌溉、农地重划等节流工程，其中又以兴建水库为主要的水源开发方式。
综观日本殖民时期，只有日月潭（1.71亿）与乌山头水库（1.03亿）的计划蓄水量超过上亿立方米，排名第三的嘉义兰潭水库，蓄水量仅979万立方米。反观蒋介石、蒋经国父子执政期间完成的台南曾文（5.95亿）、台北翡翠（3.27亿）、桃园石门（2.51亿）、台中德基（1.83亿）、南投雾社（1.46亿，1939年规划、1960年完工）、苗栗鲤鱼潭（1.22亿）等6座水库，计划有效蓄水量也都不亚于日本殖民者所建工程，而至今仍是台湾最大水库的曾文水库，却经历了日人规划、美国经援、日本贷款、台湾省政府兴建的特殊过程。
台美日通力协作，战后台湾水库No.1诞生
1930年，嘉南大圳、乌山头水库陆续完工，但供水量仍远远不够。1939年，日籍土木工程师八田与一建议，在今曾文水库坝址的柳藤潭位置可筑混凝土重力坝一座，坝高95米、蓄水量可达2亿立方米，却因为日本举国投入侵略战争中，无暇顾及民生与重大工程建设，遂使建坝计划搁置。
战后台湾光复、重归祖国怀抱，经过嘉南农田水利会、台湾省水利局测量，于1959年在水利局下设“第三规划队”，着手进行研究在曾文溪建设水库的可行性。两年后，水利局提出水库计划初步规划报告，建议在石公或柳腾潭两个可行坝址兴建高坝蓄水。
1965年，在台湾当局的“农复会”、国际经济合作发展委员会（经合会，今台“国家发展委员会”前身），以及美国国际开发总署驻台援助公署赞助下，由美国内政部垦务局派遣五人顾问团赴台指导，水利局才完成水库计划可行性报告。
翌年，日本政府海外经济协力基金同意提供台湾1.5亿美元的长期低利贷款（年息3.5％），指定其中4,400万美元作为修建曾文水库所需外币部分之财源，而后由日本内阁决议由日本工营株式会社承办，曾文水库就在台、美、日三方人员通力合作的情况下展开建设。
从开工到完工蓄水，曾文水库终于落成启用，其有效蓄水量为5.95亿立方公尺，是日人兴建乌山头水库的5.7倍，规模居全台之冠。学者研究指出，虽然曾文水库给增加不到3千公顷的灌溉面积，却使当地从三年一作变为三年两作，年增稻谷11万公吨、甘蔗3.1万公吨，以及玉米、花生、大豆等杂作均呈现增产。此外，台湾烟酒公卖局成功啤酒厂、隆田酒厂、台糖新营副加工厂、南靖糖厂、南光纸厂、新营纸厂、统一公司新市场等工业用水通通获得解决，工农业同时受益。
此次大旱，曾文水库蓄水量只剩15%。图片来源：中评社 高易伸摄
不仅如此，曾文水库溢洪道的设计，可让原先每秒8,420立方米的洪水，下降至每秒6千立方米，完全可以抵御“百年一遇”的大洪水。更重要的是，日据时期殖民当局公共饮水供给严重不足，给水普及率只有36%，民众多饮用地下水或沿海一带含砷过量的水源，造成所谓的“乌脚病”（脚部末梢血管阻塞）。迄曾文水库完工后，给水普及率激增至87％，当地民众再也不用喝重金属超标水源，健康也获得了保障。
经过战后的高速建设，近30年来台湾已少有大型水圳或水库的兴建，除了1992年、1993年完工蓄水的苗栗鲤鱼潭水库与台南南化水库，蓄水量达1.22亿、1.54亿立方米之外，近年最新的当属2015年建成的云林湖山水库，但计划蓄水量也仅5,139万立方米，其余多是在疏浚清淤上下功夫。
另根据气候资料显示，1949年以降，本来丰水年间隔18年左右出现，近年缩短至7年；枯水年原相隔17年，而今缩短为9年，代表旱涝交替频率愈加密集且增快。面对极端气候频频发生，台湾的缺水危机更胜以往。况且农业产值远远不及领航台湾经济半导体产业，却意外占去了全台七成用水的农业用水，其背后的原因无非是政治人物眼中多只看见绑桩、地方选举，缺乏以壮士断腕决心对台湾进行产业转型，使宝贵的水资源未能恰当地用在该用的领域。
2017年，蔡英文当局曾提出“前瞻基础建设计划”，编列2507亿台币用于水环境建设，目标是让台湾不缺水、有水喝、不淹水，但如今民生用水却还要“供五停二”。但愿未来台湾能提高各级产业的用水效率，开发多元化的备用水源，严格执行对天然水资源开发利用的总量管制，才能让数百年来缺水的宝岛台湾真正“解渴”，而不是搞什么“祈雨大会”。
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