腓特烈：青少年的“第一口烟”终于要被监管了，但问题仍很多-腓特烈的大话堂
【文/观察者网专栏作者 腓特烈】
近年来悄然兴起的电子烟市场，近日迎来一场监管风暴。考虑到电子烟已成为众多青少年的“第一口烟”，监管的到来也算是“靴子”落地。
2021年3月22日，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，自公布之日起向社会公开征求意见。征求意见稿提出，在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条：
“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”
此次《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》修改稿（以下简称“烟草专卖法条例修改稿”或“新规”），虽然修改内容不多，但却“一石激起千层浪”，因为这一修改意味着以往“无序”的电子烟市场将接受如同卷烟等传统烟草产品一样的严格管控措施。
笔者将从产业动态、以往立法、比较研究等多个角度出发，探讨烟草专卖法条例修改稿的意义和尚待提升之处，并提出个人带有美好愿望的相关建议。
一、迅猛发展的电子烟产业和长期滞后的电子烟管控立法
中国电子商会电子烟行业委员会提供的数据显示，中国已成为世界第一电子烟大国，截至2019年底，我国电子烟行业市场规模78.7亿美元，电子烟出口总额为438亿元，增长52.5%。[1]
截至2021年2月4日，中国存续电子烟企业共计174399家，2020年增长速度高至30.27%，并延续快速增长的势头，甚至推动了亿纬锂能、劲嘉股份、雾芯科技、思摩尔国际、盈趣科技等一批以电子烟或电子烟相关耗材生产销售作为主要业务的企业的成功上市。[2]
与电子烟市场突飞猛进的发展不同的是，我国法律法规对于电子烟的监管却略显滞后。
在2018年以前，我国并无任何一部部门规章以上级别的法律法规文件中提及“电子烟”这一概念，即使在2018年之后，对电子烟的监督、管控政策亦只散见于少量司法工作文件、部门工作规范性文件中。如：
《最高人民检察院办公厅对十三届全国人大一次会议第6253号建议的答复》指出，“严禁向未成年学生销售‘水晶泥’、‘牙签弩’、‘电子烟’等有毒有害玩具、不卫生食品。”
《国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》则称，“电子烟作为卷烟等传统烟草制品的补充，其自身存在较大的安全和健康风险。为加强对未成年人身心健康的社会保护，各类市场主体不得向未成年人出售电子烟。建议电商平台对含有‘学生’‘未成年人’等字样的电子烟产品下架，对相关店铺（销售者）进行扣分或关店处理；加强对上架电子烟产品名称的审核把关，采取有效措施屏蔽关联关键词，不向未成年人展示电子烟产品。”
然而，上述文件仅仅写明了“应该管”，可对于具体应当“怎么管”，相关规定并不系统，甚至彼此存在一定矛盾冲突之处。例如，最高检甚至指称电子烟是一种“不卫生食品”，完全忽略了其作为香烟替代品的应然性质。
截至2020年年底，我国虽然出台了一些新的与电子烟管控相关的制度，甚至将电子烟监管纳入了法律的范畴（尚未生效的2020年修订版《中华人民共和国未成年人保护法》），但相应规定仍然存在一定的问题。
尚不论《中华人民共和国未成年人保护法》、《国家卫生健康委、全国妇联、中国计生协关于倡导无烟家庭建设的通知》、《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》这样对电子烟“一笔带过”或“泛泛而论“式的规定，哪怕是内容还算较为详实的《国家卫生健康委、中央宣传部、教育部等关于进一步加强青少年控烟工作的通知》，其也仅仅将针对电子烟管控的视点集中在了青少年保护的问题上，而忽略了除此以外其他一系列悬而未决的问题。
二、烟草专卖法条例修改稿的划时代意义
正因为如此，此次《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的修改，才受到了广泛的关注和空前的重视，毕竟，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》以及作为其“母法”的《中华人民共和国烟草专卖法》对于卷烟等传统烟草制品的生产、流通、经营、管控等的规定非常详细，借助这两部法律法规的内容对电子烟进行管控，可以便捷地比较利用已有的立法成果，提高电子烟管控、监管的系统性。
不仅如此，烟草专卖法条例修改稿还创造性地重新确认了电子烟的实然性质，将之视为一种“准烟草制品”，从而不再将对电子烟进行管控的着眼点仅仅放在“青少年保护”之上，而是立足于“全民健康”这个受惠群体更加广泛的概念，以曾经“全民控烟”的雷厉风行态度，对待电子烟管控，从而充分体现了政府守护人民生命健康的决心。
三、烟草专卖法条例修改稿仍存在可提升空间
不过，除了划时代的意义外，烟草专卖法条例修改稿仍然存在可进步的空间。
这体现在，在部分细节之处，特别是与更早对电子烟进行管控的欧美国家相比，烟草专卖法条例修改稿的规定还不够详细。
不仅如此，未来的烟草专卖法条例修改稿修改，亦需要注意看似较为先进的欧美国家电子烟管控政策中存在的实然问题，在今后进一步完善我国立法的过程中，避免对欧美国家电子烟管控政策立法的“邯郸学步”、“亦步亦趋”。
（一）新规未明确何为“电子烟”，并进一步细化“电子烟”的范围
较为遗憾的是，此次烟草专卖法条例修改稿修订的过程中，仍未明确究竟何为“电子烟”，同时期也没有一部有关何为电子烟的国家标准通过，这不得不说是个遗憾。
对此，在征求意见的过程中，笔者建议，国务院应注意到烟草专卖法条例修改稿“有法规而无标准”的现实，尽快推动有关到底何为“电子烟”的国家标准出台。这既可以更加系统、精确地对电子烟进行管控，也可以避免部分工作原理与“电子烟”类似，但既不含有烟碱（尼古丁）、焦油等有害物质，也不会诱发使用者吸烟的电子吸入式气雾剂遭到“误伤”。
需要注意的是，关于何为“电子烟”，相较于较早设置电子烟管控政策的国家，例如美国等国的相关规定，2017年制定的国家标准计划《电子烟》（计划号20171624-Q-456）中的规定，存在着一定的缺陷。该文件称：
“电子烟又名电子烟碱传输系统，是一类设计用来向肺部传输烟碱的消费品，类似卷烟或雪茄烟，可迅速向消费者传送足够的烟碱来模拟吸烟的感官感受。将一个塑料管或金属的一端置于嘴中，吸气并抽出装置中空气和蒸气的混合物并送入呼吸系统。包括电子雾化系统、可充电电池和充电器、电子调节器和可更换的烟弹，烟弹中可含有烟碱及其他化学物质。”
如上述定义所言，国家标准计划《电子烟》中的“电子烟”，以其中含有并能传输尼古丁作为其标志特征。可相对于电子烟迅猛发展的现实，该规定存在着较为严重的滞后性，其忽略了，电子烟作为卷烟、雪茄等传统烟草制品的替代品，拥有多种具体的工作机制，这些机制发挥作用的原理可能完全和尼古丁无关。
例如，美国FDA指出，一款电子烟完全可能不含任何尼古丁，但却是由烟草制作或衍生而成的。对于此类所谓的“零尼古丁（Zero-Nicotine）”电子烟，FDA明确规定，其需要明确在包装上标注“This product is made from tobacco”（“该产品由烟草制成”）的声明。[3]
而如果根据国家标准计划《电子烟》，这种含有烟草成分但不含尼古丁的“电子烟”是否属于规定中电子烟的范畴，恐怕都是个未知数，更遑论对其进行管制。
（二）新规未进一步明确电子烟可能产生的风险
目前，无论是包括烟草专卖法条例修改稿在内的法律法规，还是包括部分电子烟产业业内企业自发进行的标识活动，都仅将电子烟可能产生的危害的关注焦点集中于“尼古丁”之上。
相关的危害主要包括“尼古丁成瘾”以及电子烟使用者可能因电子烟成瘾被诱导使用香烟等；少量新闻报道可能会提到电子烟可能存在烟油泄露、不安全成分添加等风险，[4]但亦未强调这些风险可能造成的危害的严重性。
关于电子烟可能产生的危害，欧盟委员会在2016年《委员会向欧洲议会和理事会的报告·使用可再填充电子烟对公共健康的潜在风险》[5]中就已提出，除了常见乃至成为“共识”的尼古丁成瘾和诱导吸烟外，电子烟至少还存在如下的风险，这些风险中的部分甚至可能是致命的：
1、导致尼古丁急性中毒的风险
对于尼古丁可能产生的危害，目前无论是国家还是群众，主要的关注点集中在“成瘾”或“诱导吸烟”等“老调重弹”的危害上，对其其他危害缺少关注。
实际上，无论是“成瘾”还是“诱导吸烟”，相对于尼古丁，特别是电子烟中的尼古丁，可能造成的最严重的危害——致死——而言，可就没那么可怕了。
关于尼古丁的急性毒性以及致命性，欧洲化学机构风险评估委员会（RAC）指出，每公斤体重5毫克是通过口服暴露产生的尼古丁急性毒性的合理估值。[6]
传统卷烟中的尼古丁含量较低，正常情况下不会导致使用者产生尼古丁急性中毒（不吸烟的笔者翻阅了身边友人经常吸食的香烟包装，其尼古丁含量一般为0.8mg-1mg左右，无论是否吸烟者都很难通过吸食传统卷烟或其二手烟导致急性尼古丁中毒），但电子烟则不然。
由于电子烟多在其雾化弹即“烟弹”中集中添加尼古丁，因此，一旦雾化弹中的烟油发生集中泄漏，且该等泄漏的烟油又被误食的话，将极容易导致误食者一次性摄入大量尼古丁，导致急性中毒甚至死亡，之前美国[7]和以色列[8]都已出现过幼儿误食烟油而死亡的先例。
正因如此，欧盟强调“考虑到用于电子烟的含尼古丁的液体的毒性，应当确保可以以使皮肤接触和意外摄入此类液体的风险最小化的方式来填充电子烟。”[9]并严格限制了电子烟雾化弹容积。
根据欧盟《烟草产品指令》（“Tobacco Products Directive” ，“TPD”），电子烟雾化弹容积不得超过2ml，而烟油中尼古丁含量可达到20mg/ml，即烟弹中最大可能含有40mg尼古丁。
由于发育较快的欧洲幼儿（可以正常走路、拆卸东西的幼儿）在十八个月月龄时，体重能达到10-12kg[10]左右，40mg的尼古丁含量不足以使其急性尼古丁中毒，因此不超过2ml的电子雾化弹在欧洲被认为是比较安全的。
但我国目前没有电子烟国标，电子雾化弹中应含有多少尼古丁也就不得而知，笔者找到的一些国产电子烟均对其 “讳忌莫深”，未明确标注其雾化弹中的尼古丁含量。
以笔者手头一家标注电子烟危害最为详实的电子烟企业的标注为例，其仅在雾化弹包装盒侧面标注雾化弹净含量为“2ml”——注意，这是一个体积而非质量单位——其中含有3%的尼古丁。
由于笔者并不知悉该雾化弹所含液体的具体密度是多少，因此无法精准判断其中所含的尼古丁含量究竟是多少。但由于作为烟油核心成分的丙二醇（密度1.04g/ml）、甘油（密度1.26g/ml）和尼古丁（密度1.01g/ml）的密度都大于纯水，即使按纯水1g/ml的密度计算，该2ml烟油中所含的尼古丁质量也能达到至少60mg，远超欧盟标准，足以导致一名12千克体重的幼儿急性尼古丁中毒。
需要注意的是，该企业已经称得上社会责任感最强的电子烟企业之一，其在雾化弹外包装正反面、雾化杆（即“烟杆”）外包装正反面（很多企业只在外包装正反面上展示电子烟“炫酷”的时尚感，而将禁止未成年人使用的标识放在不易被注意到的外包装侧面）和产品使用说明中，都明确标注了禁止未成年人使用的标识，但其针对尼古丁总质量，以及烟油泄露可能导致的尼古丁急性中毒危害，仍然未作任何说明。
2、新规未明确“多元口味”电子烟可能造成的风险
当谈到“诱导吸烟”，即使用某些香烟的替代品，可能诱导之前没有吸烟经历的使用者去主动吸烟时，尼古丁被认为是最重要的“诱导吸烟”因素。
然而，根据世界上采取了最严格的控烟政策国家的芬兰的研究报道，尼古丁并非唯一的诱导吸烟因素，电子烟中添加的各种香精、维生素等同样可能增加未吸烟者被诱导吸烟的概率，正因为如此，芬兰本国的《烟草法案》严格禁止在电子烟中增加除了烟草原味香精外的任何香料。[11]不仅如此，电子烟中的香精还可能增加幼儿误食泄露烟油的可能性。
然而，无论是烟草专卖法条例修改稿还是其他法律法规，亦或是电子烟企业自身的标注，均将“诱导吸烟”的关注点集中在了尼古丁之上，而未谈及“多元口味”“诱导吸烟”的可能，更遑论其增加幼儿误食烟油的可能了。
3、“出示身份证明购烟”仍未“法律化”
早在2019年《国家卫生健康委、中央宣传部、教育部等关于进一步加强青少年控烟工作的通知》中，就已经提到：
“烟草专卖零售商须在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识，不得向未成年人出售烟草制品，对难以判明是否已成年的应当要求其出示身份证件。”
然而，这一规定并未细化进入《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律法规，并完成“法律化”，现实生活中未成年人购买烟草制品的现象仍然屡屡发生。此次烟草专卖法条例修改稿出台，仍未改变这一情况。
不仅如此，相对于传统烟草，电子烟的设计感、时尚感更强，外包装更加“炫酷”，且如上文所述“口味”更加多元，因此更容易吸引未成年人吸食。
例如，即使是早在2016年8月8日起，便禁止向18岁以下[12]的未成年人出售电子烟和烟具、27岁以下购买电子烟和烟具须出示可以证明年龄的证件[13]的美国，在2020年，仍然有360万中学生有日常吸食电子烟的习惯。[14]电子烟对青少年的“吸引力”可见一斑。
对我国而言，若再不加强购买电子烟时的登记、身份证明限制，恐怕烟草专卖法条例修改稿将有成为“一纸空文”的可能。
资料图来源：央视新闻客户端
四、总结
综上所述，烟草专卖法条例修改稿不可谓不是一项拥有划时代意义的规定，党和国家对电子烟产业进行大刀阔斧式的改革和监管，充分体现了维护人民生命健康的决心。
但亦如上文所述，新烟草专卖条例仍然具有可提升的空间，笔者个人建议，针对电子烟的进一步管控及其立法，可从以下方面着手进行：
（一）尽快推动电子烟国家标准的出台，并细化电子烟的概念，特别要注意“0尼古丁”电子烟的管控问题；
（二）重点关注电子烟的规格、标准，特别是其与尼古丁含量有关的规格标准问题，尽可能限制电子烟雾化弹的总尼古丁含量。需要注意的是，针对总尼古丁含量的规定，不应对欧盟标准亦步亦趋，而应当以“保护幼儿”“避免误食”为核心，参考中国幼儿的具体生理资料进行设置；
（三）进一步落实严格的香烟购买管控政策，要求烟草经营单位对购买包括电子烟在内的烟草制品者，坚持严格的“持证购买”政策；
（四）在此基础上，可进一步讨论，有无必要限制电子烟口味、成分等，以减少其诱导未成年人进行吸食的可能。
参考文献：
[1]新华网：《电子烟断“电”后——数看中国电子烟行业》，http://www.xinhuanet.com/video/sjxw/2020-11/11/c_1210882299.htm。
[2]东方财富网：《2021Q1中国电子烟行业发展现状及市场调研分析报告》，http://finance.eastmoney.com/a/202102131810541912.html。
[3]FDA. Zero-Nicotine: Self-certification and Alternative Required Warning Statement, https://www.fda.gov/tobacco-products/labeling-and-warning-statements-tobacco-products/covered-tobacco-products-and-roll-your-own-cigarette-tobacco-labeling-and-warning-statement#warning.
[4]刘坤：《戴上“紧箍咒”的电子烟产业，何去何从》，《光明日报》2021年3月24日第10版。
[5]EUROPEAN COMMISSION. 《REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the potential risks to public health associated with the use of refillable electronic cigarettes》，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0269&from=EN.
[6]RAC. The European Chemicals Agency’s Committee for Risk Assessment (RAC) Opinion proposing harmonised classification and labelling at EU level of Nicotine (ISO), http://echa.europa.eu/documents/10162/f9510930-4e5e-45ff-bb3a-888cefaf6592.
[7]Lee Morgan. New York boy, 1, dies after ingesting liquid nicotine，https://www.nydailynews.com/news/national/1-year-old-n-y-boy-dies-ingesting-liquid-nicotine-article-1.2045532.
[8]STUART WINER. Police investigating toddler’s death from nicotine overdose, https://www.timesofisrael.com/police-investigating-toddler-death-from-nicotine-overdose/.
[9] EUROPEAN COMMISSION. COMMISSION IMPLEMENTING DECISION (EU) 2016/586 of 14 April 2016 on technical standards for the refill mechanism of electronic cigarettes，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016D0586&from=EN.
[10]Kinderzeit. European Baby Sizes | Baby Clothes Size Chart EU | Age & Height, https://www.kinderzeit.org/en/european-baby-size-chart/?__cf_chl_jschl_tk__=b3f3ae446c3ef641639904ce2818e39d80fbb603-1617047806-0-AZu0swWOvv8ZV1bF5RjKd28hXPZ-fdvY8MDRJgJnGuSK6Kq1MJTpCPAbXU1PBEIO3kEwIeJVRE-UnI_3vvG1yVZg-86TJ528E3iD7QABC9oSyMNJZ6Qtw_A5AsTGG8dftH1DYpKi9FuSm5qAPifiJwoX1BXQNrFmqJ75dLchsMLVPiypwl3Y7ufsLP_z7qGDDcQ84rIr_ilyslmeo6o02CMPUJorXhdkwTMXv4UCZgo45F7v9fBmyVgkFwamfplpPxyqSpKCtYV22jl6kmhoLOhZKMqsPRAcnndf9yK2__V_DQZ_kI34FotnIznwsTmIuN6wiqgZODT85CPnyZFXAg0UlZCe6uqqThTtOR0B3E2H.
[11]https://savutonsuomi.fi/en/towards-tobacco-free-finland/tobacco-act/.
[12]2019年年底时，禁止购买电子烟的年龄上限增至21岁，见FDA. CTP Compliance & Enforcement, https://www.fda.gov/tobacco-products/compliance-enforcement-training/ctp-compliance-enforcement#e.
[13]Ned Sharpless, How FDA is Regulating E-Cigarettes，https://www.fda.gov/news-events/fda-voices/how-fda-regulating-e-cigarettes.
[14]Wang TW, Neff LJ, Park-Lee E, Ren C, Cullen KA, King BA. E-cigarette Use Among Middle and High School Students — United States, 2020. MMWR Morb Mortal Wkly Rep. ePub: 9 September 2020.
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