田士臣：美国发布航行自由报告——用美国法代替国际法

【中国论坛特约专家 田士臣】

根据美国国防部官网消息，美国防部于3月10日悄然发布了《2020财年年度航行自由报告》，报告覆盖的航行自由行动期间从时间上是从2019年10月1日到2020年9月30日，按美国说法美军在全球范围内对19个不同声索国家/地区提出的28个不同的过度海洋主张进行了行动层面的挑战。2020财年报告花费了美国纳税人总共大约10050美元，这包括50美元的费用支出和10000美元的国防部劳动力支出。

美国一直认为，其他国家的非法和广泛海洋权利主张——或不一致的海洋权利主张理论——不符合1982年《联合国海洋法公约》所反映的习惯国际法，对由基于规则的国际秩序所反映的法律基础构成威胁，因此美国致力于通过挑战过度海洋主张来应对这一威胁。这些行动的全面、定期和常规实施同时也是对美国国务院外交交涉手段的补充，并支持美国在全球海洋自由方面的长期国家利益。

具有讽刺意味的几点观察是：

一、美国所挑战的对象既包括其盟国和伙伴关系国家，也包括中国、俄罗斯等其认为有战略或敌对关系的国家。比如2020财年美国航行自由行动挑战的对象也包括日本、韩国，之前也包括英国、加拿大等国。这样以来，似乎美国在挑战所有海洋国家的法律主张，也就是说美国在用美国自己主张的国际法挑战国际社会的国际法，用美国国际法代替国际国际法。

二、美国坚持航行自由是一项原则，支持不受阻碍的合法贸易和美国军队的全球机动性，并通过强制执行航行自由行动表明，美国将在国际法允许的任何地方飞行、航行和行动，无论过度海洋主张在哪里，也无论当前局势如何。

事实是，美国用这种概括的、原则的说法掩盖了其真实目的：一是基于海运的合法贸易从来没有受到阻碍，美国只是用这一说法渲染威胁或掩盖其军事行动所受到的影响；二是美军所要求的机动性是基于其霸权和全球战略，是为了保障其在全球范围内进行干涉的自由，但不是每一个国家都有这样的需求。

三、美国认为“过度海洋主张”是指那些不符合《联合国海洋法公约》所反映的国际法的主张，包括对行使航行和飞越权利以及其他合法使用海洋的各种限制，美国坚持如果不加质疑这些过度海洋主张可能会限制美国和其他国家享有的权利和自由，只要超出国际法规定权限的航行和飞越自由限制继续存在，美国将继续质疑这种非法的海洋主张。美国还漂亮地宣称，为了所有国家的利益，美国将维护海洋的权利、自由和合法使用，并将与志同道合的伙伴站在一起。

坦白讲，除去美国以外，美国的一些盟国也同意美国一些关于航行自由主张的说法。但是，美国是唯一一个通过军事行动定期挑战与其在国际法上有不一致意见的国家，而不是按照联合国宪章通过和平手段来解决与其他国家的国际法争端。即使是与美国持相同意见的那些盟国，他们也没有像美国一样定期通过军事行动强制执行或强加其关于海洋法的不同意见，这违反了联合国宪章关于和平解决国际争端的基本准则。

最后，2020财年美国航行自由行动针对中国的部分主要包括以下7项：1.直线基线主张。2.中国东海防空识别区限制外国飞机在空中飞行的规定。3.《中华人民共和国测绘法》将某些测绘活动定为犯罪。4. 中国主张对所有测绘活动的管辖权而不区分海洋科学研究和军事调查。 5. 中国对毗连区安全事项的管辖权。6. 外国军舰进入中国领海行使无害通过权需要事先经过批准。7.中国对一些海洋地物的领海领空主张。

从有记载的于1996年开始对中国开展航行自由行动以来，很明显可以看出，美国所挑战的其所宣称的中国非法海洋主张在地理范围和具体事项上是逐年扩大的，但其本质并没有任何改变，就是通过航行自由行动向其他国家强加其对某些海洋法规则的理解，也就是用“美国自己的国际法”代替“国际社会的国际法”。