金钟：除了延迟退休，养老金缺口还有什么填法？

【文/观察者网专栏作者 金钟】

3月初，银保监会主席郭树清在谈到中国即将到来的老龄化问题时，特别提到了发展养老保险在解决人口老龄化问题中的重要作用。而鼓励养老金进一步进入资本市场的政策也进入了实际操作阶段。

继2020年底人力资源社会保障部出台了调整年金养老基金投资范围的通知以后，许多基金公司已经开始调整养老金产品的合同条款，股票型养老金产品投资于权益类资产的比例下限，由以前的30%提升到40%。

无独有偶，在过去几周，关于2020年出生人口数据大幅度下降的新闻也被大家广泛关注，两会上，许多代表也针对国内的老龄化问题提出了不少提案。

在这些热点新闻背后，有一组关于养老保险基金的数据却少有读者关注：2020年，中国养老保险基金的总支出第一次超过了养老保险基金的总收入，国家养老保险基金历史上头一次收不抵支，出现了“财政赤字”。

国内目前的养老保险体制有三大支柱：政府养老保险，企业养老保险，和个人商业养老保险。截止2019年底，政府养老保险占总养老保障资金的73.4%，企业养老保险占25.5%，个人养老保险占1.1%。

由此可见，政府养老保险在国内养老保险体系内占着举足轻重的地位。而政府养老保险又分两部分：城镇基本养老保险和城乡居民社会养老保险。截止2020年底，国内政府养老保险体系覆盖人口将近10亿人，基本覆盖了绝大部分成年人口。从2010年到2019年，政府养老保险基金的收入相比前一年都是增长的，同时也一直大于当年的支出，所以国家养老保险基金每年都有财政盈余。

中国政府养老保险基金收支余额变化（亿元）

数据来源：人力资源社会保障部（2010-2012年数据只包含城镇基本养老保险收支余额，2013-2020年数据包含城镇基本养老保险和城乡居民社会养老保险余额之和）

但是在2020年，政府养老保险基金的收支余额由2019年近4600亿元的盈余变成了5800多亿元的赤字。

当然，2020年是非常特殊的一年。由于疫情，人力资源社会保障部、财政部和税务总局在2020年多次出台文件减免企业社会保险交费，其中就包括减免基本养老保险的单位缴纳部分。

这个政策一直延续到2020年底，造成2020年政府养老保险基金收入从2019年的近57000亿元下降到近49000亿元，收入下降近8000亿元。而养老保险基金的支出依然在照常增长，这减少的8000亿元收入占2020年养老保险基金赤字金额的近9成，是基金收不抵支的主要原因。

这个减免缴费的政策到了2021年就取消了，所以今年养老保险基金收入应该会有一个比较大的反弹。而2019年底政府养老保险基金的结余还有6.2万亿元，再加上去年不错的投资收益，短期内政府养老保险基金依旧具有足够的支付能力。

针对现在的形势，有人提出，中国能否通过增加企业年金和个人养老保险投资的方式来提升整体应对老龄化社会的能力？

我们不妨做一些分析——

和美国这样的发达国家相比，中国养老体系中企业和个人的养老保障资金所占的比例大约是四分之一，远低于美国企业和个人养老资金合计的近90%的份额。主要原因就是国内的人均收入水平和美国还有差距，有钱投资个人养老保险的家庭还是很小一部分。

对于金融企业来说，考虑到中国有能力投资养老保险产品的人群日渐增加，这确实是一个前景不错的市场。但是和全社会几亿人的养老需求相比，在老龄化时代全面到来之前，个人养老和企业养老很难取代政府养老保险基金的支柱地位。“未富先老”的确是我国面临的一个现实困境。

影视作品中的养老问题

而且，美国的个人养老保险产品往往附带一些税收方面的优惠来鼓励家庭将部分储蓄转移到养老保险上，而国内的类似产品相对于市面上的其他投资产品，如房产、信托、理财等等并没有明显的优势。如果国内的养老金融产品要按照美国的模板进行设计规划，就需要国家出台相应的税收优惠政策来提升这些产品的吸引力。

就此而言，远水解不了近渴，要想更好的面对中国养老问题，当前最紧迫的任务还是要进一步完善政府养老保险基金体系。

如何解决政府养老保险基金将要面对的难题？首先是增加养老保险基金的收入。2020年的减免政策在年底就全部结束，这本身就是一个增加基金收入的措施。只是在目前的经济环境下，我们已经没有多少进一步增加企业和个人负担的余地了。

非但如此，面对复杂的国际经济形势，国内说不定还有进一步减少单位养老保险缴费的需要。比如，在贸易战最激烈的2019年，为了提高企业的竞争能力，国内实施了降低养老保险单位缴费比例的政策，造成当年养老保险基金的总收入增速放缓。结果就是2019年的养老保险基金财政盈余只有近4600亿元，大幅低于2018年的7400亿元。

在建立内外双循环、鼓励内需的今天，在2019年的水平上再提高企业或者个人的养老保险缴费比例对于经济运行的负面影响要远大于正面影响。所以，比较现实可行的方法就是将国企的股份转让给养老保险基金，来充实基金账户上的资产总值，比如国资委在2020年底将1.68万亿的国有企业股份转给社保基金，大幅度充实了养老保险基金的腰包，像这样的资产注入以后应该还会继续进行。

此外，以前我们在分析反垄断的时候，曾经提到垄断企业限制竞争，减少消费者的选择空间，利用自己的地位可以获得超额利润。由于外部竞争的原因和某些行业的自身特性，现实中是无法完全避免垄断企业的出现。但不能避免垄断企业的出现不等于放任垄断企业对全社会的经济利益造成伤害。

由于国内这方面的司法实践才刚刚开始，目前只有国外的数据可以做一个参考。国外学者对1990年到2010年之间欧美国家反垄断案件的判决进行分析，由私营企业发起的反垄断诉讼案件中，统计影响最大的60个案件的最终判决，法院判定的对于原告经济损失的总赔偿金额达到了约350亿美元的规模。

按照国外的反垄断实践结果，国内对垄断企业加以监管和限制的时候，针对垄断企业获得的超额利润，也可以考虑建立一个特殊的征税或者分红机制，起码将部分垄断利润向养老保险基金进行转移支付，这样可以补偿一些面对垄断处于弱势的消费者的经济损失，并补充全社会的养老保障需要。

其次是控制养老保险基金支出的增长速度。这方面政策措施的争议就比较大了。目前国内讨论最多的措施是推迟退休，此外还有一个经常提起的措施是建立一个领取养老金的收入上限，即超过一定收入就不能足额领取养老金。

中国目前的法定退休年龄是男性60岁，女性50岁或55岁。而美国没有法定退休年龄，但是规定65岁以上即可加入联邦医疗保险（Medicare），而美国许多养老保险会要求申请人最晚70岁的时候就开始领取养老金。

和美国相比，中国的退休年龄的确更低一些，虽然很多人对于提高退休年龄这个措施有不同意见，但是面对老龄化社会带来的养老保险资金压力，法定退休年龄的改变恐怕难以避免。最近的新闻也在表明未来的国家政策将会逐步推迟法定退休时间。

北京海淀区，两位老人在进行志愿服务活动，图自新华网

建立领取养老金的收入上限，这个政策的思路是富人不需要依靠国家养老保险来支持自己的生活消费，因此政府养老保险基金完全可以省下富人的那份养老金，只向收入处于标准以下的穷困申请人发放养老金。

这个政策面对的困难在于很难制定一个恰到好处的收入标准，订的太高则节省的养老金支出有限，对于解决养老保险基金收支赤字的帮助不大。而收入标准定的太低则伤害到太多人的利益，造成很大的社会负面效果。实践中核实每个养老保险申请人的收入也是非常繁琐和容易引发社会矛盾的工作。美国政策圈在2000年初曾经对于这个政策思路进行过激烈的辩论，最终由于争议太大而将这个提议束之高阁。

面对老龄化社会的养老难题，在设法提高政府养老保险基金收入和控制支出之外，还应该从现在开始就重点解决养老服务产业中存在的问题。

现在老龄人口越来越多，各种专门针对老年人的商业产品和服务也层出不穷。比如，今年年初时东北的疫情中曾经有这么一个超级传播事件，一个感染新冠的推销员组织了一个市场推广讲座，几十名参加者全部是老年人，由此造成了大规模病毒传播。

类似上面这样专门面向老年人的公司目前其实是很多的，但质量良莠不齐，有不少服务内容甚至近乎于诈骗。在社会新闻里，我们常常看到有老人被这样的营销骗局骗走了毕生心血。因此，加大对于老年服务产业的监管，保障老年人群的资产安全应该成为老龄化社会中各级政府的重要职责之一。

在加强监管的同时，对于养老产业也应该提供更多的政策支持。降低相关企业的税费负担，鼓励更多依法经营的企业和资本进入养老产业。尤其是针对中低收入阶层的老年人口，希望相关的政策激励可以促使企业在养老产业也能建立类似社区团购一样的商业模式，保证质量的同时，降低针对老年人服务的价格，尽可能维持养老金的实际购买力。

此外，国内相当多的基础设施在建设的时候并没有考虑到老年人口（以及残疾人口）的使用问题，比如很多车站、公共厕所和商业建筑没有修建坡度平缓的步道。而已经成为我们日常生活一部分的数字生态也排斥了许多不擅长使用现代通讯设备的老年人。疫情期间有老人由于无法使用手机出示健康码而被赶下公交车的新闻也曾传遍全国，补上这一块服务老年人的基建短板，也是鼓励养老产业发展的重要组成部分。

根据国家统计局发布的消息，今年4月份2020年人口普查结果就要公布了。到时候我们就会对当前中国人口结构有更清晰的认识。人口普查会带给我们一个最准确的中国社会全景图：中国将在什么时候进入老龄化社会，在老龄化社会期间的人口结构将会发生怎样的变化，我们在什么时候到达老龄化的高峰等等一系列的问题也将会有一个更明确的答案。面对老龄化带来的挑战，留给政策制定者的时间已经不多了。

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