张释之：香港，而今迈步从头越

【文/张释之】

全国人大常委会副委员长王晨在这次人大开幕时，就《关于完善香港特别行政区选举制度的决定（草案）》所作的说明中提出，要“形成一套符合香港实际情况、有香港特色的新的民主选举制度”。

3月11日下午，全国人大会议已正式通过上述《决定》，从有关规定以及指明的改革方向来看，将要进行的选举制度改革，将大幅缩小直接选举的空间，并对参选者资格严格把关。反对派当然照旧反对，认为有关改革是倒退，是推倒过去20多年的民主进程，一朝退到回归前。

回归之时，香港开启选举政制不过短短十数年。

1980年6月，香港政府发表《地方行政模式绿皮书》，在统治香港近140年后，提出要建立一套新的地方行政制度，用以咨询民间意见；1981年1月再发表《地方行政白皮书》，掀起“代议政制”帷幕的一角。

1982年终于在区议会引入民选元素。当年490个议席，132席民选，其余为政府官员出任的官守议员、政府委任的非官守议员和当然议员（新界区27个乡事委员会主席）。严格而言，这个引入有限民选因素的尝试还不能与“政制”挂钩，因为区议会不过是就市民日常生活事务向政府提供意见的基层组织而已。

视频截图

1985年9月26日，港英当局进行香港立法局史上首次间接选举，才正式开始了香港的“代议政制”。全部（包括总督在内）共57名成员，24人经由选举团和功能组别间接选出，其余为港督委任的非官守议员22人和官守议员11人，最主要官员布政司、财政司和律政司均为当然官守议员，港督任立法局主席。当年参与投票的选举人仅约2.5万人，当选者中6人因无竞争对手而自动当选。

此后，1987年5月，港英政府发表《1987年代议政制发展检讨绿皮书》，其中提出了包括1988年立法局引入直选的各种可供选择方案，同年11月港府公布，共收集到的13.4万份市民意见书中，67%表示不赞成“八八直选”；1991年立法局才有直选。

到了1992年，末代港督彭定康上任后，当年10月在其第一份《施政报告》中即公布了一整套政制改革方案，将行政、立法两局分家，两局议员不再重迭，且大大强化立法局的功能，目的是使之发展为一个“有效地代表市民”“制衡政府的独立组织”，从体制上彻底改变了港英政府一向的“行政主导”原则。

随之，彭定康提出关于1994至1995年选举安排，除了降低选民年龄，通过将功能组别法团投票改为个人投票和增设9个新的功能组别，大幅扩大立法局直选选民人数外，还扩大区议会职能，取消除新界区议会当然议员外的其他所有委任议席，并由直选区议员组成立法局选举单位之一的选举委员会。

彭定康（资料图）

彭定康的政制改革方案，事实上已与全民普选立法机关相差无几。有关措施或者把《基本法》抛在一边，或者借与基本法接轨之名，大肆扭曲基本法的原意，其后中方虽然愤而“另起炉灶”，但彭定康政改方案造成的深刻影响，即香港社会很多人对基本法的理解，深深打上了彭定康政改方案的烙印，这一点是非常难以扭转的。回归后反对派口中所称基本法，其实早已脱离了基本法的本源，而大多只是回归前疯狂变革灌输给他们的概念而已。

基本法附件所规定的2007年后各任行政长官和立法会的产生办法，只给出了路线图，并无明确的时间表，但香港反对派人士却坚持认为，2007年后就应该落实“双普选”，否则就是中央政府言而无信，一方面是因为这些人自身的偏执，另一方面也是因为上述原因。

基本法起草后期，因苏联、东欧剧变和中国国内政治风波而煽起的大幅加快“民主选举”的期望，连同港英当局的一系列政改操作，注定了基本法在特区的实施，将无法遵循“根据香港实际情况”和“循序渐进”两项原则。

从1987年市民意见书显示香港大多数人不认同“八八直选”，到彭定康所安排的1994至1995年选举方案，其中只不过短短7、8年，这期间还基本上只是在做民意和舆论的动员准备，要论直选的真正实践，回归时只能说是刚刚起步。

以上就是特区选举政制所建基的基础。很明显，这个基础是非常薄弱的。建基于这个基础之上的香港特区“民主”实践，是未学会走路就开始跑步，最突出的特点就是产生了一批又一批不关心香港民生发展、一切为反而反的街头与议会斗士，这些人不知政治妥协为何物，以中央政府在基本法中“五十年不变”“港人治港”“高度自治”的承诺作为自己为所欲为的坚实盔甲，早已让香港发生了天翻地覆的变化。经历“占中”和修例风波中的黑暴横行后，香港社会已发生了质的改变。反对派中的不少人，直接与国家为敌，与外国势力连手，其中的“揽炒派”剑锋所指，不仅是特区的管治权，而且直接是中央政权。

中央政府如今将“爱国者治港”提到前所未有的高度，完全是香港的实际情况使然。正如港澳办夏宝龙主任所说：

“环顾世界，几乎所有国家和地区竞选公职的人都要努力通过各种方式展示自己的爱国之心，都是比谁更爱国。唯独在香港，竟然有人把对自己祖国的反叛作为政治资本来炫耀，甚至以反对国家、抗拒中央政府、妖魔化自己的民族为竞选口号，在宣誓就职时极尽丑陋的政治表演，真是咄咄怪事！”

中央政府隐忍20多年，才终于下重手解决问题，从反面证明了，回归以来，中央政府对“一国两制”“港人治港”“高度自治”有坚定维护的诚意。若真像反对派所说，过去他们只是反抗中央的“干预”而已，那他们反而应该步步为营才是，而不会发展到肆无忌惮的地步。

中央政府的香港政制改革措施以选举制度为核心，目的就是让“反中乱港”者不能东山再起，“爱国者治港”成为主旋律和社会现实。

笔者前不久曾在观察者网撰文指出，“爱国者治港”重要因素是人。而目前人的因素则存在客观和主观两方面的问题。

客观上，大多数“爱国者”回归前完全被港英政府排斥在管治队伍之外，回归后由于种种原因也还是未能全面进入各管治领域，缺乏治港所需的必要历练和经验，整体而言，现阶段自身无论思想意识还是治理能力等综合素质，都亟待提高。

主观方面，不管称之为“爱国者”还是“建制派”的人士，还急需对照夏宝龙主任所开列的各项标准和要求，坚持原则、敢于担当，“胸怀国之大者”，精诚团结，善于分析、解决香港面临的各种困难和问题。如果其中一些人只顾拉关系、“争櫈仔”（争相谋取职位）、谋私利，那么除了让社会丧失对“爱国者”和“建制派”的信心，还将从根本上损害“一国两制”在香港的进一步实践。

这次选举制度改革的核心一环是选举委员会。因5年一任的行政长官选举与4年一任的立法会选举并不同期，意味着选举委员会几乎是常设的。而如果同一个选举委员会既负责提名和选举行政长官，又负责为立法会参选人提名，加上委员会成员还将互选产生一定比例的立法会议员，那显而易见，选举委员会将成为一个大权在握的特殊机构。

腐败往往与权力相伴生，权力愈大，不仅腐败机率愈高，而且容易诱发重大的腐败。对日后的选举委员会，如何遴选其成员，如何对其运作和其成员本身实行有效监督，应该成为有关制度设计重中之重的考虑，而不能等出现问题再逐步补救。

11日全国人大通过的《决定》中规定，将“设立香港特别行政区候选人资格审查委员会，负责审查并确认选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格”，表明对选举委员会参选人已有了把关机制，但随之有两方面的问题值得关注：一是对当选的选举委员会成员的监督制度仍需进一步明确；二是关于新的资格审查委员会本身，由什么人组成？由谁任命？是否将制定专门法律，对其组成和运作加以规范？

全国人大常委会依据全国人大授权，即将对基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》进行修改。前述资格审查委员会如果是在基本法附件中加以规定，笔者认为，在审查行政长官参选人资格时，资格审查委员会成员可考虑加入中央政府代表（如国务院港澳办、中联办和驻港国安公署人员），这样一来，基本法规定的行政长官向中央负责，在人选上就能得以把关。

过往一直存在一种担忧，即因为中央的任命权是实质性而非象征性的，如果特区选出的行政长官不被中央任命，就将出现宪制危机。而如果审查行政长官候选人时，在资格审查委员会中列入中央政府代表，则可不再存在当选者不被中央政府拒绝任命的可能。这实际上是把中央的实质任命权落到实处，防患于未然。

说中央政府的措施是“倒退”的人，不知能不能回答，如果不“倒退”，他们心目中下一步的“进程”将会是怎样的？反对派对此给出什么样的答案已无关宏旨，因为在中央政府看来，此前特区20多年的“民主”实践，已被证明是导致特区混乱的主因。现在的政制改革无异于另择道路，从某个起点上再出发。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。

（本文首发于香港《明报》，作者授权观察者网发布，有增改。）

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