吕德文：返贫是个伪命题，扶贫组撤出后下一棒交给谁？

【采访/观察者网 朱敏洁】

**观察者网：**2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。我们先从扶贫开始聊起吧，长期以来国家投入大量人力物力资源，诸如精准扶贫、互联网扶贫等，从过程、效果等整体来看，有什么评价？再者，贫困本身具有动态性，如何防止返贫现象发生？

**吕德文：**脱贫攻坚有历史意义，好比2006年那会国家宣布取消农业税一样，历史意义特别大。但就技术上说，脱贫攻坚和取消农业税，并没有太大障碍。当年国家取消农业税，主要是因为农业税占国家总税收的比例极低，取消农业税对国家财政没有多大影响。但从战略上看，取消农业税确实是中国历史千百年来具有标志性意义的事。

脱贫攻坚也有些类似。我们现在讲脱贫攻坚，主要是指摆脱绝对贫困。以今天中国的经济发展水平来说，国家已经有足够条件消灭绝对贫困。在政策、资金等各方面准备充分的情况下，脱贫攻坚并不是特别难的事。

可能现在的年轻人很难有绝对贫困的体验，但哪怕是80后，普遍还存在营养不良的状况。我的同学，包括身边的朋友同事，只要是来自农村，很多人小时候都有吃不好、穿不暖的经历。但是今天这样的情况已经鲜少存在。即便有，也不具有普遍性。现在的绝对贫困，主要是收入分配不均、贫富差距等一些制度因素造成的，而不是社会生产力水平低下的结果。过去，国家没有能力保证每一个人都能得到比较好的营养供给，但现在国家有这个能力。

20年前的宁夏西海固 图自央视新闻

如今的宁夏西海固 图自央视新闻

为什么摆脱贫困这件事意义很大？这也跟我们国家的性质有关。中国是一个社会主义国家，只要生产力水平足够高，就有可能摆脱贫困。很多发达国家生产力水平高，社会保障制度水平也高，但还是没办法摆脱贫困，原因就在于资本主义在缩小贫富差距、再分配等方面的能力有局限。中国在解决不平等所带来的贫困问题上，具有政治制度优势。比如，我们是单一制国家，可以通过中央统筹、转移支付来实现地区之间的平衡，还可以通过对口扶贫、社会扶贫等方式，共同解决贫困问题。

总的来说，脱贫攻坚在技术上并不是很难，事实证明我们也做到了。但是，脱贫攻坚的过程中确实带来了一些问题，比方说官僚主义、形式主义就特别明显。这几年我们经常讲基层负担重，很大程度上跟脱贫攻坚中的官僚主义、形式主义有关。

因为做好了充分准备，脱贫攻坚在技术上不难，只要按正常程序做，最终就能达到目标。概言之，把国家政策落实下去，工作队派遣到位，按正常政策执行就可以了。但各地普遍都以“攻坚”姿态对待脱贫，将之上升为政治任务，人为提高标准，形式上的要求也增加了，导致制度成本和执行成本迅速上升，浪费了不少人力、物力和财力资源。

脱贫攻坚以县为主，我每到一个县调研，看他们财政安排的资金，都要远远高于脱贫需要。一方面，这说明脱贫攻坚工作是极有保障的，绝对不可能出现明明知道这个人是贫困人口、结果还让他处于贫困状态，一个都不可能。但另一方面，恰恰是保障太多，要求又太高，地方大量的精力耗费在向上级证明其“一个都没落下”。

这某种意义上造成层层加码，最终使得基层扶贫干部疲于奔命。事实上，扶贫工作并不复杂，也无需耗费大量精力，扶贫干部主要做党委政府和贫困户的沟通链接工作，把贫困户的实际情况和需要了解清楚，把党委政府的政策安排落实下去，就可以达到效果。

但现在是形式主义的工作太多。比如市里检查组要来了，得提前去把准备材料，和贫困户打好招呼。而省里面要来又得更重视，如果国家层面下来那就更不得了。每个县为了把工作做到位，确保万无一失，长期处于运动式状态，不断需要证明自己的工作成效，一直在做扶贫之外的工作，迎接检查、做材料等等。脱贫攻坚过程中这种疲于奔命，脱离实际的空转，给基层治理体系的压力特别大。

很多扶贫干部一开始都特别有成就感，因为脱贫攻坚确实是千百年来难得一遇的大事，投身到这样一场战斗中非常有荣誉感，但做了一段时间以后就发现，原来不是这样的。第一，你想做事，但没有那么多事给你做，因为我们的绝对贫困人口很少，除了三区三州这些深度贫困地区，其他很多地方还真没有多少绝对贫困人口。对于大部分农民家庭而言，只要能出去打工，就很难有绝对贫困状态，所以多数地方的绝对贫困人口要低于统计数字。大概2015、2016年搞精准识别的时候，当时的标准应该是人均年收入3000元左右。这是什么水平？假设一个五口之家，两个小孩、一对夫妇再加一个老人，正常情况下都不可能是绝对贫困，只要有一个半劳动力在打工，就可以解决贫困问题。真正的贫困人口，绝大部分都是老弱病残，他们的家庭条件都看得见摸得着，但这部分人口往往又被低保等政策兜底了。

到2020年底，脱贫攻坚工作基本完成，各地贫困县基本都已验收完毕，就等最后宣布。2020年初，很多人问，疫情对脱贫攻坚有没有影响？根据我们的调查，影响有限。因为大部分贫困县的摘帽工作2019年就已经完成得差不多了，2020年基本都在准备上级部门下来检查评估的事。我个人觉得，就脱贫攻坚这件事，基层贯彻执行的力度，要比上级想象得大，政策完成度是有保证的。

**观察者网：**从过去我们看到的一些新闻，或是专家学者讨论的一些问题来看，在脱贫攻坚的过程中，制度性成本是非常高的，有些工作中对上负责的现象还是比较重的。

**吕德文：**现在扶贫的主要问题是形式主义问题，扶贫本身没问题，做扶贫工作对基层没有挑战，有挑战的是要用形式主义对付官僚主义。比如产业扶贫，政府要帮贫困户发展产业，但中国是市场经济条件，所有了解基层情况的人，包括基层党委政府和扶贫干部都知道，产业扶贫要是搞不好，就会越扶越贫，让农民去种东西或搞养殖，万一亏了怎么办？

比如产业扶贫资金，一个贫困人口可能有2000块钱，三个贫困人口就6000块钱，政府给他们直接买羊、买猪，有可能养没了，这在市场经济环境下，其实很正常。关键是，上面要来检查产业扶贫，产业在哪里，收益在哪里，一旦发现没有，脱贫任务就完成不了。

所以为了产业扶贫，基层就搞很多变通，比如以贫困户的名义发展产业，把产业扶贫资金交给某个企业或者合作社经营，贫困户坐享分红收益就好了。类似这种操作很多，但弄到后来企业也不愿意干，因为有些企业也不要这么多钱，或者说拿了这些钱也很麻烦，但基层又非得完成这个任务，大家都弄得很别扭。

产业扶贫都是有指标的，必须要完成。比如扶贫贷款，真正的贫困户没有贷款能力，他连劳动力都没有，给他贷款有什么用？但我们就要求非得把贷款贷给贫困户，地方党委政府也特别困扰。前几年为了完成这些任务就需要上门做工作，一级一级往下压，省里压到县里，说你这总共还有多少亿没完成，相当于扶贫工作没做，扶贫贷款都没发下去，怎么算扶贫？县里没办法，就压到乡镇，最后没办法只能是基层干部挨家挨户做工作。

有些地方的老百姓真的比较朴实，他觉得不需要、也没能力，贷款要来干嘛，又不是不用还。但是基层工作做多了，大家又觉得这是天上掉下来的钱，不贷白不贷，所有贷款的人都没想着还的。今年很多地方脱贫摘帽，就意味着贷款周期到了，要还钱了。银行想把本金收回来时，发现收不了，贫困户拿了以后，即便有钱也不想还。

这个情况真的很麻烦，各个银行都为此烦恼得要命，最后还是只能靠基层政府去做工作。贷款下去很困难，收回来也困难，其实都是基层工作人员代替银行去做这些工作，白白增加负担。银行哪有能力去执行？换句话说，他们也不知道怎么执行。难道起诉贫困户？这是不可能的。

我调研到一个地方，乡镇政府竟然要求各村村委会为贫困户垫资还贷。有集体经济收入的村还好一些，没有的，只能村干部自掏腰包。这都是什么事啊！类似这样的后遗症，就是形式主义，没有必要做的事非要做，不仅消耗了大量的人力、物力、财力，也消耗了政府的公信力，破坏了社会信任。

广西钦州市钦南区久隆镇石安村中药材基地 图自新华网

**观察者网：**前面我们提到的大多是绝对贫困或深度贫困的情况，我们可以做到全部摘帽，但另一方面社会是不断发展的，贫困的状况可能也是一个动态的过程，如何防止返贫现象发生？

**吕德文：**你说到了另一件事，就是脱贫攻坚的长效机制问题。其实，长效机制已经比较健全了，有些社会政策比如低保、大病救助、助学贷款等，就是很典型的长效机制。过去一些年，大多数地方已经实现两线合一，即贫困线跟低保线合一。

客观而言，这种意义上的贫困户都不用专门去扶贫，只需用社会政策给他们提供保障就可以。而且现在低保政策比较成熟完善，实现了“应保尽保、动态调整”。那些返贫家庭，可以这第一时间申请最低生活保障。

我个人认为为，既有的政策工具可以转化为脱贫攻坚的长效机制，不需要重新建立，只要把这两个制度衔接起来就可以了。有些地方担心返贫问题，进而提出要打造一支永不撤离的工作队，我觉得这是多此一举。我们有基层党委政府，有基层党支部，也有完善的社会政策，没必要把把超常规做法常态化，这反而影响了常态制度的功能发挥。

脱贫攻坚已经完成了自己的历史使命，过去这几年以“攻坚”名义设置的一套政策体系，就不需要了。扶贫系统几年运行下来，一些不接地气的问题至今没有解决。为什么有这么多形式主义？是因为管理系统跟实际工作脱节了，基层为了满足这个系统，做了很多无用功。最好的长效机制就是低保和其他民政政策，把这些用起来，直接衔接后移交给它们就可以了。有关扶贫的业务，应该回到原来的政府职能里。这就是回归常态，常态化的贫困治理才是正儿八经的长效机制。

这几年扶贫系统规模在膨胀。以前一个县扶贫办可能就三五个人，现在普遍一两百号人。村里有扶贫协理员，镇里面有扶贫干部，县里有扶贫信息中心，一个信息中心都是大几十号人。试想一下，全部加起来要膨胀多少倍。

不出意外，扶贫办要转制为乡村振兴局。这意味着，扶贫业务可能不会再像过去的工作方式一样去“攻坚”。但是，脱贫攻坚留下的庞大的扶贫系统将转移到乡村振兴中，我觉得，脱贫攻坚过程中的经验教训都需要总结。毕竟，乡村振兴和脱贫工作不一样，它是一项战略，不能依靠短期的攻坚完成；它也是一项综合工作，更要注意前后左右的关系。因此，扶贫办的特殊地位，也要回归常态。

64岁的刘永富已卸任国务院扶贫办主任，担任该职务7年。图自央视新闻

2月25日16时，北京市朝阳区太阳宫北街1号，国家乡村振兴局牌子正式挂出。“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子此前已摘下。

【吕德文教授近期出版的“基层治理三部曲”已陆续上市，《基层中国：国家治理的基石》，《大国底色：巨变时代的基层治理》，《治大国若烹小鲜：基层治理与世道人心》，敬请关注。】

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