田飞龙：选举修法，香港民主如何是好？

【文/观察者网专栏作者 田飞龙】

2021年两会议程中，香港议题再次成为世界性焦点，香港选举制度变革成为各界分析评估香港民主走向的核心指标。中央决心按照一种类似香港国安法的模式，为香港选举制度订下新的框架，确保“爱国者治港”得到全面准确的贯彻实施。

与北京修法议程相对照的是，香港“47人初选案”正在司法程序中展开，他们涉嫌以“非法初选”的方式，触犯香港国安法第22条“串谋颠覆国家政权罪”。这些来自于香港泛民主派主要团体的所谓骨干分子正在经受法治的审判，也预示着香港政治生态的大洗牌。

而西方世界尤其是美国和欧盟，则条件反射式地发出了对香港选举修法的谴责和威胁，他们习惯性充当香港民主的法官，对北京的权力性质和具体行使加以“规范性”批判，甚至动用其国内法依据进行制裁。可悲的是，香港某些势力所习惯依赖的西方背景及其干预性势力基本失效，香港国安法就是横亘于香港本土势力与外部干预势力之间的、坚硬无比的宪制屏障。

在香港添马公园，香港市民展示五星红旗和香港特区区旗，支持落实“爱国者治港”。新华社记者 李钢 摄

何以如此呢？这一切到底是怎么发生的？有点感触的是，许多未跟踪研究香港的学者以及一般公众往往是一头雾水。也有些学者想当然地价值观先行，毫无事实依据和法理分析，就轻率地得出某些根本无法经受历史和学术考验的结论，甚至对别人的严肃研究加以政治化挞伐，表现出恶劣的学术品行和道德水准。故谈论港事，因其极度复杂和水深，回避者众，挑明者稀，坚持独立研究和表达者更是寥寥。

如果我们追踪一下有关政策演变史，当下的选举修法完全是有逻辑可循的。中央对“一国两制”的法理检讨和制度更新，从十八大以来就是一条主要线索。面对香港2012年反对国民教育运动、2014年非法占中运动、2016年旺角暴乱以及2019年反修例运动，更有甚者是2019年11月的“黑暴区议会”选举以及2020年的“夺权三部曲”与“真揽炒十步”，香港反对派以为是港版“颜色革命”的高歌猛进，以为是“完全自治”甚至港独的高潮节奏，更以为他们可以创造专属于他们的“时代革命”成果，取得远超过他们父辈或祖辈的香港“民主成就”。他们从来习惯于将“两制”与“一国”对立，以香港基本法作为象征性联系于中国宪法的“自足性宪法”，并在此基础上将香港民主作为比肩于独立政治体的民主加以定位和追求。

在香港反对派的民主观念和行动逻辑中，香港民主受到港英末期“急速民主化”的深刻塑造，受到台湾1996年“直选”的刺激和诱导，更受到美国代表的西方普适民主的感召和煽动。香港的教育、司法、社会文化及一般政治文化精英，以多种形式引导和建构了这样一种与西方毫无分别的民主价值观与民主制度图景。

这条根本没有“国家”前提和限度的民主路线注定是走不通的。如果中国大陆本身如苏联东欧一样“全盘西化”的话，香港民主的路线图尚可得到理解乃至于支持，甚至当中国大陆民主进程与香港民主进程以完全的西方标准狂飙突进的过程中，香港谋求“独立”的运动很可能在西方大国支持下获得成功，而中国大陆可否保持完整政治版图还不一定。

因此，实际上无论是“港独”还是“台独”，他们的历史哲学都是一种“历史终结论”和“中国崩溃论”杂交的扭曲形态，他们对抗着，并机会主义地等待着。他们绝对不相信西方民主存在缺陷乃至于制度失效，更不相信中国特色社会主义能够真正行得通。香港反对派在这样的历史观与政治观下，在2019年穷尽全社会的力量发动了一场最激烈、最无知同时又最具悲剧性意味的港版“颜色革命”。这是香港民主运动激进化的最后登场，绝无可能出现第二次。

中央应对香港民主激进化的根基性法理概念就是“全面管治权”，这是由“一国两制”之“一国”的主权概念演化而来的综合性治权概念。2014年中央发布治港白皮书，对既往涉港政策及成就加以综述，方方面面，洋洋洒洒，但最重要的一点创新或突破就是提出了“全面管治权”概念。这一概念在香港社会的学术系统和海外世界是难以理解的，但在中央立场上是理所当然的。

事实上，香港社会一直习惯于有意忽略“一国两制”的完整法理结构，尤其是将“一国”予以象征化和虚化，并借助外部势力严格戒备“一国”在香港社会转化为具体的治权存在。香港反对派能够忍受驻港部队和外交部驻港公署，甚至也可以接受香港中联办，因为这些机构不掌握具体的管治权和执法权，在香港社会的日常治理权威和体系中基本不可见。甚至由于香港社会特殊的政治氛围和敏感性，上述驻港机构在港行事完全没有一种代表国家的权威感和受尊重的正当待遇。这仿佛造成了一种有悖于“一国两制”的反常现象和体验：在本地权威谱系中，中央在形式上高高在上，但具体权力不接地气，不针对任何的香港居民个人，也基本不创设或克减香港居民的任何具体权利和义务。

香港反修例风波，严重威胁香港社会秩序和国家安定。图片来源：香港01

这种“象征性主权”，如果建立在香港反对派严格属于“忠诚反对派”，以及香港国安立法与国民教育正常落地的条件下，尚可自我维持。但香港的实际政治情形是，反对派的民主路线就是完全自治和终极夺权，“爱国者治港”不断变形走样。“一国两制”在政策宣传上的宏大叙事及其制度建设上的粗疏浅陋乃至于“不设防”，没有换来香港真正的国家认同和法治稳定，而是给香港反对派释放了一种关于中央只会不断节制和忍让的政治互动信号，似乎反对派只要在政治运动上层层加码，一切要求中央都会答应。

反对派的“运动自信”来自于两个因素：其一，香港是中国现代化的命门，中央治港投鼠忌器，不敢跨过“罗湖桥”进行实际管治；其二，西方势力强大无比，尤其是美国承担完全干预责任，中国不敢挑战美国。2019年反修例运动，他们的“时代革命、光复香港”的“颜色革命”阳谋，靠的就是上面两点迷之自信。

在此逻辑和力量对比的残酷处境中，“一国两制”似乎成了一场忍辱负重的伟大事业，即为了国家现代化的长期利益而长期忍受中国在香港的“主权性羞辱”，看看“港独”议员的激进表演，看看弥漫香港课堂与社会角落的反国家文化和行动，看看反修例运动中的打砸抢烧，看看内地背景在港人士的惶惶不安和落荒而逃。在2019年反修例运动中，香港反对派用尽了全力与国家对抗，也终于彻底磨灭了“一国两制”中那有意留白和模糊化的空间，耗竭了中央权力节制背后对香港的特殊的爱和情分。没有任何一种国家体制能够承受类似2019年反修例运动那样的对国家安全与宪制秩序的洞穿式冲击。

于是，2019年十九届四中全会作出了完善“一国两制”制度体系的法治建设规划，中央的制度反思和方案基本呈现在那里。遗憾的是，香港反对派从来不看或不能耐心看懂中央的政策文件，对中央的权威性和行动能力习惯性地视而不见。他们除了“一党专政”的歪曲刻板印象，似乎从来就没有真正理解过中国共产党及其执政伦理与行动能力。香港本地的教育缺陷妨碍了他们对党和国家完备知识的学习和理解，更谈不上认同。他们肆无忌惮地煽动黑暴，勾结外部势力，毫无政治耻感和伦理底线，提出赤裸裸的完全夺权计划，视国家宪法、基本法与“一国两制”底线为不存在，似乎活在一个与真实政治世界相隔离的幻境之中。

中央的行动逻辑正是循着2014年“全面管治权”法理，与2019年十九届四中全会关于“一国两制”制度体系之规划而来。2020年，中央制定香港国安法，这一立法在上述逻辑和背景下是非常艰难的政治决断。

有道是“国安一法深似海，中美从此是路人”，中国在主权范围内行使正当的国家安全立法权和管治权，决定性挑战和排除美国等西方势力在香港的非法政治利益和行动网络。在象征意义上，这是新时代的一种“跨过鸭绿江”的战略进取行为。2021年两会讨论中，习近平主席明确提出“平视世界”，但这绝非易事，其世界历史本质必然是要求中国理性而决绝地跨过一条条“鸭绿江”，为了国家安全、民族复兴与人类命运共同体而正当斗争。

这件事早有必要，但在国家意志不够统一、实力不够强大、对西方崇拜与惊惧并存的条件下，似乎无从决策和行动。香港国安法不仅取得了中央执法权在香港落地的突破性进展，更关键的是创制了一种关于中央如何行使“全面管治权”的制度模式。

香港国安法之立法，为了获得充分的合宪性与正当性，采取了“决定+立法”的两步走模式，以全国人大的专门决定确立制度框架并作出具体授权，再由全国人大常委会具体立法。香港国安法的合法性基础不仅仅是基本法，更关键的是宪法本身及全国人大的直接决定，这就赋予了香港国安法以高于香港本地法律，并对基本法秩序加以有效补充和发展的宪制规范地位。

此次选举修法，根据王晨副委员长对决定草案的具体说明，采取的是类似国安法的制度模式，即“决定+修法”。决定者，其合宪性的关键在于全国人大在宪法上所享有的“一国两制”的制度创制权，这一权力记载于宪法第31条和第62条。修法者，基于人大决定的专门授权及全国人大常委会在宪法上的职能（第67条），对基本法附件一和附件二进行直接修改，将“爱国者治港”的根本原则与要义落实于香港特首选举和立法会选举的制度环节。

这里存在关于香港政改程序的辨析乃至于争议。香港政改程序，包括选举制度改革，通常依据的是基本法附件一和附件二规定的所谓“五步曲”，这是由香港地方启动而中央主导的修法模式，但回归以来被证明基本走不通，且每一次都造成香港社会的严重政治对立和社会撕裂。

此次修法采取的是“一步曲，两步走”模式，即中央直接规定制度框架和要点，在具体程序上由“决定+修法”两步骤完成。从宪法与基本法构成的特区宪制秩序来看，中央自上而下的立法行为，属于“一国两制”的制度创制权，不会轻易动用，但在香港本地自治无力解决严重管治问题或涉及国家安全问题时，则满足一个宪制上的“触发”条件，产生了中央权力直接启动的必要性和正当性。

这显示出“一国两制”是一个有关中央与特区权力的“弹性”法则，即中央享有全面管治权并授权香港高度自治，在自治权有效运行的条件下，中央权力高度节制，而在自治权丧失权威性和制度功能的条件下，中央权力承担起兜底性的宪制保护责任。国家安全如此，选举安全也如此，而落实“爱国者治港”根本原则的法治任务更是如此。

3月6日，香港湾仔街头，市民在香港工联会街站签名，支持完善香港选举制度，落实“爱国者治港”。中新社记者 张炜 摄

比较而言，国安立法，理直气壮；选举修法，一言难尽。这里涉及到“一国两制”下的香港民主到底是何种类型及向何处去的重大问题。

中央有权决定香港政治制度，但如何具体决定以最佳地符合于“一国两制”，则是重大的制度智慧的考验。按照香港社会的习惯性理解，“一国两制”下的香港民主走的是西方式的普选道路，他们也是一直这样追求的，甚至不惜公民抗命，违法达义，勇武黑暴，勾结外部干预势力，等等。自以为“光明”的民主道路却一条道走到“黑暴”，一直滑入完全没有国家主权和安全概念的本土恐怖主义泥潭。

而西方势力在教育和煽动香港反对派追求民主时，从来没有将西方国家自身如何维护国家安全的制度经验和政治伦理同步传授。特别讽刺的是，美国政客一方面声称香港反修例黑暴运动是“一条美丽的风景线”，另一方面又坚决定性美国国会“1·6”骚乱为暴乱，并展开严厉的刑事检控，迅速止暴制乱，恢复法治。

美国政府在应对自身国会暴乱问题上的基本立场，与中国政府及香港特区政府基本一致，但美国对香港问题的立场却南辕北辙，已丧失基本逻辑上的底线标准，超出人类理性可以设想的正常范畴。

这里的“双重标准”惨不忍睹，最终直接受伤的是香港民主声誉和力量，尤其是香港人决定性地失去了内地民众对香港民主的好感和同情，他们向内地民众演示了香港民主如何以“民主”的名义，破坏国家主权与安全以及勾结外部势力，他们鲜血淋漓地向内地展现了西式“民主”的血腥和阴暗。香港反对派所演示的低素质民主运动及其破坏性，严重损害了西式“民主”在中国人群体中的信誉和吸引力。

就中国长期的政治现代化而言，香港民主和台湾民主不再是华人世界的“民主灯塔”，而是与“港独”、“台独”同流合污的反动潮流，是历史的负面。这一印象一旦固化，对内地与港台的相互观感和互动，以及对“民主”在整体中国框架下的价值序位、可欲性及制度前景都有极大影响。

我们必须在这样的内外背景和挑战因素下，看待香港民主在此次选举修法中的命运，理解到国家以怎样的法理和制度理性重置香港民主。十八大以来，以“全面管治权”为法理支点，“一国两制”的国家理性，快速获得了一种具体治权化的规范表达与制度建设的实践支撑，而十九届四中全会关于“一国两制”制度体系的规划，则标志着中央关于“一国两制”新法治工程思维与制度构想的成熟和定型化。

这一法理和制度上的突破，并非“一国两制”的体外再造或另起炉灶，而是“一国两制”的内在转型，是整个制度体系重心朝向“一国”的决定性转移和定型化。中央要以具体管治行为昭告港人和世人，“一国两制”制度体系中最关键的不是高度自治权，而是中央的全面管治权，因而没有“一国”的具体管治权，就没有香港自治权的有序运行条件，也不会有真正的国家安全与选举安全。“一国两制”之本末体用，由此得以正位。

2020年12月18日，香港特区政府举行公务员宣誓仪式。图片来源：香港特区政府新闻网

在“全面管治权”法理支配下，既往以“完全自治”为理论预设的香港民主运动，乃至于司法独大的法治本地化运动，都遭遇到了国家在垂直方向上正当插入的具体管治权及其制度规范，而不得不重新理解与适应“一国两制”与基本法的规范秩序构成。在选举制度改革议题上，“爱国者治港”是根本原则，是管治权的黄金法则，因政治忠诚被执政者理解为国家安全与政权安全的第一要素，其次才是专业能力和贤能品质。

当然，在香港政治体系中推行“爱国者治港”，不可能是“一刀切”，也不是“清一色”，而必须符合“一国两制”及香港社会实际的多元化状况，应当具有一定的政治包容性和开放性，特别是给“忠诚反对派”预留政治发展空间和制度功能空间，鼓励和引导其与本土极端派进行坚决的政治切割和斗争。

“爱国者治港”不是要将香港政治制度变为与内地相同的模式，而是为香港政治制度设定底线标准和安全阀门，以便香港继续保持其资本主义制度与生活方式的特色，在特色保持中界定自我并服务国家。任何导致香港社会丧失“两制”活力及适度多元化之民主空间的制度变革，都需要加以严格的警惕和检验。

故而，“爱国者治港”的标准和要求，在香港相对内地要有所调低，以适应香港社会的法律地位和国际处境，特别是对国家持续现代化的独特作用。也因此，无论此次选举修法的具体制度形式如何，香港社会结构与文化的多样性必须得到尊重，香港温和泛民与中间派在适度转化为“忠诚反对派”的条件下应获得参政、参选和批评、制衡政府的正当政治空间与代表性。

香港的民主模式由此将进入了新的发展周期，即在“五十年不变”之下半场的时间段内，在中央管治权决定性进场和掌握制度创制主导权的条件下，立足于共同肯定和维护“爱国者治港”的总原则与大前提，在此基础上各方参与香港的民主选举游戏和政治委任游戏，并展开关于“贤能爱国者”的高阶竞争。因“爱国者治港”的底线标准获得法律确立和执行之后，爱国者是否贤能的问题就会凸显出来，“忠诚的废物”绝不是“爱国者治港”的理想形态，更不是中央和香港居民的政治期待。

也因此，“爱国者治港”条件下的香港新民主，就是一种既不同于内地社会主义民主，也不同于西方民主，而是“一国两制”下的香港特色民主。这一民主形态，就像“一国两制”本身一样具有辩证性、平衡性、多元参与性和本质上的国家主导性。这才是真正适合香港实际与国家前提的民主。国家通过安全法和新选举法“强制性”塑造了一个真正符合“一国两制”的民主政治秩序，新的游戏规则和参与力量正在塑造之中。香港民主获得的不是反对派和外部势力“哀嚎”的末日，而是真正立足于国家前提和法治理性的新生。

也因此，香港民主基本不再可能追随西方模式，也不再可能对标台湾，而是必须走出一条真正符合“一国两制”之地方民主定位的新路，并在可能的制度实验范畴内演示“爱国者治港”与自由民主的有机结合形式，为西方民主的反思改造及中国大陆民主的规范发展提供一种独特的经验参照。

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