秦博：军政府VS昂山素季，谁是国家利益的捍卫者？

【文/观察者网专栏作者 秦博】

2月1日，缅甸发生了其独立后的第四次政变，政变的主导者依旧是缅甸军方。缅甸国家领导人、国务资政昂山素季与总统温敏遭到缅甸军方扣押，缅甸军方已经进入并控制多个省邦的议会。“缅甸军政府又回来了”的疑虑和猜测充斥网络。

缅甸“民主转型”的各参与方利益错综复杂，矛盾交织，军政府当然是最重要的势力之一，因此，如何让自己的治理成果和既得利益继续在文官政府时代成为有活力的政治遗产，是军政府苦心在法理层面打下的地基，这样的地基和框架，在缅甸现行宪法中并不隐晦。缅军一旦认为有“紧急情况”出现，就可以依宪收回所有政治权力，限制甚至终结文官政府，采取相应的紧急措施。也就是说，是缅甸宪法赋予了缅军这样的“权力”和“责任”。

由于宪法实际上赋予了军人在缅甸政治中的重要地位，在缅甸的政治生活常态中充斥着军方的背景和军人的背影就不难理解。军政府“促成”了这部宪法中自己决定性的地位，反过来，宪法继续给予着军政府合法“垂帘听政”的政治资本和底气。缅甸文官政府和军政府在“分享—对抗—协作”的模式中拉扯起来的“缅式民主”始终磕磕碰碰，似乎各方势力的满意度都不高，外界对缅甸军人在宪法中的至尊地位也保持着相当大的悲观看法，甚至认为这是缅甸走回头路。

反过来，军政府似乎并不满意这部宪法中对于自己的定位，缅军总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）在1月28日就曾表示2008年颁布的宪法是一切法律的母法，应加以遵守，但他同时警告“在特定情况下，也可能有必要废除宪法”。

但无论如何，谁也不能否认昂山素季主政后的缅甸政府和以往的单纯军政府已经大不一样。纯军人政府在缅甸事实上已经终结，不论是一些学者们认为目前的缅甸模式是“军人为主、文官为辅”还是“军人与文官交互性执政”，总而言之，至少可以说：如果谈到缅甸就认为是“军政府独裁统治”，用以往单一军政府治理的观点作为分析今日缅甸的政局框架乃至展望未来，不免已陈旧过时。

可以看到，在目前缅甸的宪法框架下，缅军认为其是“合法”接管缅甸事务有着并不拮据的法律资源，因此缅甸军方才会在2月1日的“政变”后声明天下：根据宪法条款，实施为期一年的紧急状态，并表示在国家紧急状态结束后，缅甸将会重新举行大选。

缅甸军方2月1日上午发动政变，逮捕了缅甸国务资政翁山淑枝、总统温敏和部份高级官员，引起国际社会高度关注。（联合早报）

缅甸军方的恼怒：连续坐庄的民盟

2010年11月7日，缅甸首次举行多党制大选，与军方利益密切的联邦巩固与发展党（以下简称“巩发党”）获胜。2011年3月30日，丹瑞大将宣布撤销各级“和发委”办公室，新老政府顺利完成交接，吴登盛就任新总统。缅甸从丹瑞执政的“纯军人政权”和平转型到军人与文官共同主政的时期。

2015年11月8日，缅甸再次举行大选，反对党民盟获胜，缅甸民盟主席昂山素季由于受宪法条款限制（配偶为外籍人士者不能出任总统）担任了国家顾问、外交部和总统府部部长职务。2016年3月30日，吴廷觉带领新政府宣誓就职，标志着昂山素季领导的民盟开始迈入缅甸政治舞台的权力中心。

2020年11月，缅甸第三次大选，还是民盟获胜，也就是说民盟政府连续坐庄。这一连续获胜，似乎彻底惹恼了等待了五年的军方及其利益相关者。

从军方的角度出发，恼怒是有原因的，其内心的声音大概是“我陪着你文官一起策划并推进了缅甸民主，你五年，我五年，大家轮流主政已是我再三退让，你竟然在今年把我玩儿脱了？以后是不是就剩你单独玩儿了？”缅甸军方的传统理想模式，即纯军人执政，早已顶不住各方压力，蜕变为了如今的“军人-文官互动模式”。在军方心里，这已经是巨大的让步。

但在文官势力看来，或许这仅仅是“军人为主、文官为辅”的不得已模式。当文官政府以选举为杠杆，将缅甸的国家治理带入“文官为主、军人为辅”乃至最终“将军人请出政坛”的意图被军方发现后，军方声称民盟连续坐庄的大选有严重“舞弊”，而昂山素季最新的声明却号召人民反对军方，其理由是军方把国家重新置于“独裁统治”之下，这让并不牢固的双方信任现在更加破碎。

缅甸目前的宪法规定外籍人士及子女是外籍人士的都不能担任缅甸总统，这条在许多国家都合理存在的宪法条文被认为是针对昂山素季，因此缅甸军方也有理由怀疑本次获胜的民盟有大概率会在将来修改宪法，为昂山将来扫平障碍。其实是否会为昂山扫平障碍并非缅军方的担忧，因为昂山素季本人已经75岁。但若任由民盟连胜，极有可能在将来修改宪法，彻底将缅甸军方“请出”缅甸政治。

一群移居泰国的缅甸人今天在曼谷的缅甸大使馆外示威，抗议缅甸军方逮捕昂山素季，有示威者手举昂山素季的肖像。（法新社）

忠心爱国的中流砥柱还是迷恋独裁的老顽固？

缅甸军方发动“政变”的直接原因，是它认为民盟大选中作弊。军方质疑的原因有三：第一个原因是民盟本次赢得了83%的选票，这个得票率高于上一届的得票率。军方认为在现实各国的政治选举中，很少有政党在其第二次选举的时候得票会高过第一次选举中的得票；

第二个原因是民盟在执政期间没有太大政绩，缅甸经济并未达到预期发展；

第三个原因就是民盟在上一届的执政期间，并没有为解决民族武装而取得进展。

军方为何有这些疑虑，这些疑虑为何足以让军方突然“依法”宣布全国进入紧急状态？这必须结合缅甸独特的发展历程来解读。

1948年1月，正式获得独立的缅甸并没有迎来一帆风顺的发展，相反，各种延续至今的麻烦也就接踵而至。由于其独特的被殖民历史、特殊复杂的民族国家建构过程，再加上典型的山地平原分割型国土空间格局，以及地缘政治经济格局之下，诸多大国势力在缅甸及其周围进行的地缘博弈，使得缅甸成为全球民族、宗教、政治问题最为突出的国家之一。

充满不确定因素的缅甸历来充满了冲突和纷争，在权力争斗的过程中，三大政治势力，即以缅族民族主义为主的缅甸军人集团、追求西式民主的缅甸自由主义派的民盟集团，以及各北方少数民族集团等各政治势力，都从自身利益出发，或借助国内民意或依靠西方势力或通过区外大国，借力打力、纵横捭阖。

缅甸军政府始于1962年奈温将军发动的军事政变，直到2016年2月昂山素季领导的民盟通过竞选上台，缅甸军政府以“单一军政府模式”直接统治了这个国家五十多年。在台面上，缅甸军方拥有缅甸巩发党作为其政治舞台上的形象代言，在舞台下，军方掌握着缅甸政府军的指挥权。而昂山素季领导下的民盟没有军队指挥权。独立以来，缅甸军队和国家几乎融为一体，除了军队，并未发展出另一套治理工具。缅甸历史上在国家主权和领土完整受到威胁时，文官政府往往无力应对，军队的硬实力和危机应对逐渐转化为军人政治在事实上的政治资源。

缅甸军方的立场历来被认为是偏民族主义的，其理念是“一个种族、一种语言、一个宗教、一支部队”。该理念不仅被缅甸军方所倡导和实施，也在相当一部分缅族群众中拥有民意基础。缅军的民族主义理念拥有的民意基础，在很大程度上是打出来的。

民族主义倾向的缅甸军方从其执政之初，就是因为缅甸形势的复杂和分离主义随时抬头。占据缅甸国土相当大面积的缅北少数民族政权迄今拥有独立的武装政权，让缅族民族主义的缅甸军政府头疼，而同时缅甸文官政府在维护国家统一方面无能为力，侧面烘托出缅甸的国家完整必须依靠缅军，也让缅甸军官们更加认为文官政府无法阻止国家分裂。军政府历来否认自己想长久把控政权，相反它寻求有序地向文官治理过渡，以维护缅甸的国家统一，遏制分离主义，当然也捍卫军队的利益，它也曾多次移交政权。

但是，文官政治的过度自由和带来的事实上的社会混乱，都对军政府设想中的底线构成了挑战。1988年缅甸的大规模抗议活动让缅甸充满了离心力，而后在1990年昂山素季领导的民盟取得了多数席位，但是它完全不接受军队的逻辑，要求军队立即移交权力，同时还建议举行纽伦堡式的审判，打算“清算军政府罪行”，同时自行召集新议会，和军政府切割。

在军政府看来，自己是捍卫缅甸国家完整和民族凝聚的中流砥柱，自己移交政权的动机也是真诚的，怎么我辛苦维持的江山交给你文官政府了，你却立即要对我进行审判？这岂不意味着，你让我把刀给你，让你用这把刀来杀我？这在军政府看来是已经突破了它可以忍受底线的荒唐，等于让军政府屈辱自杀。文官政府将主权置于其民主追求之下的逻辑和做法让缅甸军人感到愤怒，于是政权的交接转眼变成了镇压，也加固了军政府心中对文官政府并不热爱国家和民族、片面追求自由民主的这种形象认知。

当然，我们也要看到，尽管在特定历史背景下可视作不得以而为之的过往贡献，但军政府的威权传统毕竟简约化了缅甸人民对于理想社会的期盼，已不能满足时下和未来的缅甸发展。特别是对腐败和经济议题，缅甸军政府始终无法找到有效抓手。

自2011改革以来，缅甸已经正式在制度上军政分离，政府、军方、执政党、议会等西方式的民主国家要素一应俱全，理论上缅甸已经不再是一个军人执政的国家。新的政治框架中军队依然占有强大的力量，但其中也有军政府的妥协和退让，不论其妥协和退让的根本原因究竟是来自内部抑或外部的压力。总之，新政府的格局下，缅甸军方很明显释放出其为了平衡地缘政治压力、争取外部合法性而做出的妥协。

2021年2月1日，缅甸军方接管部分政府建筑物，在首都主要街道把守。（路透社）

军政府VS昂山素季：缅甸何处去？

虽然在国家经济发展、国家主权方面，昂山素季及其政府与军队应该至少在某种底线上达成了共识，但是这并不能抹去昂山素季和军政府之间的根本区别和博弈本质。作为传统的执政力量，军方拥有着较大的底盘，但是这个底盘正在不断被削弱，昂山派的两次连胜就能部分反映这一点。

作为民族国家的捍卫者，缅甸军政府会本能地从民族主义的角度来看待自身和外部世界，经过一系列文官政府的软弱与无力，缅甸军政府对文官政府的效率并不信任，同时将忠诚、爱国、卫国等特质注入了自己建设与发展的长期叙事当中，将自身看作是比文官政府更基础的缅甸国家捍卫者。

相对而言，昂山素季及其民主理念更多像是舶来品。在这种并非发源于缅甸文化的西式民主理念的视角看来，缅甸军政府无疑是缅甸人民自由和民主的破坏者与加害者。当下现实的问题固然要面对，但至少从更长远的理论设想来说，脱胎于自由主义的昂山派必然会把军政府的理念定为短视的道德垄断进而抛弃。军政府并不缺乏理解昂山派真实意图和长远计划的智力，更察觉到了自己只是促进昂山派这一终极目标实现过程中的工具。

因此，当经济民生、国际问题、政治体制等诸多变量浮现于国家治理手段之前时，本质上“乡土气”的军政府和“反国家”的昂山自由主义派之间深层的矛盾和冲突就显得尤其无法避免。美国和西方青睐甚至是亲自栽培起来的昂山派缅甸自由主义者们，倾向于认为“普世价值”本身具有不证自明的道德优越性，但以民族主义的独特性为政治底色的缅甸军政府，也认为自己所追寻的“国家利益”具有相当程度的合理性，它倾向于坚持缅甸的发展必须立足于本国国情，政治经济社会制度必须经过缅甸本土空间内的审查和改造才能谈得上是否合用。

军政府和昂山派政府都认为自己的政治伦理基础是为了缅甸的“国家利益”，就如同本次的政变，军政府在其自洽的逻辑上，也坚定不移地认为自己是缅甸国家利益捍卫者，然而昂山素季被捕后的首次发言号召全民抗争，并指责军政府重新“独裁”统治，显然昂山派也同样认为自己才真正是缅甸国家利益的庇佑者。

缅甸脆弱的政治生态缺乏对民族共同体建构的力量，其国家利益在某种程度上被当成了政治选择，并不具有天然的共识特征，军政府和昂山派谁也无法说服谁，造成“缅甸国家利益”成为了缺乏客观固定含义的“薛定谔的猫”，丧失了缅甸民族内部衡量其道德性的统一标准的机会，稀释了其必然性和绝对性天然理据。

再加之在缅甸这样一个缺乏有效成熟的政治治理机构、支离破碎的社会里，军队是一种特殊的资源，军队既是缅甸政权的重要构成，有时更直接等同于缅甸政府或国家，缅甸军队无法在国家经济与社会发展中只做所谓“专业”的工作。“党指挥枪，绝不能让枪指挥党”在中国是根本性的政治命脉和保障，党对军队的绝对领导制度有着毋庸置疑的显著优势和极端重要的地位与作用，兵权归一、军令归一，更是中国治军统兵的基本规律和长治久安的重要法门。而这一切，在目前甚至未来的缅甸，或许还都是奢望。

就目前的政变，从军方的声明来看，其目标不应是追求一场旷日持久的拉力赛，缅甸的疫情和因疫情而致更脆弱的经济也很难允许乱局升级，因为这不符合缅甸各方的利益，也会招致国际社会尤其是西方目光进一步的“关切”，所以，目前的“拘捕”和“调查”（缅军已进入民盟总部翻查资料）可能会在相对较短的时间结束。

然而，认为自己更爱国的缅甸军政府与认为自己勇敢追求普世自由的昂山派民盟政府从外到内的真正“和解”和“求同”，其拉锯战可能才刚刚开始。如果利益相关各方低估了缅甸社会的复杂性，以僵化的头脑面对多元文明并存的世界秩序重组格局，缅甸政治的真正重塑也可能很长时间都难以到来。

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