中美观察 | 美国涉疆新法案对中企的影响分析【走出去智库】_风闻

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**近日，****《维吾尔强迫劳动防止法案》（UFLPA）**经美国总统拜登正式签署生效，这是继2020年6月生效的“2020年维吾尔人权政策法案”之后，美国制定的又一部专门的涉疆法案。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所贸易合规业务负责人王峰指出，参照近期的美国海关与边境保护局（CBP）执法案例和相关问答内容即可发现，其对于不涉及强迫劳动进行举证的合规要求和证明要求非常苛刻。CBP会根据相关资料基于个案对相关进口商品是否能够满足证明不属于所谓“强迫劳动”商品基于个案进行分析。而CBP在个案分析基础上进行证据收集，分析和判断，相信将是所有美国进口商和中国出口商今后需要面对的严峻问题。

《维吾尔强迫劳动防止法案》涉及哪些行业？如何应对？今天，走出去智库（CGGT）刊发金杜律师事务所王峰、戴梦皓****的分析文章，供关注美国涉疆法案的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、涉及《维吾尔强迫劳动防止法案》所列的高优先级执法行业清单虽然暂只列明了棉花、番茄、多晶硅这三个CBP已经颁布暂扣令****的产品大类，但是参照2021版《新疆供应链咨询公告》附件2所列风险行业清单，已经列出的19类企业的相关产品，也是美国政府关注和可能采取管控措施的产品范围。不能排除美国政府针对这些类型的产品，要求出口企业，生产企业提供未涉及强迫劳动的证据。

2、虽然现行UFLPA中，并未采纳原众议院版（法案编号HR.1155）中关于要求在美国上市公司需在其年报和季度报中披露与因涉疆问题被列入商务部实体清单的实体以及根据UFLPA被推定为涉及所谓“强迫劳动”的实体所进行交易的详细内容、收入、利润等信息的条款，但目前众议院中已重新引入新的所谓《维吾尔强迫劳动披露法》，其内容基本全面采用原众议院版中关于在美上市公司信息披露的要求。

3、相关企业需要对自身供应链情况进行全面梳理，简单表述就是知道现在应该知道的情况。通常企业只对上游一级供应商的情况进行了解，部分行业会涉及上游二级供应商。所以先了解可以了解到的情况，基于现状进行梳理可能的风险点。暂时不建议马上花费巨大人力物力进行全流程溯源分析。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/王峰 戴梦皓

金杜律师事务所

2021年12月23日，美国参众两院所谓“妥协版”《维吾尔强迫劳动防止法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下称“UFLPA”）经总统签字后正式生效。该版以原参院版UFLPA（法案编号S.65）为底本，并进行了一定程度的删减和调整，但大体仍保留了原参院版的主要内容，全面收紧了对于原产中国新疆维吾尔自治区（下称“新疆”）和存在涉疆业务实体对美出口限制，并授予美国政府对相关主体施加进一步限制措施的权力。该法侵害中国主权，我国政府强烈反对，但可以预见该法中的相关措施势必会对现有国际供应链与跨境贸易带来巨大影响。

从企业实务操作角度，我们可以理解企业会关注新法案对自身业务的影响，例如以下类型的问题：我们没有从新疆采购的原材料，但是因为涉及特定行业，会不会被美国要求提供供应链溯源证据；我们有新疆员工，会不会被美国政府纳入监控对象；与美国进口方的交易贸易术语是FOB等条款，且已经收到全部和绝大部分款项，物权已经转移，是否还有义务配合提供相关的证据？美国政府的限制是全部来自于中国的产品？是否有救济措施等等。

由于相关细节规定还没有完全披露，而且每一个企业的运营特点也不尽相同，我们现在不能够进行比较严谨的分析和提示。所以，我们先结合UFLPA的相关规定以及美国前期关于涉疆贸易管制的相关措施和要求，对UFLPA施行后的潜在影响进行初步分析，希望能够给大家带来一些思考和帮助。

01、哪些行业，企业和组织可能会被认定为所谓“涉及强迫劳动”

根据UFLPA第28(d)(2)条的规定，由美国国土安全部、国务院、财政部、司法部、劳工部和美国贸易代表办公室组成的强迫劳动执法工作组将负责梳理所谓涉及强迫劳动的关键因素，包括扶贫计划和对口支援项目及其他政府组织的劳动就业计划，并基于此整理如下清单：

· 所谓全部或部分利用强迫劳动开采、生产、制造商品的位于新疆的实体清单；

· 位于新疆之外，但参与新疆自治区政府劳动力转移就业项目，招聘、运输、转移、容留、接收少数民族劳动力的内地实体清单；

· 由前述两类实体所全部或部分开采、生产、制造的商品清单；

· 从中国向美国出口第3)项所列商品的实体清单；

· 从新疆或其它基于扶贫计划、对口支援项目或其他政府组织的劳动就业计划与新疆政府合作的实体采购原材料的实体清单；

· 此外，强迫劳动执法工作组还应制定包括棉花、番茄和多晶硅行业在内的高优先级执法行业清单。

根据UFLPA第3(a)条的规定，上述商品（包括所述实体生产之商品），明确属于禁止进入美国关境或进入美国港口的商品之列。

需要注意的是，UFLPA第2(d)(2)(B)(viii)条所列的高优先级执法行业清单虽然暂只列明了棉花、番茄、多晶硅这三个美国海关与边境保护局（Customs and Border Protection，下称“CBP”）已经颁布暂扣令（Withhold Release Order，下称“WRO”）的产品大类，但是参照2021版《新疆供应链咨询公告》附件2所列风险行业清单，以下行业均存在被列入高优先级执法行业清单的可能：

· 农业（除棉花、番茄以外，还包括哈密瓜、香梨和大蒜）；

· 手机制造业；

· 清洁用品；

· 建筑业；

· 棉纺织业；

· 电子装配业；

· 矿业（包括煤炭、铜矿、天然气、石油、钨和锌）；

· 假发和人造假发、发饰加工业；

· 制鞋业；

· 手套；

· 酒店服务；

· 冶金级硅；

· 食品加工业（如制面）；

· 印刷业；

· 再生能源（除多晶硅外，还包括硅块、晶圆、晶体硅太阳能电池及晶体硅太阳能电池光伏模块）；

· 甜菊糖甙制造业；

· 制糖业；

· 纺织品业（成衣、床上用品、地毯、毛纺织业和人造纺织品）；

· 玩具业。

涉及上述行业的企业，如在用工和供应链安排中存在涉疆因素的，很有可能被纳入美国此次法案的打击范围，相关企业务必关注美国后续动作以及贸易管制和经济制裁的风险。此外， 根据UFLPA第4(c)条规定，美国国务卿将会同商务部长、财政部长、国土安全部长制定尽可能具有可操作性的清单，以囊括：

· 使用所谓涉疆强迫劳动或从中获益的中国实体及其附属机构；及

· 作为上述实体代理人以协助相关产品进入美国境内的外国人；

上述实体根据UFLPA第4(c)(3)条之规定，美国政府后续有权依据《全球马格尼茨基人权问责法》等相关法律， 施以相应的经济制裁措施。

02、从产品角度看，哪些产品可能是美国政府重点关注的

如上所述，涉及UFLPA第2(d)(2)(B)(viii)条所列的高优先级执法行业清单虽然暂只列明了棉花、番茄、多晶硅这三个CBP已经颁布WRO的产品大类，但是参照2021版《新疆供应链咨询公告》附件2所列风险行业清单，已经列出的上述19类企业的相关产品，也是美国政府关注和可能采取管控措施的产品范围。不能排除美国政府针对这些类型的产品，要求出口企业，生产企业提供未涉及强迫劳动的证据。

03、美国政府如何认定出口的货物不属于所谓“强迫劳动商品”的思路

UFLPA第3(a)条对所列货物采取可反驳推定逻辑（rebuttable presumption）原则确认其为涉及强迫劳动的商品，除非其满足UFLPA第3(b)条所有条件，即：进口人完全遵守UFLPA第2(d)(6)条所称合规指引的要求，并能够完全且充分回应CBP所有关于相关商品是否全部或部分由所谓“强迫劳动”生产的询问，且能够提供清晰和具有说服力的证据证明相关商品不涉及强迫劳动。就该条所提到的合规指引，虽然目前尚未正式公布，但根据UFLPA第2(d)(6)条的要求，其至少涵盖以下内容：

· 全面的尽职调查要求，以有效追踪供应链情况，并采取相应的供应链管理措施，确保进口人不会进口任何源自中国涉及所谓强迫劳动全部或部分制成的商品，特别是来源于新疆的商品；

· 说明用以证明源自中国的商品不涉及强迫劳动的证据所需的形式、性质和证明程度；

· 当货物被CBP扣押时，用以证明该等商品强迫劳动的证据所需的形式、性质和证明程度。

参照近期的CBP执法案例和相关问答内容即可发现，对于不涉及强迫劳动进行举证的合规要求和证明要求非常苛刻。如我们在****《从衬衫扣押案看国际供应链合规的新动向》****一文中所提到的，以2021年CBP针对某国际知名服装品牌U公司所做的违反WRO的裁定来看，仅以纺织品为例，其证明必须依照“从纱线开始”的标准，证明整个生产过程中的每一道工艺均不存在违反WRO的情形，方能满足相关合规要求。这意味着进口商不仅需对上游供应商进行合规审查，还必须对从棉花种植业主到纱线制造商、布匹制造商、成衣制造商在内的纺织品全供应链进行尽职调查，其成本之高，可想而知。而在CBP关于多晶硅的WRO 问答中，其所提出的举证要求是非常相似的：单单提供多晶硅的标准原产地证明不涉及新疆并不足以为相关产品不涉及所谓“强迫劳动”进口人必须根据《联邦法规汇编》第19编第12.43(b)节之规定提供详细的声明。具体而言，还需包括：

· 由供应商所提供的关于多晶硅产品原产地和成分构成的宣誓口供；

· 相关产品原材料的采购订单、发票和支付证明；

· 关于相关产品的完整生产流程和记录清单；

· 相关产品和原材料的运输记录；

· 相关产品的每日生产报告；

· 相关产品的上游供应商清单；

· 进口商采取反强迫劳动合规项目的证明资料。

此外，CBP特别强调，上述资料清单并非穷尽性清单，CBP会根据相关资料基于个案对相关进口商品是否能够满足证明不属于所谓“强迫劳动”商品基于个案进行分析。在个案分析基础上进行证据收集，分析和判断，相信将是所有美国进口商和中国出口商今后需要面对的严峻问题。

本文作者在外资企业从事供应链管理大约14年，从理论上可行的上述要求，在实务操作层面非常难于实现。每一个看似简单的工艺，实际加工过程中的技术性问题会导致无法区分原材料的来源，如纺纱企业在混棉过程后，就很难区分新疆的长绒棉还是美国进口的长绒棉，而且企业ERP系统中的物料数据（如Material Master Data）对于物料来源的管理层级也有限。所以我们通过以上简短的介绍，希望企业先了解美国政府在溯源问题上的思维逻辑，而具体解决方案，可以根据企业实际情况具体探讨。

04、美国政府对违反UFLPA的行为可能采取的限制和处罚措施

UFLPA第1(6)(B)条授予了美国政府针对新疆以及涉疆业务企业全面的经济制裁、出口管制和进口限制措施权力。相关限制措施在UFLPA的第3条和第5条中予以规定，具体包括：

进口限制

根据UFLPA第3(a)条规定，CBP将推定所有全部或部分源自新疆地区或由美国定义为所谓参与涉疆强迫劳动的实体所开采、生产、制造的商品属于所谓强迫劳动产品，将禁止相关货物进入美国关境或进入美国港口。

经济制裁

根据UFLPA第5(a)条的规定，原《2020年维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020，下称“UHRPA”）第6(a)(1)条进行相应修订，加入(F)小节，将所谓“与强迫劳动相关的严重侵犯人权行为”纳入需向国会报告的可制裁行为，总统依据UHRPA第6(c)条和《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economy Power Act, 简称“IEEPA” ）的授权，应对实施可制裁行为的实体采取制裁措施，包括：

· 冻结在美国的资产，包括该等实体位于美国、进入美国境内或由美国人持有或控制的资产；

· 签证和旅行禁令，包括不向其签发新的美国签证及废止有效的签证；

· 罚款。任何违反、试图或图谋违反或导致前述违反资产冻结制裁措施的外国人和美国人将依据IEEPA第206条的规定处以相应的民事和刑事罚款[1]。关于经济制裁相关处罚细节，我们不在此赘述。

很明显，不同于原先由CBP根据《1930年关税法》第307条（19. U.S.C. 1307），通过WRO对新疆个别产品、个别企业的进口暂扣限制，根据UFLPA的授权，美国政府将进口限制扩展到对整个地区和存在涉疆业务企业的全面限制。而通过和UHRPA的联动，即使涉疆业务企业不涉及美国出口业务，只要被美国认定涉及所谓强迫劳动行为，美国政府仍可对其进行制裁。这意味着服务业等第三产业同样可能受到UFLPA的限制性措施波及。例如，根据2021年7月13日发布的《新疆供应链咨询公告》，美国曾点名新疆酒店服务业为所谓涉及强迫劳动的高风险行业。虽然酒店业本身不涉及货物进出口活动，但根据UFLPA目前的规定，美国政府后续有权将新疆从事国际旅游业的相关实体施加制裁措施。相关企业务必要引起重视。

05、UFLPA的相关限制措施何时会施行，是否会有其他追加措施？

根据UFLPA第2条、第3条和第5条的相关规定，UFLPA在后续施行中，设置了以下关键时间节点：

公众评议

在法案生效后的30日内，强迫劳动执法工作组将就关于所谓强迫劳动的执法细则进行公众评议，评议期限不少于45天；

公开听证

在公众评议结束后的45天内，强迫劳动执法工作组将就所谓强迫劳动的拟采用执法措施（包括采取何种措施可以追踪商品来源，提供更大的供应链透明度、识别源自第三国的产品其上游供应链可能涉及源于中国的所谓涉及强迫劳动产品）进行听证；

政策制定和报告

在公开听证结束后强迫劳动执法工作组将与美国商务部长及国家情报局局长会商，就相关执法措施及适用范围进行讨论，并在法案生效后180日内向国会提交关于执法的报告。同时，CBP关于所谓强迫劳动的执法也应在法案生效后180日内开始执行。就制裁部分，根据UFLPA第5条的规定，总统应在法案生效后180日内向国会提交临时报告，对需收到制裁的主体进行识别，并采取相应制裁措施。

由此可见，UFLPA的全部执法和监管要求，预计将在半年内陆续落实和实施。

此外，我们注意到，虽然现行UFLPA中，并未采纳原众议院版（法案编号HR.1155）中关于要求在美国上市公司需在其年报和季度报中披露与因涉疆问题被列入商务部实体清单的实体以及根据UFLPA被推定为涉及所谓“强迫劳动”的实体所进行交易的详细内容、收入、利润等信息的条款，但目前众议院中已重新引入新的所谓《维吾尔强迫劳动披露法》（Uyghur Forced Labor Disclosure Act，简称“UFLDA”），****其内容基本全面采用原众议院版中关于在美上市公司信息披露的要求，同时目前美国商务部也根据《出口管理条例》（Export Administration Regulations，简称“EAR”）第744.11节的规定，以涉疆问题不停追加相关中国实体进入实体清单，美国预计后续会在涉疆问题上从投资、出口管制、进口限制、经济制裁等多个维度进行全方位的限制。

06、UFLPA与美国出口管制和制裁的不同

UFLPA的颁布施行，意味着至少对上述19类企业而言，所面临的国际贸易供应链合规风险进入了一个新的阶段。不同于先前许多企业所熟知的美国对华出口管制限制措施，UFLPA下的贸易管制措施具有以下特点：

1.极致溯源风险

UFLPA下限制措施的核心在于对供应链上游的深入传导管控。不同于基于EAR所制定的出口管制监管体系，是以受控物项为核心，以出口、再出口等受控行为为关键节点，对受控物项下游最终用户和最终用途进行管控。而UFLPA下CBP对于所谓强迫劳动货物的管控措施，则是对进口商品供应链上游的全面溯源审查，这要求相关企业不仅需要对直接进行交易的直接供应商进行相应的尽职调查，更需要对相关供应商上级供应商信息进行全面的审查，从而将UFLPA下的限制要求传导到供应链源头。许多企业的现有贸易合规体系往往是基于对下游最终用户和最终用途的管控逻辑而建立的，这样的合规管理机制在实际操作中很可能无法满足UFLPA的相关监管要求。

2.行业领域不同

UFLPA所涉及的行业领域广度相对出口管制领域更广。根据2018年以来EAR的多次规则修订与《商业管控清单》的更新来看，美国对华出口管制主要集中在军民融合、新兴技术与关键基础性技术等几个高科技领域，对于日常消费品、农产品等相关行业的影响较为有限。然而，结合《新疆供应链咨询公告》和UFLPA的相关规定来看，可以预见将受到UFLPA直接影响的行业首当其冲的是纺织业、食品加工业、日常消费品等相关行业。

根据“一带一路”的2020年出口统计数据（如下图），结合上述美国此次主要针对的行业，我们可以大致看出UFLPA覆盖了中国主要出口的重要领域。

信息来源：中国一带一路网，观察丨2020年中国对外贸易分析

07、企业如何应对UFLPA所带来的问题

如何应对问题，是每个企业关心的问题。基于现在的信息和各个行业企业运营特点不同，我们很难在这篇文章中提供比较符合每个企业特点的思路和方案，但是希望做以下提示，供企业参考：

· 相关企业需要对自身供应链情况进行全面梳理，简单表述就是知道现在应该知道的情况。通常企业只对上游一级供应商的情况进行了解，部分行业会涉及上游二级供应商。所以先了解可以了解到的情况，基于现状进行梳理可能的风险点。暂时不建议马上花费巨大人力物力进行全流程溯源分析。

· 美国是中国的第一大出口市场，所以对下游美国市场的依赖程度需要做到心里有数，同时结合上游供应商情况，可以评估UFLPA相关限制性要求可能对企业自身经营带来的影响大小。考虑到UFLPA最终落地预计还有半年左右的缓冲期，相关企业可以充分利用这半年左右的缓冲期，做好风险评估工作，以防止UFLPA相关限制措施全面实施后，对现有业务造成冲击时，毫无准备。

· 对商业和供应链安排进行必要的调整，以确保企业自身经营受相关风险因素的影响最小化。具体而言，相关调整可以包括对上游供应链来源的调整、下游市场的调整、内部尽职调查与合规管理机制的完善和细化等等。需要提示的是，考虑到每个企业在经营中上游供应链、下游市场乃至外部法律环境在业务影响中的权重不尽相同，因此这些相应调整并不能简单照搬其他企业做法，而是需要结合每个企业自身实际情况，量体裁衣，才能更好地满足企业的相关需求。

· 内部风控系统或是合规体系建设还是必要的。在美国法下，完善的风控合规体系可以帮助企业大概率减轻因为违反美国法律的处罚，同时UFLPA也提出，如果遵照要求进行相应的尽职调查，并尽相应的合规管理义务，相关货物存在被放行的可能。所以，我们建议企业还是应从减轻处罚，合规经营的角度，尽量完善风控合规体系。但需要提示的是，风控合规体系只是一个帮助企业发展的因素，但绝对不能只依靠风控合规体系来面对如此严苛的要求。

· 特别需要提示的是，根据2021年6月颁布施行的《反外国制裁法》以及人大法工委关于《反外国制裁法》的相关解释，显而易见，UFLPA下的相关要求明确属于《反外国制裁法》所称的对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，根据《反外国制裁法》第十二条的相关规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行该等歧视性限制措施。建议相关企业，特别是外资在中国境内的企业，也应当将中国法下可能存在的法律合规风险及时向总部和相关人员进行反馈，以避免违反中国法律带来的处罚。

在UFLPA施行之后，基于其立法时间表，预计在今后的半年时间中，其相应的规定、要求和指引将进一步完善。无独有偶，我们也注意到欧盟在今年7月12日发布了《关于欧盟企业在供应链和运营过程中识别强迫劳动风险的合规尽职调查指引》，虽然该指引并未直接指向涉疆问题，但强调了供应链中的人权保护与劳动标准设置、禁止强迫劳动、工作环境安全与监控等因素，作为企业社会责任的重要一环，在ESG(Environmental, social, and governance)概念中的重要性。从这些立法活动中不难看出，欧美各国试图在供应链上游嵌入更多合规义务以设置非关税贸易壁垒的大趋势，这也需要我们应相关法律变化做好相应准备。我们会持续关注UFLPA及其后续立法动态，并和大家一起探讨。

脚注：

[1] 根据财政部最新的罚款调整公告，违反IEEPA的民事罚款为单笔311,562美元和交易金额两倍之高者，违反IEEPA的刑事罚款为最高单笔100万美元。

来源：金杜研究院