香港特别行政区的民航法律架构_风闻

文丨李瀚明

今天我们很高兴应广州民航职业技术学院的邀请就香港特别行政区的民航法律架构做一个简单分享。恰好三天后的 19 号是《中英联合声明》签订 27 周年的日子，在这个时候回顾香港的民航法律架构是很有意义的。希望内地同行能够更了解香港民航法律架构的立法过程和背景。

香港在《中英联合声明》签订之前的民航法律体系

香港在《中英联合声明》签订之前没有自己的民航法律体系，而是由伦敦统筹。

1949 年制定的 Civil Aviation Act 1949 (1949 c. 67 U.K.)（下称 Act 1949）规定了英国的基本民用航空制度；

女王会同枢密院（Queen in Council，英国政府的代理机关）通过 The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969（下称 Order 1969）这条 Statutory Instrument（英国对行政机关委任立法的称谓，类似于中国的行政法规），将 Act 1949 延伸到香港等当时英国的所谓「海外领土」。

The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969

The provisions of sections 8, 9, 10, 11, 14, 27, 38, 40, 41, 51, 53, 57, 58, 59, 60, 61, 62 and 63 of the Civil Aviation Act 1949, adapted and modified as set out in Schedule 2 hereto, are hereby extended to the territories mentioned in Schedule 3 hereto.

参考：经附件二采纳和修改的 the Civil Aviation Act 1949 中的若干条文现扩展适用于附件三所列的「领土」。

我们以第 8(2) 条的 (a) 款和 (b) 款和第 13(1) 条为例，对照在 Act 1949 下适用于英国本土和 Order 1969 下适用于香港的版本：

8(2)「His Her Majesty may by Order in Council make provision—」。这里的原因是 1952 年英王去世，女王就任，因此改变称谓：

8(2)(a)「as to the registration of aircraft in the United Kingdom Colony」调整了适用范围为所谓的「殖民地」。

8(2)(b) 「for … may be specified either in the Order or by the Governor」考虑到实际情况，授予总督自由裁量权。

13(1) 「His Majesty The Governor may by Order in Council , with the approval of a Secretary of State, make provision regulations—」。在英国法律体系下，Provision by Order（敕令）是君主才能通过命令制定的，总督只能制定次级的 Regulations（规例），同时需要征求 Secretary of State（也即英国本土的「国务大臣」）的意见。这里反映了总督在行使本条权力时需要征求英国内阁的同意。自 1972 年以后，港督在涉及这一条的民航实践中，需要征询英国运输部民用航空管理局（Civil Aviation Authority）的同意。

同理，为了处理香港等地的空中交通管理问题，女王会同枢密院制定了 The Air Navigation (Overseas Territories) Order 1977，将当时英国本地的空管规定延伸。

香港在《中英联合声明》前有限的本地立法

当然，香港并不是没有一些本地立法。1950 年以后，就香港本地所需而与其它地方所不同的机场高度管制、飞机噪音等议题，香港开始制定本地民航法律，分别在 1957 年和 1987 年完成立法。

中文名称英文名称§日期

香港机场

(障碍管制)条例

Hong Kong Airport

(Control of Obstructions) Ordinance

3011957-06-07民航(飞机噪音)条例Civil Aviation (Aircraft Noise) Ordinance3121987-05-01《中英联合声明》和《基本法》

1984 年 12 月 19 日签订的《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》（中英联合声明）标志着「回归过渡期」的开始。

《联合声明》附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》第九章中就香港「将保持国际和区域航空中心的地位」的说明，在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五章第四节「民用航空」中体现。

自 1990 年 4 月 4 日《基本法》公布后，港英当局就开始对包括 Act 1949 和 Order 1969 在内的种种「原通过英国行政令而在香港适用的英国法律」进行本地化工作。1994 年 5 月港英立法局通过《民航条例》（第 448 章），此后港英立法局、行政局陆续对民航相关的法律法规（《航空保安条例》、《航空运输条例》、《1995 飞航 (香港) 令》等）进行本地化民航法制体系事宜。同时，由于新机场计划，另外设置了一条特别条例《机场管理局条例》（第 483 章，1995 年 12 月 1 日），对香港机场管理局（Airport Authority）的职权和义务进行规定。

这其中的标志性事例是 1997 年 6 月港英立法局通过的《1997 年民航 (修订) 条例 Civil Aviation (Amendment) Ordinance 1997（1997 年第 66 号条例 Ord. No. 66 of 1997）》（下称 Ordinance 1997）（第 448 章《民航条例》的修正案）。

中文名称英文名称§日期民航条例Civil Aviation Ordinance4481994-05-13机场管理局条例Airport Authority Ordinance4831995-12-01航空保安条例Aviation Security Ordinance4941996-08-02航空运输条例Carriage by Air Ordinance5001997-02-05《1997 年民航 (修订) 条例》对《民航条例》的修订

《1997 年民航 (修订) 条例》通过两项工作将《基本法》和既有的 The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969「缝合」在一起：

修订后的《民航条例 §448》的 2A.(1) 条总体继承 Order 1969 第 8(1) 条的精神，但通过但书条款将《基本法》第 130 条的规定以本地立法确定下来。尽管修订在措辞上与《基本法》原文有所不同，但考虑到

中英两国的语言使用习惯（例如基本法中的 airport 在本地立法中改为 aerodrome 以匹配原文）、

条例制定时香港仍由英国管理的现实（基本法中的「香港特别行政区」在本地立法中改为「香港」）以及

约束性立法词汇的使用（本地立法中加入了「香港须履行的」），

这种不同是合理的。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》

第一百三十条 香港特别行政区自行负责民用航空的日常业务和技术管理，包括

Article 130 The Hong Kong Special Administrative Region shall be responsible on its own for matters of routine business and technical management of civil aviation, including

机场管理，

the management of airports,

在香港特别行政区飞行情报区内提供空中交通服务，和

the provision of air traffic services within the flight information region of the Hong Kong Special Administrative Region, and

履行国际民用航空组织的区域性航行规划程序所规定的其他职责。

the discharge of other responsibilities allocated to it under the regional air navigation procedures of the International Civil Aviation Organization.

《1997 年民航 (修订) 条例》 Civil Aviation (Amendment) Ordinance of 1997

2A. Power to give effect to Chicago Convention and regulate air navigation

2A. 施行《芝加哥公约》和规管航空事宜的权力

(1) Her Majesty may by Order in Council The Governor in Council may by order make such provision as appears to Her the Governor in Council to be requisite necessary or expedient—

(1) 总督会同行政局可藉命令订立总督会同行政局觉得就以下目的而言属需要或适宜的条文 ——

(a) for carrying out the Chicago Convention, any Annex thereto relating to international standards and recommended practices (being an Annex adopted in accordance with the Convention) and any amendment of the Convention or any such Annex made in accordance with the Convention;

(a) 施行《芝加哥公约》及该公约中关于国际标准及建议措施的任何附件(该附件是按照该公约采纳的)，以及施行按照该公约而对该公约或任何该等附件作出的任何修订；

(b) generally for regulating air navigation,

(b) 概括而言，规管航空事宜，

（以上条文为根据 Order 1969 修改并翻译成中文，以下条文为根据《基本法》所加）

但该等条文只可处理民航的日常业务及技术管理，包括 ——

provided that such provision deals only with the routine business and technical management of civil aviation including—

(i) 机场管理；

(i) the management of aerodromes;

(ii) 在香港飞行情报区内提供空中交通服务；及

(ii) the provision of air traffic services within the flight information region of Hong Kong; and

(iii) 履行国际民用航空组织的区域性航行规划程序所规定香港须履行的其他职责。

(iii) the discharge of other responsibilities allocated to Hong Kong under the regional air navigation procedures of the International Civil Aviation Organization.

而 2A(2) 则将 Order 1969 赋予香港总督的职权做简单的文字修改后，放入了香港本地法律中。

我们同样以 (a) 款和 (b) 款为例对比基于英国授权的 Order 1969 的第 8(2) 条和基于本土立法的 Ordinance 1997 的第 2A 条，以及 Order 1969 的第 13(1) 条和 Ordinance 1997 的第 5 条。

第 8(2) 条的本地化以象征性为主，举例如下：

弁言部分将「女王」的提述改为「总督」，以免「女王」在回归后根据 1997 年 2 月 23 日全国人大常委会作出的「关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定」附件三被解释为「中央人民政府」：「Her Majesty may by Order in Council The Governor in Council may by order make provision—」值得注意的是，这里事实上恢复了「His Her Majesty may by Order in Council make provision—」

其下第 (a) 项删去「殖民地」，以地名替代：「as to the registration of aircraft in the Colony Hong Kong」。

从 13(1) 到 5(1) 的变化是巨大而实质性的。1997 年修订时，当时的港英政府需要小心考虑和基本法的衔接。我们可以从原 Act 1949 、 Order 1969 和 Ordinance 1997 的有关条款的对比中看出这一点：

1949.13(1): His Majesty may by Order in Council make provision

1969.13(1): The Governor may, with the approval of a Secretary of State, make regulations

1997.5(1): The Governor in Council may make regulations

可以看到，相对 1949 年法律，主要变化有两个：

「英王陛下 His Majesty」改为「总督 The Governor」。

删除「藉敕令 by Order」，并以「规例 Regulations」取代「Provision」。

这是考虑到在英国法律体系下，Provision by Order 是君主才能制定的（含有「君主敕令」之意）。在《基本法》的精神下，使用 Order 是不合适的，因此 Regulations 被保留。这里和 1969 年的处理方式相同，但理由是不同的。

而相对于 1969 令，主要变化有一个：

删除「获国务大臣同意 with the approval of a Secretary of State」并以「会同行政局 in Council」取代。

这里反映出在「港人治港」的原则下，「国务大臣」应该是谁呢？立法者不知道。在 1972 年以后，港督在 1969 令实践中，需要征询英国运输部民用航空管理局（Civil Aviation Authority）的批准。如果依此类推，回归后的行政长官就需要征求中国民航总局的批准了。这和基本法第 130 条（已经被 2A(1) 本地化）的精神不太符合。

回归后的香港民航法例架构

回归后经过修订的第 448 章《民航条例》获得保留，成为香港特别行政区成文法律体系的一部分。根据「处理香港原有法律的决定」附件三，所有的「总督 Governor」被对应解释为「行政长官 Chief Executive」，而「总督会同行政局 Governor in Council」被对应解释为「行政长官会同行政会议 Chief Executive in Council」。

1999 年的《1999 年法律适应化修改（第 16 号）条例 Adaption of Laws (No. 16) Ordinance 1999（1999 年第 36 号条例 Ord. No. 36 of 1999）》将「处理香港原有法律的决定」附件三的解释写入《民航条例》，就此使用至今。