应另行立法保障澳门居民行使罢工权利_风闻

　　在这次《工会法》谘询文本的公开谘询工作中，无论是被视为雇员团体建制派「龙头」的澳门工联总会，还是作为反对派旗舰的「新澳门学社」，都提出一个问题，就是《工会法》没有提到「工会三权」之一的「罢工权」。对此，工联总会在送呈劳工局的有关对《工会法谘询文本的意见和建议中提出，建议另立完善的法律法规，以具体落实《基本法》所保障的居民罢工权利。

　　罢工权利是澳门特区居民的重要权利自由之一。《澳门基本法》第二十七条的就规定，「澳门居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由。」《澳门基本法》第四十条的还规定，「《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效，通过澳门特别行政区的法律予以实施。澳门居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，此种限制不得与本条第一款规定抵触。」而两个国际人权公约和《国际劳工公约》，都规定公民享有罢工的权利和自由。因此，《工会法》谘询文本只是涵概了「工会三权」的其中两项权利，「组织和参与工会权」及表述为「集体协商制度」的「集体谈判权」，而遗留了「罢工权」，确实是有所缺失。

　　《经济、社会与文化权利的国际公约》指出，公民有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。当劳动者集体与用人单位有利害冲突而又不能通过协商或其他和平手段加以解决时，用人单位的全部或大部分劳动者同时停止工作，迫使用人单位让步以解决冲突，这种集体行动被称为罢工。工业社会发展数百年来，弱势的劳动者正是通过集体合同和罢工等手段争取利益和提升福利水平，以公平分享社会经济发展的结果。罢工是进行经济斗争的最激烈手段，也是不得已的终极手段。可以说，罢工作为集体性的工作权，也具有天然性。罢工权源自结社权，而没有结社自由，罢工权就是一句空话。

　　正如国际劳工组织有关文件所说明的，如果经济和社会压力足够强大，即使

　　国家法律或司法禁令禁止罢工，也仍然不能避免罢工的产生，因为罢工与其他权益维护和争取方法对比，通常具有更显著、更易扩散的效果。当然，罢工权是专指劳动者为了经济和社会目的采取的集体行动。正如国际劳工组织理事会在《结社自由——结社自由委员会的决定和原则摘要》第四（修订）版说明的那样，「委员会多次申明，全国性罢工如果是为了经济和社会目标，不是谋求单纯的在政治目的，就是合法的」。

　　因此，《公约》在承认罢工权的前提下要求罢工「应按照各个国家的法律行使此项权利」，这一规定应被理解为各个国家应为罢工权的实现作出适当的制度和程、序意义上的安排，以使罢工活动能够有序进行；这一规定不能被理解为容许各个国家对罢工权作出剥夺性的规定，但可以被理解为各个国家有权对某些罢工行动作出限制或者禁止性的规定，但应当对这种限制和禁止给予补偿性保障。

　　笔者曾分析，《工会法》谘询文本没有写上「罢工权」，可能因为《工会法》只是规范工会的组织的法律，因而可能会另行为「罢工权」立法。而劳工局的官员在解答谘询文本时，也曾有类似的说法，证实了笔者的分析。但即使如此，在《工会法》的「工会的权利和义务」章节，也应明确写上工会拥有发动罢工的权利，并说明另作法律规定。这样，就可回答及满足到工联总会的诉求。不过，必须注意的是，按照国际惯例的的立法原则，凡是规范公民权利的法律，其立法是立法机关的专有职权，而不能由行政机关制定的行政法规来规范。

　　为了弥补《工会法》对「罢工权」的缺失，确实是需要另行以法律解决。但如果是为「罢工权」而单行立法，似乎又有「太超过」之嫌，可能是许多所谓「民主国家」都没有的事。而既然罢工行动是调节劳资关系的杠杆，也涉及到劳动关系行政，因而似乎可以将之纳入调整劳动关系的法律，作为澳门亦称为「劳工法」的《劳动关系法》中的单独章节。

　　但必须注意的是，世界各国在立法确立及保护罢工权的同时，都对罢工权的行使规定了诸多限制，主要是体现在如下几个方面：

　　一、罢工目的的限制。罢工的目的限于经济性目的，应该仅仅作为处理集体劳动争议的经济手段。至于政治性主张的表达，则可以依法透过行使言论、游行、示威等的自由以及参加选举来实现。

　　二、罢工主体的限制。国际上的惯例，主要是对两类人进行限制，其一是公共福利部门和政府部门的雇员；其二是特殊岗位上的雇员。前者是因为该类雇员提供的是公共产品，具有显著的外部性，关系着公共的福祉，一旦罢工将给无辜民众带来损害，因此必须禁止。后者则是有些特殊岗位的罢工将妨碍甚至中断安全程式的维持和保护，故应有所限制。

　　三、罢工时间和地点限制。在特定的时间和地点不得罢工，这些时期主要是指：战争状态时、宣布进入动员状态或戒严的时候和地点、受灾区域在抢险救灾时或有受的迫切危险区域在防险时以及其它与国防有紧急状态时。

　　四、罢工程式的限制。在集体谈判期间或劳资纠纷的调解、仲裁、诉讼期间不得举行罢工。罢工必须提前一定时间通知雇主及有关劳动主管部门。在所通知的罢工时间之前不得举行罢工。对未尽提前通知义务的罢工，劳动关系主管部门有权禁止并采取罚款等处罚措施。将调解作为罢工前的必经程式，以避免突发性的罢工发生。

　　五、罢工组织的限制。国际立法普遍规定一般要由工会统一组织，个人无权发动及组织罢工。

　　六、冷却期和紧急条款的限制。行政机关在有证据表明预定的罢工可能严重影响经济发展、大众生活，危害国民健康和安全的，可以发布命令规定一定时间为「冷却期」，在此期间不得举行罢工。

　　七、罢工的限度限制。罢工权的行使必须限于合理限度，具体应规定下列情形已超越合理限度：阻止所有雇员进厂：阻止雇主雇佣其他工人维持营业运转；用暴力、大规模纠察行动恫吓、阻碍或封锁企业的出入通道；阻止本企业所生产商品的自由流通强迫其他企业停止与本企业的业务往来；劝使外企业的工人参与罢工，以对本企业雇主施加间接压力。对罢工中超出合理限度的行为，应追究相应的法律责任。

　　八、赋予雇主以救济性权利。其一是雇主有条件的闭厂权：雇主面对易腐产品而可能导致难以弥补的损失，以及若不闭厂将对雇主造成不幸的重大灾害时，雇主可及早闭厂。其二是和平条款对抗罢工权：和平条款是指集体谈判过程中，工会在与雇主之间签定的集体合同中承诺在合同有效期内不组织罢工，以换取雇主的其他条款让步，如果工会违反和平条款进行罢工，雇主有权依据合同请求法院禁止工会的违约罢工行为。其三是行使救济权的权利：雇主因非法罢工违约罢工或罢工中出现违法行为而遭受损失的，可以向法院起诉，请求制裁或赔偿。