稳妥处理中央与特区关系的高超政治艺术_风闻

　　行政会上周举行会议，完成讨论《修改第二二／二○一八号行政法规〈澳门特别行政区维护国家安全委员会〉》行政法规草案，增设中央政府在澳门特区维护国家安全委员会设立一名国家安全事务顾问和三名国家安全技术顾问的条款。该行政法规自公布翌日起生效。行政会发言人张永春指出，回归以来，在中央人民政府的大力支持下，澳门特区不断建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，依法有效开展各项维护国家安全工作，坚定维护国家主权、安全、发展利益，澳门维护国家安全的形势总体良好。但随着维护国家安全的形势日趋复杂，澳门特区有需要进一步完善相关法律制度和执行机制，行政长官向中央人民政府提交报告，提请中央人民政府在澳门特区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，日前得到批复同意。为落实有关批复，有必要修改第二二／二○一八号行政法规的有关规定，增加相关内容，即中央人民政府在澳门特区维护国家安全委员会设立一名国家安全事务顾问和三名国家安全技术顾问。国家安全事务顾问负责监督、指导、协调、支持澳门特区开展维护国家安全工作，并列席该委员会会议；国家安全技术顾问负责协助国家安全事务顾问开展相关工作，并就维护国家安全委员会办公室履行职责相关事务提供意见，以及列席该办公室会议。国家安全事务顾问将由澳门中联办主任担任。

　　这是具体落实执行中央相关批复的法律举措。在《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规增设有关中央政府在澳门特区维护国家安全委员会设立一名国家安全事务顾问和三名国家安全技术顾问的条款之后，中央任命的国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，才具有法定的身份，并执行法定的职能任务。此举符合法治和法制的精神。

　　这样，就与香港特区政府的维护国家安全委员会相比，形成了「一个顾问，各自表述」的既有相同之处也有具体差异的情况。在香港特区方面，由于在当时的情势下，由香港特区自行按照基本法第二十三条的规定，为维护国家安全立法，已经是没有政治和社会条件，根本不可能，因而是回到原本的宪制责任及权限，由最高国家权力及立法机关出面，制定《香港特区维护国家安全法》。而香港特区政府成立维护国家安全委员会，负责香港维护国家安全事务，承担主要责任，接受中央人民政府的监督和问责；委员会设立「国家安全事务顾问」一职，由中央人民政府指派，就相关事务提供咨询意见。另外，《香港特区维护国家安全法》还规定，中央人民政府在香港特区设立维护国家安全公署，该公署依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。这是继香港中联办、外交部驻港公署、解放军驻港部队后，第四个中央驻港机构。

　　但在澳门特区，并没有发生类似香港特区那种无法履行为维护国家安全立法宪制责任的事态，实际上澳门特区早已完成为基本法第二十三条立法，因而澳门特区维护国家安全的部署、安排，仍然是按照《澳门基本法》第二十三条的制式，由中央人民政府授权澳门特区自行处理，在维护国家安全的领域上，也同样是「原汁原味」地呈现「一国两制」的典范模式。也就是说，仍然按照基本法的立法原意，将原本应该是由中央行使的在澳门地区为维护国家安全立法的权力，下放并授权予澳门特区行使，而无需像香港特区的维护国家安全事务那样，由中央立法。

　　不过，也随之而产生某些「不相适应」的问题。一方面，维护国家安全本来是属于中央的事权，虽然中央政府透过基本法第二十三条授权澳门特区自行立法，而在具体的运作事务上，相关国家机关必须介入；另一方面，由于全国人大并未为澳门特区维护国家安全立法，因而澳门特区也就没有国家安全公署之设，在实务运作上，出现明显的「缺位」。

　　另外，按照《香港维护国家安全法》规定，香港特区维护国家安全委员会的成员，包括由行政长官担任的主席，及由政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门（国家安全处）负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任等组成的其他成员，需要由中央人民政府任命，并接受中央人民政府的监督和问责。而由于全国人大没有为澳门特区制定《澳门维护国家安全法》，而且澳门特区政府所设的维护国家安全委员会的成员，是由澳门特区行政长官任命，也没有必须接受中央人民政府监督和问责的法定义务，因而在维护国家安全的领域体现中央对特区全面管治权方面，就有所「缺位」。

　　作为曾经长期参与全国人大常委会委员的工作，因而对最高国家权力及立法机关的运作极为熟悉，并对维护中央对特区全面管治权和保障特区高度自治权有机结合的精神准确领悟的行政长官贺一诚，对此是有着明确而又清晰的认知的。因而在中央没有「出手」的情况下，就主动向中央提出请示，以在澳门特区政府维护国家安全委员会内，增设由中央任命的国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，以消除这个「缺位」，及补强澳门特区维护国家安全机构的权力来源，而获得了中央的批复。这就很好地解决了在维护国家安全的领域上，「中央与特区关系」的问题。一方面，无需由中央直接立法；另一方面，又避免了在中央介入方面出现「缺位」。而且是由澳门特区政府向中央请示，而不是中央直接下达指示，体现了尊重和执行基本法第二十三条有关中央已经授权予以澳门特区的精神。当然，由于中央并未在澳门特区设置国家安全公署，澳门特区在执行维护国家安全的职能时，可能会遇到某些涉及到中央层级的政治和技术问题，因而中央根据贺一诚的请求，向澳门特区维护国家安全委员会派出国家安全技术顾问。

　　应当说，中央向澳门特区维护国家安全委员会派出国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，这是属于中央的事权，因而澳门特区不可能「自把自为」地自行修法。只有在行政长官向中央请示并获得批复亦即授权之后，澳门特区政府才能修订《澳门特区维护国家安全委员会》行政法规，增设中央任命的国家安全事务顾问和国家安全技术顾问，并明确地规定其任职人员的来源、职能及任务。因而就稳妥地处理好了中央与特区的关系，凸显了贺一诚的该高超政治艺术。