路乾：通过宅基地制度改革促进城乡共同富裕_风闻

作者：路乾

中央财经大学经济学院副教授

共同富裕要缩小城乡差距、区域差距、收入差距，核心是缩小城乡差距。

城乡收入差距大的重要原因，是城乡财产性收入差距较大。2020年，城镇居民人均可支配财产净收入为4627元，农村居民人均可支配财产净收入只有419元，城市居民财产性收入是农村居民的10倍。

农民财产性收入较少，是因为农民缺少合法的财产转让权，土地房屋无法接入大城市大市场。

农民自发的宅基地和房屋转让实例

实际上，农村的宅基地和住房转让，早就自发存在。下面介绍三个实例。

这三个例子发生在重庆市奉节县竹园镇。奉节县是国家级贫困县，山里居住分散、交通不便，教育、资源、商业与行政资源在山下场镇（乡镇的街区集市）集中。为更方便享受场镇的资源，尤其是教育资源，山区农民有到山下场镇集中居住的趋势。很多原本在山上住的农民，通过购买场镇周边的农村宅基地或住房，迁至场镇居住。

竹园场镇三分之二的人口是其他村迁过来的，在场镇购买住房或宅基地。在场镇拥有宅基地的农民，在自家的宅基上盖四五层高的楼房，其中四五套房子卖给其他村迁来居住的农民。竹园社区居委会自己也花了几十万元，购买了农民宅基地上的自建房。

但这些房产不能办理不动产权证，是所谓的“小产权房”。竹园场镇三分之二的居民住的是小产权房。这说明，小产权房不仅是一些大城市郊区、东南沿海发达地区的普遍现象，也是中西部贫困山区的常见现象。小产权房不是区域性的，是全国性、制度性的。

第一个例子，张小平跨村购买宅基地。

张小平原来住在竹园镇亭子村，2014年购买了竹园村许世元的宅基地。

交易的方式，是张小平与许世元签订《田地置换协议协议》。《协议》约定，许世元答应给张小平1.02亩的田地（田与宅基地），张小平许诺在许世元的土地上建三层楼房，将第三层的住房和一层的一间商铺给许世元。

合同里面还约定，如果张小平以后在三层以上再加盖，即按照约定的750元每平方米的价格卖给许世元。这相当于一个期权。农民是很聪明的，在政策约束下，农村的住房往往不能超过三层或三层半。但如果以后法律修改了，可以加层呢？我跟你签个期权，约定如果以后放开，可以加盖两层以上，按照现在双方接受的单价750元，我有权利买这个房子。田地置换，其实是农村常见的合作建房。

合作建房后，许世元把房屋出租、转让，获得一笔收入，搬到重庆住去了。张小平利用一楼建了一家牛肉干加工作坊，产品通过互联网卖到全国，每年有上千万元收入。

合作建房，对合作的农民双方都有利。让张小平致富的作坊可以长期存在的前提，是宅基地的转让要有合法保障。这个例子里，没有城市居民下乡买房，土地的买卖双方都是农民，但是张小平办不了不动产证。已经交易的财产权得不到法律保护。

第二个例子，刘词云跨村购买集体成员权。

刘词云一家原来居住在竹园镇义和村。1996年，义和村的小学垮了，刘词云想让他的大儿子去竹园场镇的小学上学。但是上学需要有场镇及周边村子的户口，否则要交一笔外乡费。

为方便接送孩子上学，也为了免除外乡费，刘词云在1996年跨村购买了紧邻竹园场镇的龙潭村的一处老房子。签订的合同清楚列明，购买老房子的同时，原村民同意划拨一人的包产田给刘词云一家，并解决一个人在龙潭村的户口。

这相当于，刘词云的大儿子购买了龙潭村的集体成员权。大儿子的户籍从原来的义和村迁到了龙潭村，前几年征地还拿到了补偿。大儿子在龙潭村有宅基地与住房的不动产权证，刘词云家另外三口人在义和村有不动产权证。

刘词云夫妻及两个儿子常年在龙潭村居住，刘词云在外打工，妻子在龙潭村带孩子种地。2019年时，刘词云翻修新了新房，想把夫妻俩和小儿子的户口也一并迁至龙潭村。义和村同意迁出，龙潭村同意迁入。但是，公安机关不给办迁户，因为刘词云在两个村都有不动产证，如果迁户就是一户多宅。要迁也可以，要把老房子复垦。

刘词云的老房子早就不住人了，但是刘词云想，如果现在把宅基地复垦了，和大儿子一起住，大儿子以后娶媳妇了怎么办？没有房子怎么行呢，房子给他了，我住哪呢？不敢迁户至新房子，老房子也闲置不住。

北京很多人在北京和海南各有一套房，农民却不能一户多宅。为什么城里人能一户多房，全国占地，农民却不能在新的村老的村各有一套房呢？

农民一户多宅，不都是乱占土地，有许多是有一定合理性的。有的是因为老房子是危房，没法住人了，有的是因为老房子在山上，行走不便，有的是为了满足子女教育、老人养老等多种需要，靠近场镇建房子。农民盖新房的地，如果不是分户批得的，也是要买或与其他人置换土地的。问题不是一户多宅。农民也想拆危旧的老房子，但是没有钱和激励拆除。问题是，通过什么路径为农民提供激励，帮助农民拆除危旧的老房子。

第三个例子，李青山家于2001年，花了3.5万元购买了龙潭村一处老房子。

2003年，李青山家在房子旁边换了一亩八分地，换地不要钱，在老房子旁边的地上又花钱盖了一栋新房子。后来征地拆迁，换地那一家人不干，他们提出，当初征地拆迁你拿了补偿，我要跟你收钱。打官司到重庆，法院判李青山胜诉了。但是李青山还是给了对方1.5万元，把这个矛盾摆平了。因为他当年签的协议，没有把转让的产权界定清楚，一旦土地升值，就会发生大量纠纷。要息事宁人，有的会补一笔钱，重新缔约。

龙潭村70%的居民是其他村的居民跨村买房迁来的。一户多宅、两处宅基地的情况很普遍，但是办不了不动产证，发生纠纷后就很麻烦。

跨村转让购买房屋和宅基地的情况，往往搭上承包地，就可以解决老年农民种地的生计保障问题。如果孩子要上学，还可以跨村购买成员权。农民的智慧早就把住房问题、种地、上学的问题解决了，但是我们法律体系、制度体系对农民的需要反应比较慢，还没有解决农民最需要解决的问题，也就是财产权的合法性问题。

农民有自主解决问题的能力

上述一系列问题产生的根源，是制度没有把农民的宅基地和住房变成实实在在的财产权，没有解决农村居民日常生活中最关心的问题。这个制度的设定，是“集体所有、一户一宅、限地面积、无偿分配”。其结果是满足不了农民的合理需要，于是农民发挥智慧，自发解决自己的问题。这等于是说，上层建筑的设计与农民的实际生活是脱节的。

农村土地改革，就是要通过赋予农民财产权，让农民通过房屋和土地的置换、买卖以及合作建房等方式，解决具体的问题：孩子上学，到场镇集中居住，种地保障，办加工作坊等等。从根本上讲，财产权的制度体系，要认可农民的财产权。只要归还农民的财产权，让农民具有宅基地等不动产的转让权，农民就有办法提高自己的收入，解决自己生活中的问题。共同富裕，根本上是通过还权赋能，让农民用自己的智慧解决自己的收入问题。

改革的地方实践探索

案例之一：德清放活宅基地和农民房屋使用权。

浙江德清县莫干山是有名的民宿度假区。这里有很多高品质民宿，使用的是当地农民的土地和住房。德清农村是没有无房户的，所有的农民基本上都有宅基地，或者在城市里有房子。农民现在什么需要呢？需要的是改善住房，或者盘活村里面闲置的农房。德清改革的目标，就是通过盘活利用闲置宅基地，赋予农村宅基地和农房转让权，提高农民的收入。

我访问的一家民宿，叫“远山星空”，是来自杭州的一位经营者花了700万元建的一家山景民宿。其特色是在屋顶上有仰望星空、俯瞰山景的无边泳池。

这家民宿下面的土地，是村民方杭杰的宅基地。2018年，方杭杰兄弟俩分户，批到了125平米的宅基地。他正在那里打地基，准备建房，那位杭州民宿经营者路过，看到这个位置不错，问方说能不能把宅基地转让给他，他来建房，建好的房子所有权归方杭杰，民宿经营者拥有30年的使用权。这是莫干山民宿经营者常见的合作方式，有标准化的合同。签完这个合同，民宿经营者出资700万元建了楼房，一次性给方杭杰135万元现金，换取了土地和房屋的30年使用权。

德清县为方杭杰与民宿经营者各颁发了一份动产权证。原房东方杭杰一家三口持有宅基地资格权登记证与不动产产权证，证上登记的权利类型是房屋所有权和宅基地使用权。民宿经营者也获得了不动产权证，权利类型登记的是房屋使用权和宅基地使用权，使用期限30年。宅基地的资格权人没有丧失土地，只是转让30年的使用权，30年之后，这个房屋连带土地要归还给他。双方都有不动产证，只是登记的权利类型有差别，一个是所有权一个是使用权，就把宅基地转让的问题解决掉了。

而且，原房东和民宿经营者，都有转让权，原房东可以转让所有权，民宿经营者可以转让使用权，双方都可以向银行申请抵押贷款。

截至2021年9月，德清目前已为26宗民宿经营者办了不动产权证。

看到这个模式时我就想，这是中国传统的田面权和田底权“两权分离”的智慧啊。

明清时期就有田面权和田底权的分离，“一田两主”。拥有田面权的佃户，可以不经拥有田底权的地主同意而出租田面权；拥有田底权的地主出让田底权，也不影响佃户的田面权。田面权和田底权，各有各的市场，也就是所有权有所有权的市场，使用权有使用权的市场。而且“换主不换田”，“卖田不卖耕”，合约任何一方的变化都不会导致合约的变化；不管谁当佃农都要交租，不管谁是所有者，都可以向佃农收租。这是明清时期的惯例。

德清采取这种改革方式，非常简单好用，农民很容易接受也很欢迎，传承了中国传统农村的智慧。

案例之二，义乌转让宅基地资格权。

城市扩张到一定程度后，城市郊区的农村已经大量城市化了，农民想把资格权变成有价值的财产。

浙江义乌市是世界小商品市场之都，本地有上百个大大小小的批发市场，而且伴随浙江自贸区的发展，市场还在不断扩张，逐渐地把城市郊区的农村都囊括到批发市场的范围内，城市的边界也随之扩张了。传统村庄适应变化，在政府的政策框架内，自发改造为批发市场，农民的住房可以出租作为商铺和公寓，价值大幅提升。城市拓展了，义乌政府允许村庄通过旧村改造的方式，整体拆除规划重建。

村庄规划重建有什么好处？规划重建之后，路是通畅的，房屋的规划布局更加合理，幼儿园等配套设施也有了空间，此外还可以布局批发市场所需要的产业用房。新规划的村庄，一般是四层半或五层半，一楼可以做市场的商铺，四面打通，满足市场所需要的仓储和物流车辆的进出，二楼作为公司办公，三楼四楼出租公寓，顶层是村民自住。住房还是村民的。

旧村改造的模式不断演化，现在演变成有机更新的模式。义乌城西街道的五一村临近浙江自贸区，位置非常好，现有农户571户，宅基地资格权人975人，人均建设用地100平米，村庄用地规模146亩。旧村整村拆除之后，采用蓝城集团代建的模式。

传统的旧村改造模式，是农村农民自己请人规划设计，自己找工程队建设，新建的楼房能满足基本的需求，但是品质不高。现在旧村改造，发展出了开发商代建模式。蓝城集团由房地产企业绿城集团创始人宋卫平创建，聚焦中式小镇开发。五一村新村，由蓝城负责规划设计、工程管理等，施工单位由村里招投标，蓝城收代建费。蓝城的规划设计有中国文化的特色，而且产村分离（产业用房与村庄分离）、人车分离，地下空间全部打通。改造后的村庄品质大幅提高，虽然每户建筑造价提升了20万至30万元，但房屋整体价值提升了200万元以上。整个区位的价值大幅提升，宅基地的位置和房屋大幅增值，吸引更多人来购买位置。

建房的钱还是需要村民自己出的，钱是怎么来的呢？有一些村民不想住合院，想住楼房，有的想去城里住，或者离开义乌了，想把资格权转让出去。村民把资格权委托给村集体，由村集体委托给镇属平台公司，后者以竞拍的方式向外出让。资格权交易的价格大概30万元，前提条件是有义乌农村户口。买到资格权后，在新村规划时，有资格参加选位竞拍。也就是，村庄重新规划后，有的位置盖房子好，有的位置盖房子不好，每个位置是要竞拍的，有了资格权就可以竞拍选位盖房的权利。

五一村最高的选位拍卖价达到400万元，最低是8万元。村民把选位费交给村集体后，集体用一部分钱交蓝城的代建费、物业费，剩余的钱返给困难的村民帮助他们建房子。首批238栋合院公开选位，获得了1.69亿公共资金。

资格权对外转让，一方面帮需要钱但不想要新村房子的村民得到了退出通道，他们可以拿到30万元现金；另一方面，提高了竞拍选位的最高价，因为买资格权的人是相对有钱的，他们的参与提高了选位费，这笔钱变成了村集体的公共收入，再转变为补贴农民盖房的收入。各方都得益了。其实类似的做法在义乌及浙江其他地区早有了，只是以前不叫资格权。通过改革，乡村基层近20年的做法得以合法化了，不动产权证得以颁发。

案例之三，重庆地票帮助农民购买高标准养老保险。

在大城市周边或城市近郊，农民的土地和房屋财产权有较高市场价值。但对偏远山区的村民，土地与住房没有太大市场价值，他们的收入和养老问题怎么解决呢？怎么将农村土地房屋这些死资产，变成农民养老的收入来源？

重庆市奉节县金狮村，有360户村民，其中约90%已在山下场镇或县城买房，仅有35户60岁以上的老人在山上居住。山上的老房子占地面积普遍在300平米以上，但大部分已废弃闲置。留在山上的老人自给自足，种点苞谷，打点零工，一年只有一万多元的农业收入。

农村老人养老保障水平低，购买的城乡居民养老保险每月100元，对农民养老起不了太大作用，在外打工的子女寄回来的钱也是杯水车薪。老人的生活品质普遍较低。

这个村距重庆市主城区有5个多小时车程，土地和住房对城里人没有吸引力，有没有什么办法能撬动城市的资金反哺到村里去？

重庆2008年启动的地票制度，允许偏远山区的农户在自愿的基础上复垦宅基地，将宅基地变成建设用地指标卖到主城区去，由后者在征地报征时落地使用，从而将城市土地增值的一部分分给偏远地区。截至2021年初，已经交易33万亩，累计671亿元。

地票是计划之外的带空间规模的建设用地，相当于每年为重庆增加了几万亩的建设空间。地票价格长期稳定在20万元左右，其中3.7万作为复垦经费，支付给区县土地整治中心。扣除3.7万元后的价款，85%给农民，15%给集体。农民的宅基地面积大小不同，核算下来，每户农民大约能得到6万到9万元的价款。

地票在扶贫、农村危旧房拆除、乡村振兴、生态环境修复等方面发挥了重要作用。

区县将3.7万元复垦经费中的大部分返给乡镇。以竹园镇为例，每年可得200万元复垦经费，与其预算内收入持平。山里面的乡镇干部工作很辛苦，经常要跑山里各村，车费都不够，复垦经费支持了乡镇干部的扶贫工作。复垦为农户提供了收入，减轻了基层政府的扶贫压力。山上的农户有下山居住的倾向，复垦解决了拆除山上闲置老房的资金问题。村集体也获得了一笔发展资金。

利用地票，重庆沿江的区县获得了保护长江生态的资金。重庆的山里面开了一些矿，需要生态修复。治理矿山的钱从哪里来呢？政府将复垦矿山得到的建设用地指标，作为地票卖出，为补偿原权利人及修复生态融资。这是重庆利用地票制度促进生态保护的创新。

对农民而言，参与地票交易最大的收益是，重庆允许参加复垦的农户购买城镇职工养老保险。参与地票交易前，农民只能购买低水平的城乡居民养老保险，每个月发100多元，起不到什么保障作用。要参加高水平的城镇职工养老保险，需要满足被征地、是三峡移民、或扶贫对象等条件。重庆市允许，参加复垦的农户，只要满足男50岁以上，女40岁以上的条件，都可以花4.1万元购买城镇职工养老保险。男60岁（女50岁）之后领取养老金，从每月500元钱开始，逐年逐月递增，三年之后达到每月1080元。

巫山县双龙镇黑龙村二组约180户农户，一半人通过复垦办理了城镇职工养老保险。我调研的时候，农民说复垦政策好，最大的好处，是可以购买高标准的养老保险。一位农民说，“高保比儿子稳当”，儿子还不一定有钱给他呢。其次，通过复垦可以退出废弃的老房子。

购买地票的主城区相关区县也得益了，因为节约了排队等待计划指标的时间成本。

简单来讲，推行地票制度后，农民、村集体以及各级政府多方都从中获益。

结语：共同富裕的前提

刚才讲的几个案例，包括农民跨村购买宅基地、农房、承包经营权，早就在实践中发生了。归根结底，致富是每个人自己的事，成效如何取决于内心摆脱贫困的动力。农民自己会想办法利用自己的劳力、头脑、关系、土地、住房等资产致富。要实现共同富裕，就要为农民自发盘活资产的努力扫除障碍。

宅基地是农村农民的主要资产之一，农民有极大地动力盘活宅基地来致富。要帮助农民实现共同富裕，就要为宅基地的合法性提供条件。在大城市及有旅游资源的地区，可以借鉴德清经验通过直接盘活农民的宅基地；在偏远山区，可以借鉴重庆地票经验间接盘活宅基地。

要把这些地方的实践以及民间自发的合约，上升到全国性的法律政策，将农民致富的努力合法化。共同富裕的前提，是要构建城乡权利平等的财产权体系。

（本文据作者于2021年9月16日在第十五届北京土地科学学术论坛的发言整理而成，有一定简化。）

文章选自人文经济课堂，2021年11月30日

CCG 图书

● 出版 | 中信出版集团 

● 作者 |  王辉耀，苗绿

图书介绍

《我向世界说中国》是由全球化智库（CCG）主任王辉耀和秘书长苗绿基于“世界新格局下的中国对外叙事及话语权重塑”问题研究的重要成果，由中信出版集团出版。据悉，该书讲述了全球化智库近年来立足芒克辩论会、慕尼黑安全会议、巴黎和平论坛、达沃斯论坛等知名国际舞台，与各国政商学界知名人士畅谈国际时局与未来趋势，回应各方对于中国的关切和质疑，诠释中国的发展模式，降低外界对中国的误解，通过多层次、多主体、多元化、多渠道国际交流及传播，以全球视野讲述时代中国，积极塑造可信可爱可敬的中国形象的生动故事。同时，本书立足国际形势变化和全球传播新格局，针对中国应当如何开展对外交流和传播工作、如何创新外宣方式讲好中国故事等问题进行了深入浅出的剖析。

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