宜参照国家制度及外国制式设置授权立法机制_风闻

　　在前日立法会对行政法务范畴的施政方针进行辩论时，来自银行界的间选议员叶兆佳在提问时关注营商环境及公共行政效率，并指出，本地经济发展面临转型，当中涉及很多立法工作。为了促行政效率、当局在不抵触《立法法》的情况下，有些事项或以行政法规「先行先试」，待成熟后再进行立法。行政法务司司长张永春回应时表示，能够采用订立行政法规处理的事项，一定会订立行政法规，「坦白讲，可以用行政法规，一定唔做法律，因为做法律又要嚟立法会，一般性、细则性（讨论），嗰压力好大慨」。

　　这确实是让人们多一层思考。诚然，目前澳门特区的立法机制，对立法权是由严格规限的。其一、按照《澳门基本法》规定，澳门特区实行「单轨立法」，澳门立法会是澳门特区唯一的立法机关，行政长官和行政机关都没有立法权。其二、但按照基本法设计的行政主导原则，行政长官对立法机关的立法权也有一定的束限，包括行政长官有权拒绝签署立法会通过的法案，也包括享有涉及政府政策的法案的创制权，如果立法会议员拟制的法案涉及政府政策的，必须得到行政长官的书面同意。

　　然而，某些法案的专业程度较高，立法会议员除了本身是律师者外，并非都是法律专家，未必能精准领悟法案的内容。而且其中有的民选议员为了选票考量，在审议法案的过程中夹杂了一些民粹意见。再加上立法程序所需要耗费的时间，未必能使通过的法案具有品质及效率的保障。因此，实行「授权立法」，或许是一个较佳的立法方向。

　　其实，即使是在澳门回归之前的「双轨立法」机制，亦即立法会和澳督都享有立法权之时，都曾经践行过「授权立法」。当时，为了加快「法律本地化」的步伐，摆脱在澳门实施的葡国《刑法典》，必须自行制定《澳门刑法典》和《澳门刑事诉讼法》。但如果按照刑法、民法等基础性法律必须由立法会审议的规定，可能会赶不及在澳门回归前完成立法。因而澳督与立法会协商商定，由立法会通过决议，授权澳督立法，澳督组织一批中葡刑法专家拟制法案，并由谘询会通过，澳督签署发布，就很好地解决了这个问题，为澳门的司法制度能够顺利过渡，作出了贡献。

　　但「双轨立法」在政治上也酿发了风暴。一九八四年左倾的澳督高斯达将军为了改革充满殖民管治意识的公职法制制度，就利用本身也拥有的立法权，自行制定并发布行政暨公职司的组织法令，撤销当时因为售卖葡国护照而遭受诟病，并导致法院判决几位当事人行贿及受贿罪名成立的某机构。而立法会的右翼土生葡人议员，认为澳督侵犯了他们的立法权，通过一个决议追认并修改了这个法令。高斯达「怒发冲冠」，向葡国总统恩尼斯将军建议下令解散了澳门立法会。随后，为了稀释右翼土生葡人的选举权和被选举权，利用立法会处于被解散的「空窗期」，越俎代庖地颁布了有关选举的系列法令，向华人居民开放选举权和被选举权。此举，意外地推进了澳门的民主进程，并在客观上也为后来的「澳人治澳」创造了良好的政治和组织条件。否则，如按照当时的选举法律制度运行下去，只有葡籍居民才具有选举权和被选举权，「九九」时作为澳门政权之一的立法机关的衔接，就将极为麻烦，可能所有议员都不能乘坐「直通车」过度到澳门特区立法会。

　　可能是出于对「双轨立法」的负面观感，再加上立法在先的《香港基本法》，彻底否定香港曾经长期实行的「立法局」制度，亦即立法机关只是港督辖下的一个部门的机制，规定香港立法会是香港特区唯一立法机关，因而《澳门立法会》也跟随之，终止了澳门「双轨立法」的历史。

　　但「单轨立法」并不等于是不能实行「授权立法」。比如，《中华人民共和国宪法》第五十八条规定，「全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。」亦即全国人大除了是最高国家权力机关之外，也是最高国家立法机关，而且还是唯一最高国家立法机关。

　　但这并不妨碍全国人大及其常委会可以对国务院进行「授权立法」。实际上，《中华人民共和国立法法》第二章「法律」的第一节「立法权限」，共有七条条文，除第七条是规范「全国人大及其常委会立法权限」，及第八条规范「全国人大及其常委会专属立法权」之外，其余五个条文都是规范「授权立法」，包括第九条「授权国务院制定行政法规」，第十条「授权规则」，第十一条「授权终止」，第十二条「行使被授予权力的规则」，第十三条「暂时调整或者暂时停止法律部分适用」。

　　实际上，《立法法》第九条就明确规定，「本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。」而第十一条则规定，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。」

　　叶兆佳所建议的「为了促行政效率、当局在不抵触《立法法》的情况下，有些事项或以行政法规『先行先试』，待成熟后再进行立法。」其实就正是《立法法》上述两个条文规定的模式内容。

　　按照陈伯礼着、法律出版社出版的《授权立法研究》一书所述，授权立法制度是立法制度的重要组成部分之一。在西方国家，自从英国在十九世纪九十年代出现授权立法现象后，它就伴随着社会生活的复杂化、政府职能的扩张而逐步发展。授权立法的出现，主要是由于根据分权原则，西方国家的行政机关无权制定法律，然而为实现有效的社会管理，又需要行政机关执行某些立法职能，在此情况下，立法机关不得不放弃独揽立法权的作法，而将某些需要立法调整的事项授予行政机关制定法律加以规范。即使是在严守三权分立的国家，授权立法也占有

　　极为重要的地位。时至今日，授权立法已经成为政府管理的一个最为重要的手段。

　　《授权立法研究》一书，不但重点分析研究中国的授权立法制度的产生和发展，而且也对英国、美国、法国、德国、日本等主要国家的授权立法的产生和发展作了详尽的介招。

　　即使是在《中华人民共和国立法法》确立授权立法机制之前，由周春旺着、北京大学出版社出版的《立法学》一书，也有「授权立法」的专章。不过，是以「委托立法」来表述之。他指出，委托立法权在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的。一般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以视为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。例如，一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原属国家立法机关行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方立法机关通常所享有的地方立法权。

　　既此，澳门特区是否也可参照国家授权立法的机制，及西方一些国家的做法，修订第一三／二零零九号法律《关于订定内部规范的法律制度》，增订「授权立法」的内容？