研究 | 全球气变议程中“最受伤”的印度到底应该怎么办？_风闻

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内容提要  

莫迪执政后，印度政府对外宣称将推行世界上最大规模的可再生能源发展计划。该计划的推出缘于经济增长需求、能源安全诉求、政治利益需要等多重动因。2015～2017年印度政府已对该计划的目标进行了数次修订、提升和细化。**总体而言，印度的可再生能源计划实施以来取得了一定成效，但距其目标仍有较大差距，**且存在诸如体制、资金、土地、技术、基础设施、行政能力等一系列制约因素。目前，印度尚未采取系统解决这些制约因素的有效措施，**可能导致该发展计划目标无法按期实现。**由于可再生能源在总体能源消费中的占比较低，**即便计划目标能够实现，对国家能源安全的保障作用有限，因此印度的能源困境仍将长期存在。**南亚研究小组特此转载本文，供读者参考。

关键词：印度  可再生能源  能源安全  投资风险

图源：Business Standard

**作为经济增长强劲、能源需求旺盛的新兴经济体，印度近年来的能源短缺问题日益突出，能源对外依赖度不断加大，其能源安全难以得到保障。**2014年莫迪政府上台后，陆续推出宏大的可再生能源发展计划及扩张计划，借此也多次表态要与世界其他国家携手共同应对气候问题。雄心勃勃的发展目标、一定的早期成果、高姿态的对外宣传，似已描绘出印度可再生能源发展“繁花似锦”的前景，引起了国际社会的多方关注，学界的相关研究也逐渐增多。印度国内学者认可太阳能发电是印度可再生能源的重要发展方向，他们关注的主要问题包括印度可再生能源的发展态势、生产运营、实际应用、行业政策的影响等，中国、美国和澳大利亚等国学者更多是从国家或区域层面对印度可再生能源发展的融资、国际合作等问题进行了讨论，但迄今较少有研究聚焦于莫迪政府可再生能源发展计划的成效与制约因素。事实上，莫迪政府的可再生能源发展计划是其经济改革的组成部分，该计划的实施与进展将对印度的经济、社会发展产生重要影响。本文将重点分析莫迪政府可再生能源发展计划的动因、政策目标、实施情况以及制约因素，以期客观认识印度可再生能源发展计划及其影响，为中印能源合作提供研究参考。

**一、**莫迪政府可再生能源发展计划的内容与目标

2014年9月，莫迪政府推出“印度制造”（Make in India）计划，宣称要将印度打造成为全球制造业中心。但是，能源是工业发展的血液，**能源短缺是制约制造业发展的最大障碍之一。**根据印度国家电力部的能源年度报告，印度的能源短缺情况长期存在，最严重时该国的能源短缺率高达11.1%（2009年）。**可以说，印度几乎所有邦都面临着能源短缺问题。**莫迪政府深知，倘若能源供应难以保障，国际地缘政治局势动荡及国际能源市场供求变动的任何不确定性因素，都有可能影响印度的经济发展和社会稳定，因此提出要大力发展以风能、太阳能为代表的可再生能源，减少对传统化石能源的依赖。2015年以来，莫迪政府对可再生能源发展目标进行了数次细化和调整。**从三年间不断加码的目标来看，莫迪政府的理想可谓非常远大。**值得一提的是，2015年6月，莫迪政府提出可再生能源装机容量将在2022年前达到175吉瓦，相当于2014年总装机容量32吉瓦的5倍之多，其中太阳能将达到100吉瓦（光伏60吉瓦，屋顶太阳能40吉瓦），另有风能60吉瓦，生物能10吉瓦，水能5吉瓦（见表1）。**在该计划中，仅太阳能的发展目标值就是上届政府的尼赫鲁国家太阳能计划的5倍。**在各项可再生能源中，印度政府寄予厚望的是太阳能，太阳能装机容量到2022年将是现有容量的588%，将增加83吉瓦，增长规模三倍于位列第二的风能，而风能也将增长27吉瓦，将达现有规模的182%。2015年年底巴黎气候变化大会上，莫迪提出“世界必须转向太阳以驱动我们的未来”，并计划在2030年前将印度碳强度在2005年的基础上减少约33%-35%，电力来源为非化石燃料发电的占比达到40%。

2016年12月，印度政府发布了《国家电力计划草案》（Draft National Electricity Plan），进一步明确印度“十三五”（2017-2022）和“十四五”（2022-2027）期间的可再生能源发展规划，并对既定目标做了细化（见表1）。该文件显示，印度“十三五”期间将新增可再生能源装机容量115吉瓦，2022年前非化石发电装机容量将达46.8%，2027年前将达56.5%；印度所有可再生能源的发电容量将在2027年前达到275吉瓦，其中，水能发电将达72吉瓦，核能发电将达15吉瓦。也即，印度“十三五”期间计划新增可再生能源容量115吉瓦，“十四五”期间计划再新增100吉瓦。

2017年11月印度政府发布《可再生能源发展三年规划》，再次提升了发展目标，宣布到2022年可再生能源装机容量将达200吉瓦（原定目标为175吉瓦，调整后增加了14.3%）；未来三年印度将新增太阳能和风力发电超过110吉瓦（见表1）。具体进度设计为：2018财年完成太阳能16.4吉瓦，2019、2020财年分别新增30吉瓦；2017财年风力发电完成4吉瓦，随后两个财年每年再新增10吉瓦；同期新建5吉瓦的海上风电项目，并计划建设风力与太阳能混合发电项目。

从现实情况看，截至2017年12月31日，印度可再生能源装机容量只有62.85吉瓦，若要实现2022年200吉瓦的目标，今后5年的年均增长率必须达到40%以上，即需要每年新增装机容量约27吉瓦，这相当于2014年3月至2017年12月期间总的新增装机容量。

二、莫迪政府可再生能源发展计划的动因与诉求

莫迪政府积极推动可再生能源发展计划，存在经济增长、能源安全、国内政治需求等多重动因。

**（一）**经济增长需求

**印度推进可再生能源发展计划，源于传统能源禀赋及生产无法适应印度经济增长需求的现实。**莫迪政府大力推行可再生能源计划，首先是基于本国贫乏的自然资源禀赋考量而不得已实施的举措。印度拥有全球22%的人口，却仅拥有全球6%的能源储量，传统能源中的煤炭资源相对丰富，但石油、天然气储量非常贫乏：该国煤炭资源约占世界储量的8.3%，但发热量低于4800卡的煤炭产量占比高达70%以上；该国的炼焦煤极为稀缺，主要以中等品质焦煤和半焦煤为主，优质炼焦煤储量仅占焦煤总储量的15.8%。**此外，印度的石油、天然气储量都不到全球储量的1%（见表2）。相比而言，印度的可再生能源资源却相当丰富。**从太阳能资源来看，该国大部分国土常年拥有250-300个晴天，约3000个小时的太阳辐射，每年接收到的太阳能辐射能量大约有5000万亿千瓦时（kWh），大部分地区每平方米每天可接收到4-7kWh。此外，印度属热带季风气候，三面环海，风能资源也非常丰富。2016年印度国家风能协会（NIWE）对该国风电潜力的最新估计为100亿瓦时、302吉瓦。为了利用印度7600公里海岸线的海上风能，印度政府还专门发布了国家海上风电政策。

**同时，印度传统能源生产能力不足，产需缺口逐年增大。**回顾印度近十年的能源生产情况，其煤炭、石油、天然气的生产量均低于消费量。生产总量在2010-2013年稍有回落，其余年份则呈现增长态势，然而供需缺口有增无减，2017年产需缺口达334mtoe，约为2008年缺口（150mtoe）的223%（见图1），生产量只能满足51.8%的能源消费量。

**当然，印度的经济发展与结构转型也扩大了对能源的需求。**根据《BP世界能源统计》2018年6月发布的数据显示，2017年印度一次能源消费量居世界第三位，占到了世界消费总量的5.6%；其一次能源消费增长率远高于世界平均增长水平，达4.34%（见表3），消费增量则排名全球第二，占全球总增量的比例高达12.41%（见表4），显示出强劲的能源消费增长势头。而据国际能源署（IEA）预测，印度的能源消费在2040年还将翻番。尽管印度一次能源消费总量增长迅猛，但其人均能源消费量却处于世界较低水平。本文根据相关数据计算了近十年印度和世界人均一次能源消费量，2017年世界人均一次能源消费量为1.79toe/人，而印度仅为0.56toe/人，不足世界人均水平的三分之一（见图2），可见该国的人均能源消费仍有较大的增长空间。

**印度政府的可再生能源发展计划也是为了谋求经济可持续发展目标的实现。**在印度的能源消费结构中，煤炭占比长期高于50%，其中2017年为56.26%，比2016年的56.90%略有下降，这得益于可再生能源的快速发展。众所周知，煤炭的大量消费会带来不容忽视的环境问题。2017年印度碳排放量居世界第三，全球有7.0%的碳排放量来自该国。2015年年底的巴黎气候变化大会上，印度递交了应对气候变化的计划书。作为发展中国家，尽管印度认为在应对气候变化问题上历史碳排放大国（发达国家）必须发挥主要作用，但在巨大的能源短缺压力下，印度也只能承诺发展可再生能源降低碳强度，以换取发达国家的财政支持、技术转让和能力建设援助。

**（二）**能源安全诉求

**由于禀赋、生产等限制使得印度的国内能源供给远不能满足消费需求，供需之间越来越大的缺口迫使印度只能长期依赖进口解决能源短缺问题。**2011年以来该国的石油进口比重已超过80%，煤炭和天然气的进口比重也超过了30%（见表5）。国际能源署预测，到2040年印度进口原油将增长至720万桶/日，对外依存度将超过90%。2016年印度GDP（美元现价）为22635.23亿美元，能源净进口额达616.33亿美元，约占GDP的2.72%。高比例的能源进口给印度带来很大的经济负担，而高度依赖进口也凸显了印度的能源安全问题。

**20世纪七八十年代的两次世界能源危机令印度政府心有余悸，并深刻认识到能源自力更生的重要性。**1981年印度成立额外能源委员会（Commission for Additional Sources of Energy，CASE），开始统筹规划发展非常规能源以减少对石油的依赖。该委员会负责在科学技术部内协调与加强新能源和可再生能源的研发、制定发展政策及落实执行等事务。1982年印度政府还在CASE的基础上成立了非常规能源机关（Department of Non-conventional Energy Sources，DNES）。1992年DNES升级为非常规能源部（Ministry of Non-Conventional Energy Sources，MNES），为可再生能源的开发和利用提供了进一步的动力。2006年该部门更名为新能源和可再生能源部（Ministry of Newand Renewable Energy，MNRE）。尽管印度政府对发展新能源和可再生能源的重要性、紧迫性有着清醒的认识，但截至2014年，这一领域的发展并不稳定，也缺乏政府强势的、持续性的主导及相对稳定的政策支持。

**（三）**政治利益需要

**通过发展可再生能源促进经济社会发展，同时争取民心，是莫迪在古吉拉特邦获得的成功治理经验。**莫迪在古吉拉特邦执政的13年间，采取多种措施，包括发展可再生能源保证电力供应，在该地区建成超过900兆瓦的太阳能发电，**使得该邦成为印度唯一一个几乎不断电的地区。**除了期望将古吉拉特经验复制于整个印度，莫迪政府大力发展可再生能源也不排除政治利益的驱使。**第一，期望以此吸引选民并拉选票。**印度缺电状况严重，迄今仍有近8.4亿人依靠传统生物质能来满足他们的能源需求，约7400万农村人口未能使用现代照明系统，约有8100万家庭无电可用。2014年莫迪在竞选中承诺“365x24小时不间断供电”，获得了饱受缺电之苦的选民的热烈支持，发展可再生能源也因此成为莫迪上台后的主要施政目标和争取选票的重要工程；第二，以可再生能源发展的长期性及项目的宏伟性凝聚民心，借此推动改革。

除了谋求国内政治利益，莫迪对自身在国际舞台的定位也是志向高远。**第一，通过在国际社会大张旗鼓宣传可再生能源发展计划，印度期望将自己塑造成为追求可持续发展、关注环境的负责任大国，同时凸显莫迪个人改革者的光辉形象。第二，将可再生能源发展计划作为对外高调宣传的资本，期望增强印度在全球治理领域的国际话语权。**2015年11月巴黎气候变化大会期间，印度联手法国发起成立国际太阳能联盟（International Solar Alliance），2018年3月11日，两国首脑在新德里举行的峰会上正式宣布启动国际太阳能联盟，印度俨然已是该联盟中举足轻重的角色。此外，莫迪在2017年金砖国家领导人厦门峰会、2018年世界经济论坛达沃斯年会等国际场合，多次谈及印度正在进行的宏伟的可再生能源发展计划，呼吁保护环境，应对气候变化。总体来看，“可再生能源发展大国”的光环已经令印度在国际融资和国际能源合作中获得了更多机会，也使其在相关国际事务中增强了话语权。

三、莫迪政府可再生能源发展的成效

在莫迪政府的大力推动下，印度的可再生能源尤其是太阳能和风能发电持续发展，取得了一定的成效。

**首先，印度可再生能源装机容量发展良好。**2016-2017财年，印度新增可再生能源装机容量首次超过了常规能源。截至2017年12月31日，印度已实现在运并网可再生能源装机容量62.85吉瓦，其中超过一半容量来自风能发电，其次是太阳能发电，小型水电（≤25兆瓦）、生物质能及垃圾焚烧发电等其他技术电力产量占较小份额（见表6）。对比2014年3月的数据可知，截至2017年12月，印度可再生能源装机容量无论是绝对增长量还是增长比例，增幅最多的都是太阳能，其次是风能。太阳能发电装机容量从3.7吉瓦增长至17.05吉瓦，增长约360%（见表6）；风能装机增量绝对值接近太阳能，由于原有基数较大，因此增幅并不显著。

莫迪曾于2015年8月15日承诺：“在未来的1000天内，18500个村庄将会通电……” 2017年5月，上述未通电的村庄已有13511个拥有了光明。在世界银行的获取电力便利性指数排名中，印度由2015年的第99位上升至2017年的第26位。与此同时，印度可再生能源产业近几年发展迅速，正在成为世界能源转型的重要推动力量。据21世纪可再生能源政策网络（REN21)《2018可再生能源全球现状报告》显示，截至2017年年底，印度排名全球可再生能源（不包括水电）总装机容量第四位，前三位是中国、美国、德国。其中，集中式光热发电、风能和生物质能发电装机容量位居全球第四位（见表7）。此外，从可再生能源新增装机容量角度看，2017年印度在水电、太阳能光伏、太阳能热水方面排名全球第三位，风能排名第五位，增长非常明显（见表8）。

**其次，印度可再生能源发电量总体增长，但发电占比增幅有所下降。**在过去的十年间，印度可再生能源发电量总体增长，年均增长率为7.45%，2017年可再生能源发电达到了232.07太瓦时（TWh）。从图3可见，印度发电总量呈持续上升态势，其年均增长率为8.96%。可再生能源发电量总体增长的同时发电占比却出现小幅下降，由2008年的16.77%下降至2017年的14.71%，这一方面是由于可再生能源本身发展有所波折，在2008年、2012年、2015年发电量甚至出现同比减少的现象，另一方面是由于能源消费总量快速增加，传统能源发电量持续且明显增长，可再生能源发电量的增长率低于发电总量增长率（见图3）。

**再次，印度在非重点发展方向的小水电和生物能方面进展不错，但在重点项目的风能、太阳能上的发展则令人担忧。**截至2017年12月31日，风能目标完成超过了一半，太阳能发展目标却只完成了17.05%（见表9）。值得注意的是，2022年发展目标中100吉瓦的太阳能包括60吉瓦集中式太阳能和40吉瓦的屋顶太阳能，但根据印度《经济时报》的消息称，屋顶太阳能计划已陷入困境，截至2018年3月，印度全国屋顶太阳能装机容量仅为1.06吉瓦，较之2022年40吉瓦的目标，其完成率仅为2.65%，余下的约39吉瓦的屋顶太阳能需要在四年内完成，这显然是个非常艰巨的任务。另据国际能源署预测，印度2030年发电量为2848太瓦时，若届时印度能够实现可再生能源发展目标，40%的发电量应来自可再生能源，为1139太瓦时。2017年印度可再生能源发电量为96.4太瓦时，若以此计算，要达到目标，可再生能源发电量还需提高十倍以上。总体而言，印度可再生能源装机容量目标目前完成约三分之一，剩下的三分之二工程量需在五年内完成。若仍以目前的进度继续推进，印度将很难如期实现其预定目标。

四、莫迪政府可再生能源发展的制约与挑战

彭博新能源财经2017年6月发布的《2017年新能源展望》显示，2017-2040年，预计全球新增可再生能源发电投资总额7.4万亿美元，印度的可再生能源机会将达到6000亿美元。**如此庞大的行业发展规模，需要坚定的政治意愿、高效的政府管理、完善的法律法规来达成实现。**尽管莫迪政府在可再生能源领域采取的措施和行动凸显了其改革决心，也取得了一定的成效，**但必须认识到，并非拥有愿望、决心及姿态，便可以铸就如此巨大的工程。**印度可再生能源发展除了受政府行政效率低下、贪腐等积弊影响之外，还存在着诸多制约和挑战，这为目标的如期实现增加了诸多不确定性。

**第一，能源多头管理，缺乏协同效应。**目前印度政府拥有五个部门与能源业务相关，分别是电力部（Ministry of Power）、煤炭部（Ministry of Coal）、石油及天然气部（Ministry of Petroleum and Natural Gas）、新能源与可再生能源部（Ministry of New and Renewable Energy）、原子能部（Department of Atomic Energy）。新能源及可再生能源部是印度政府对所有与新能源和可再生能源有关的问题进行管理的部门，主要目标是开发和部署新能源和可再生能源，以补充能源需求。但其他政府部门业务也涉及能源政策，多部门各自为政，业务存在重叠、交叉或空白，难以彼此充分深入协调沟通，较难产生一致、持续且全局有效的政策。以可再生能源的并网问题为例，风能、太阳能等具有间歇性，受自然环境及天气影响较大，其并网应与火电、水电等能快速启动的能源统一设计，不同来源的发电占比需保持一定比例并可进行实时动态调整，方能保证整个输配电网络的稳定性和电网的平衡功率。然而，目前仅在新能源与可再生能源部内部，不同种类的可再生能源尚且未能完善协调平衡发展，整个供配电系统的全局协调更有待时日。

**印度政府已意识到这个问题，并采取了相关措施。**据印度《经济时报》2017年7月13日报道，印度政府计划成立国家能源政策审查委员会，在莫迪的亲自领导下推进实现能源独立。**这个最高级别的指导委员会将由能源相关部门的部长组成，由印度政府智囊团——改革印度国家研究院（National Institution for Transforming India, NITI Aayog）提供服务。**改革印度国家研究院的一位高级官员表示，“该政策的设想是至2040年，对多部门进行干预措施，如此一来，我们需要对政策的监督实施制定长期安排。”他还补充，这个方案的提出是为监督国家能源政策，同时协调不同部门的工作。

**第二，融资投资不足，土地征用困难。**根据国际能源署的预测，印度至少需要投资1350亿美元才能满足居民的基本用电需求。美国斯坦福大学能源研究所2017年10月发布的研究报告认为，印度要实现2030年40%发电量来自可再生能源的目标将需要约1890亿美元的资金，目前仍存在很大的资金缺口。**然而，一方面，印度政府财政负担大，预算有限。**2018-2019财年，印度财政预算赤字约为GDP的3.3%，之前的2017-2018财年及2016-2017财年，这一数字均为3.5%，印度政府致力于减少长期存在的预算赤字，但可再生能源计划规模扩大使得政府对新能源的补贴增加，加大了财政负担。同时，因印度石油进口依赖度较高，国际油价近年来逐步回升尤其是进入2018年后的大幅上涨更加重了印度的财政压力。

**另一方面，印度又存在着融资渠道单一、中小企业投资不足、政府政策不完善等问题，使得该国可再生能源项目的融资成本高于美欧的类似项目，融资成为长期存在的难题。**2017年，从印度国内对可再生能源的实际投资情况看，并不乐观。印度智库发布的《2017年煤炭和可能再生能源投资分析报告》指出，印度大多数国有银行和金融机构仍继续为煤电项目提供融资服务，且在煤电项目上的投资多于对可再生能源项目的投资。2017年，全印度煤电项目共获得贷款93.5亿美元，可再生能源获贷款总数仅为35亿美元。国有银行对煤电项目的投资多于可再生能源项目，私人金融公司在可再生能源项目上的投资比煤电项目多。从全球可再生能源投资情况看，升势趋缓。REN21《2017可再生能源全球现状报告》的数据显示，全球新能源与可再生能源投资在2016年大幅下降15.17% ，由2015年的3122亿美元下降为2016年的2416亿美元；2017年虽止住跌势但仅小幅回升，为2798亿美元，仅增长2.19% ，给印度的资金需求带来了更大挑战。2017年，印度新能源与可再生能源投资约为109亿美元，比2016年的137亿美元下降了20%，印度可再生能源投资增长乏力显而易见。

比资金问题更难解决的问题是可再生能源项目对土地的需求。印度人口密度较高，法律法规冗多复杂，政府执行效率低下。这意味着政府在规划用于可再生能源项目的土地时需要考虑更多的因素，土地的位置要具备发展相应可再生能源的自然条件，也要避让居住、生产用途、生物多样性保护等性质的用地。**以太阳能为例，**印度政府需要在全国选择多个专门的区域来建设太阳能电站，而且需要选择日照辐射条件较好的地区，同时要避开雾霾严重的地区，因为雾霾会削弱对太阳能的吸收。以美国国家可再生能源实验室（NREL）的数据为参照，1兆瓦的太阳能光伏发电需要大约7.6英亩的土地，1兆瓦的太阳能热电发电需要大约10英亩的土地。截至2017年12月31日，印度已完成的太阳能装机容量为17.05吉瓦（见表6），以2022年太阳能发电装机容量100吉瓦的目标估算，至少还需要63万英亩的土地，要获得这些土地并非易事。在印度，土地属于私有财产，政府拥有的土地非常有限。2015年4月，莫迪政府系列经济改革措施之一的《征地法案修正案》提交上议院表决，核心内容是工业走廊、基础设施等项目建设征地不必按原有的“80%土地拥有者同意”执行，直接进行市价补偿。这遭到了以索尼娅·甘地和拉胡尔·甘地为首的国大党的抗议，理由是“保护农民耕地”。新征地法遭遇重重阻挠，莫迪政府只能退而求其次，寻求其他妥协的临时性的解决方式，包括颁布行政法令将征地法案的执行权下放给各邦以绕过上议院，但只有少数邦真正进行了改革。由于征地法改革受挫，致使大规模太阳能发电所需的大量土地无从获取，这将不可避免地对太阳能发电项目的推进产生不利影响。

**第三，工业基础薄弱，生产能力欠缺。**印度缺乏完整的现代工业体系，工业基础落后，太阳能产业中从上游多晶硅、硅片、电池，再到后续的组件及配套的辅材，都尽显印度本土生产能力的薄弱，绝大部分只能依靠进口。**同时，由于自身的技术安装、项目建设、运营管理力量不足，太阳能园区项目建设工程也需要大量承包给外资。**印度太阳能行业咨询公司发布的《印度太阳能地图（2016年版）》显示，2016年印度前10家组件供应商有8家来自中国，2015年这一数字为4家，由此可见，参与印度新能源市场的中国企业越来越多。根据马克姆资本集团（Mercom Capita Group）近期发布的研究报告显示，2016年4月至2017年1月，印度进口太阳能设备价值21.7亿美元，但同期出口却只有约0.6亿美元，中国设备占印度设备进口的87%，达19亿美元。

**同时，莫迪政府推出的“印度制造”计划首批25个重点产业虽然包括可再生能源产业，然而其发展不仅取决于政府的政策导向、资金投入、执行能力等，更与整个现代工业体系的发展和突破密切相关。**任何一个产业的形成、发展及突破都具有长期性、积累性、突破性和系统性，需要坚实的技术积累和完善的产业配套，需要优良的基础设施承载原材料及产品的高效运输，需要低成本的能源支撑和助推，需要训练有素并能自由流动的劳动力，需要完整的技术工人培训体系及全方位的工程师培训体系，需要具有强大执行力的高效的政府。而印度复杂的税制、征地难题、落后的基础设施、官僚机构的贪腐及缺乏效率、种姓制度等都束缚了制造业的发展，制度改革和经济改革仍是长路漫漫。

**第四，输配电网落后，电价机制扭曲。**印度输配电基础设施落后，2005-2014年，输配电网络的传输和分配功率损耗平均约为25%（2014年的统计数据为19.42%），而发达国家的功率损失不到10%，如美国为6%，日本为4%。在过去的二十年中，对输配电网络的投资未能与发电装机容量的增加相匹配，过时的电力输配网络无法覆盖所有农村地区和城市贫民窟。大规模发展的可再生能源发电，由于储能技术的限制及糟糕的电力基础设施无法及时储存及并网输送。印度电网公司运营超过14万电路公里的传输线路，延伸到全国大多数地区，由北部、南部、东部、西部及东北部5个大区电网组成，各区域电网中又包括不同的邦电网。1991年东部和东北部电网实现交流同步互联。2003年西部电网与东—东北电网联通，2006年北部和东部电网联通，2013年来楚尔与索拉普之间的输电线联通，标志着南部电网与其他四个地区电网已阶段性完成全国联网，覆盖了大多数人口。然而，截至2017年11月，电网区域之间仍未实现完全互联互通。2015年，印度电网公司向亚洲开发银行贷款10亿美元打造绿色能源走廊，该项目将连接已有电网，并扩展至南部缺电严重地区，使得可再生能源发电能力充足的地区如泰米尔纳德邦可将多余电力输送到其他地区。不过，绿色能源走廊项目的建设进度迟滞，未能满足有“太阳能邦”之称的泰米尔纳德邦可再生能源发展的需求。泰米尔纳德邦2016年首次出现了“弃风弃光”现象，而那些缺乏可再生能源资源需要购买额度的地区也无法通过电力网络向其他邦购买。

**与此同时，印度零售电价是由各邦的电力监管委员会制定的，选举时地方政府为取悦选民，往往承诺不涨电价甚至为大量贫困用户免费供电，导致终端电价低于发电成本。**电力企业普遍亏损，且越生产越亏损，违背供需关系，脱离市场现实。印度电价扭曲下的供应短缺问题从根本上来说是由于各地方邦电力公司的运营被邦政府左右，而邦政府是由当地选民所选出，他们的政策必定要为赢得选票服务，而不会顾及国家的整体利益。由于售电价格长期低于成本，各邦电力企业财务亏损需依赖于政府的补贴，所以更听命于邦政府。恶性循环带来一系列恶果：首先，无力进行正常的设备维护、升级和扩容，高比例的综合输电配电损失情况长期存在；其次，低价供电在某种程度上扩大了无节制的用电浪费现象，电力供应短缺问题更加严重；最后，各邦配电公司面临严重财务亏损，根本没有满足可再生能源购买义务（Renewable Purchase Obligation，RPO）的动力，也没有购买可再生能源证书（Renewable Energy Certificates，REC）的能力。由于各邦可再生能源发展水平悬殊、缺乏有效的管理等原因，印度的可再生能源配额制实施效果差强人意。

**总体来看，能源涉及三个方面的主要成本：发电设施成本，**包括土地、设备、施工、运营、维护等成本；**并网成本，包括覆盖全面的、稳定的输配电网络；储能技术和设施。**对于整个电网系统的平稳性来说，可再生能源特别是太阳能和风能的间歇性相当于采用传统化石能源发电时产生的系统故障，而且更加频繁，保障输配电平稳均衡所需的系统成本将因可再生能源比例的增加而大幅增加。若要实现可再生能源发展目标，印度是否已做好2022年40%的能源来源于可再生能源，且电力能够上网并稳定、可靠地传输到用电节点并拥有相应的软硬件准备？答案目前是否定的。

**第五，利益团体分歧，行政能力不足。**2017年7月21日，印度商工部反倾销局发布公告，称应国内产业申请，决定对来自中国大陆、中国台湾地区和马来西亚进口的光伏电池及组件发起反倾销调查。印媒称，2018年1月5日印度保障措施总局（DGS）建议在200天内对进口太阳能电池（无论是否组装成模块还是电池板）征收70%的保护税，因为“印度进口数量越来越大，并且进口条件会对国内制造业造成或可能造成严重伤害”。目前，印度政府尚未对此案做出最终裁决。**由于大部分产品来自中国，这一对太阳能产品征收重税的措施实则指向中国。印度一方面不得不依靠中国高性价比的产品和先进的技术来发展太阳能产业，另一方面却意欲釜底抽薪，割断或减少与中国的合作。这种简单、粗暴的保护主义措施会损害印度的自身利益，遭到了印度国内太阳能下游发电企业的反对。**此案例深刻反映出印度国内少数几家太阳能电池板生产商与发电企业之间尖锐的利益纷争与矛盾，生产商希望电池板价格高企以追求高额利润，而发电企业希望电池板价格低廉以降低发电成本。印度国内不同利益团体之间的矛盾和斗争，也是莫迪政府推行改革措施的主要障碍。**有学者指出，印度政府在制定发展战略时，虽然具有突破时代局限的“远见”，但在政策实施中却存在极大的妥协性和行政能力不足。**在来自国内少数利益团体和反对政治势力的压力下，妥协和让步是莫迪政府不得已的选择。

结论

基于以上研究，本文认为：**首先，**印度发展可再生能源计划有着多重动因，既是顺应全球能源结构转型趋势、缓解环境压力、寻求可持续发展道路的主动作为，更是在经济增长对能源的强大需求下被动应对能源短缺问题、缓解能源安全威胁、努力突破能源困境的无奈之举，同时也是网罗民心、推动改革、塑造个人改革者的形象、谋求国际话语权的政治手段；**其次，**印度的可再生能源计划自启动迄今取得了积极进展，但与预定目标相比整体完成度并不高。客观而言，印度要在预定时间内完成所有目标任务难度很大；**再次，**印度的可再生能源发展中仍然存在体制、资金、土地、技术、基础设施、行政能力方面的一系列制约因素，目前并未观察到系统完善解决这些制约的有效措施，这将可能进一步增加可再生能源计划如期完成目标的难度；**最后，**即使印度按期顺利实现了预定目标，但由于可再生能源在能源消费中的占比较低，不可能满足全部能源所需，对能源安全的保障作用有限。因此，在能源领域的技术创新未取得重大突破之前，印度的能源短缺问题仍将长期存在。

综上所述，印度可再生能源发展计划可能并不如莫迪政府所宣传的那样前景无限，相反，还存在诸多的制约因素和发展困境。中国相关企业应该谨慎评估和理性开展对印度该领域的投资和贸易活动，切忌因为这一计划的宏大表象而对印度可再生能源市场的规模与机遇过于乐观，甚至做出错误的投资判断。

本文选自《南亚研究》2018年第3期

原标题为《印度莫迪政府可再生能源发展计划：动因、成效与制约》

作者金莉苹为云南大学发展研究院博士研究生

本期编辑：陈安澜 王娇杨