中国地方政府的土地财政与房产税_风闻

文/老C

卖地相关收入，是我国地方政府财力的重要组成部分，但也就占20%左右。并不像很多媒体所说，地方政府就是靠卖地为生。对于房产税，如果中国的征收力度达到美国的水平，房产税应该就可以基本取代卖地收入，成为地方政府财力的主要来源。

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2021年10月，人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。本决定授权的试点期限为五年。传了很久的房地产税落地，终于向前迈出了一小步。试点的具体办法还不知道，安排了五年的试点期，房产税的推进还是比较谨慎的。

从1986年9月15日，国务院正式发布《中华人民共和国房产税暂行条例》到今天，已经过去了35年时间。从2011年1月，上海和重庆开始房产税试点，重庆首笔个人住房房产税在当地申报入库计算，也已经过去了10年时间。房地产税牵一发而动全身，试点工作不可谓不谨慎。

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了解房产税对中国经济的影响，首先要分析清楚中国地方政府对土地财政的依赖程度。如果地方政府停止卖地，到底对地方财政的影响是什么样的？

很多媒体报道，认为地方财政严重依赖于卖地，甚至给出了所谓土地财政依赖度的指标。所谓土地财政依赖度是指一个城市当年土地出让金对比当年一般公共预算收入的比值。举个例子，厦门2020年地方级一般公共预算收入为783.9亿，其土地出让金收入有637亿，那么厦门2020年的土地财政依赖度就是637亿/783.9亿，为81.26%。此类算法以吸引眼球为目的，语不惊人死不休。存在相当大的问题，误导性极强。土地出让金和地方级一般公共预算收入是根本不可比的。

首先，地方级一般公共预算收入，并非地方政府的全部财力，没有计算中央的转移支付。中西部省区，转移支付的收入占总财力的一半以上。

其次，卖地收入和税收收入有很大差别，**卖地的收入是有土地收储，征地拆迁这些直接成本的。**如果地方停止收地卖地，没有了土地出让金收入，也就不会有为了卖地产生的直接成本。**卖地对地方财政的贡献金额，是土地出让金扣除出让土地的直接成本后的净值。**如果一个手机厂家年收入100亿，突然停产，其亏损也不会是100亿。停产了，自然不需要再买芯片屏幕这些原料，其停产后的亏损是远低于100亿的。

根据财政部的收入，2020年，全国一般公共预算收入182895亿元，同比下降3.9%。其中，中央一般公共预算收入82771亿元，地方一般公共预算本级收入100124亿元。然而，地方实际财政收入，除预算本级收入外，还包括中央对地方转移支付，转移收入在2020年预算数为83915亿元。**所以，地方的实际公共预算收入（不包括土地使用权收入等政府基金收入）大约在18万亿元这个量级。**2020年地方的一般公共预算支出为210492亿元。

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2020年全国国有土地使用权出让收入84142亿元。**然而，不能将此8.4万亿元全部记为地方得到的卖地净收益。**根据财政部2020年的数据，国有土地使用权出让收入相关支出76503亿元，差额为7639亿元。

是否这7639亿元是地方卖地的真正净收入？**也不是。这7639亿元严重低估了地方财政获得的卖地净收入。**按照国有土地使用权出让收支管理办法，征地、拆迁、土地开发，相关的城市建设都可以算进支出。如果有一天，地方政府不卖地了，损失的地方财政收入肯定没有8万亿之多，因为卖地的相关成本也少了很多。但也不会只损失差额的7000多亿元。因为城建方面的支出，不管卖不卖地，都得花。

地方卖地获得的收益 = 卖地总收入 - 卖地的直接成本（如果不卖地就不需要支出的成本）这部分的成本大概是多少？这个数据，近年来已经不再披露了。在2009，2012年，2014年和2015年，财政部发布过《全国土地出让收支情况》。但在2016年以后，就再也没发布过。

我们以2015年数据为例。2015年土地出让收入和支出都是3.37万亿元。

支出中最大的比例是征地拆迁补偿。2012，14，15年三年，都占比在50%左右。如果地方政府不做土地开发，不卖地，征地拆迁补偿是肯定不需要支出的。而城市建设投入，仅仅占土地出让支出的10%左右。

按照财政部的口径，征地拆迁补偿，支付破产或改制企业职工安置费用和土地开发被列入土地出让的“成本性支出”。这个成本性支出的占比在2009年约为60%，2011年为70%，2012，14，15年均接近80%。

2020年9月24日，在国新办新闻发布会上，公布了一个数据：从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。

从趋势看，成本性支出在土地出让收入中的比例在缓慢增加。预估地方政府获得的扣除成本性支出后的土地出让收益为全部土地收入不超过20%。

然而，**这20%的比例，应该仍然会低估地方政府获得的财政收益。**2014年和15年，大约有7-8%的土地出让金被用于安置破产和改制企业职工。这部分支出对应的收入虽然大部分来自于企业原先占有的土地。但即使没有发生卖地，破产和改制企业职工始终会是地方政府必须解决安排的问题。随着传统国有企业改制和破产逐步完善，目前这部分支出应该占据全部土地出让金收入的比例有所下降。

此外，占土地出让收入接近20%的是土地出让成本。土地开发成本（包括地块七通一平）的大部分是和卖地直接挂钩，不卖地就不需要支出。但这部分成本的一部分，在即使不卖地的情况下也会支出（比如地块周边道路，即使不卖地，大多数情况也要修路）。

如果地方政府不卖地了，能省下哪些支出？以2015年的数据为例，最直接的成本，即拆迁成本，占土地出让收入的53%。这部分是最直接的成本，可以省下来。职工安置的7%估计大部分仍需要支出。土地开发成本的20%，预计少部分需要支出，大部分可以省下来。

因此，我们可以估计地方获得的真实的土地出让净收益（即不卖地时会损失的收益）大约为全部土地出让收入的27%-34%。按2020年数据，大概是2.3-2.8万亿元。地方18万亿公共预算收入加卖地收益的总财力大概20-21万亿元。卖地收益部分占地方总财力的11-14%。

除土地出让收益外，2020年的财政预算中还包括土地和房地产相关税收。其中，契税7061亿元，土地增值税6468亿元，房产税2842亿元，耕地占用税1258亿元，城镇土地使用税2058亿元。合计接近2万亿元。这接近2万亿元的五税，也是土地财政相关的收入。但是，并非这两万亿元都和卖地联系到一起。比如，房产税与卖地没有关系。契税和土地增值税，二手房交易也需要缴纳。

假设我们把除房产税外的1.68万亿相关税收的80%，列入卖地相关收益。合并计算，2020年，地方获得的全部卖地相关的收益和税收合计在3.6 - 4.1万亿元。占地方总财力(20-21万亿）的 18% - 20%。卖地收益，是地方政府总财政收入的重要组成部分，但没有像有些媒体所称，地方政府收入全部都靠卖地。

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目前，房产税进一步试点的细则并没有公布。本文以发达国家的房产税作为参照，分析一下我国房产税征收的几种情形。

根据OECD的统计数据（https://data.oecd.org/tax/tax-on-property.htm），除德国以外发达国家的房产税水平在GDP的3%左右。

美国在2021年Q1征收了1660亿美元房产税，Q2征收了1657亿美元的房产税，全年预计6600亿美元。大约也是GDP的3%。

如果中国征收房产税总量占GDP的比例，达到美国的3%标准，中国可以征收约3万亿元房产税。（按2020年GDP=101.3万亿元计算）。按3万亿元计算，房产税收入可以覆盖地方政府卖地所获得的全部收益（约4万亿元）的75%。考虑到征收房产税后，地方政府也不可能完全失去全部的卖地收入和土地相关税收。因此，如果中国按照发达国家的水平征收房产税，应该可以解决目前困扰地方政府的土地财政问题，基本覆盖地方政府的卖地收益。

根据福布斯杂志的报道，美国在2020年底，预估的全部房产价值是36.2万亿美元。征收的房产税总金额大约是全部房产的1.8%。这个税率高于各大券商广泛引用的美国咨询公司Attom的实际有效房产税率统计（2018年的统计为1.18%）。这是因为Attom的统计是自有住房的实际房产税税率，不包括商用房，企业用房的房产税，及租户支付的房产税。

普遍认为，中国的全部住房市值高于美国全部住房市值。任泽平团队对中国住房总市值的估计是62.6万亿美元。由于中国2020年GDP大约是美国的70%，按GDP比例计算的房产税总额也会是美国的70%。而中国住房市值高于美国，则实际中国征收的房产税总金额占全部房产估值的比例应该远低于美国。如果按任泽平团队的62.6万亿美元估计，3万亿人民币（4600-4700亿美元）房产税占房屋总估值的0.7%。按中信证券的358万亿城市存量住房估计，3万亿人民币占房屋总估值的0.8%。

如果房产税要真正意义上基本替代地方的卖地收入，房产税占GDP的百分比，需要达到发达国家3%的水平。这意味着对全部存量房屋征收0.7-0.8%的房产税（或税率为1%，征税基数为市场价格的70-80%）。

如果设置人均30平米免征额（中信证券预计30平米免征额下，能征收的房产税的住房面积为36%），征收基数是市场价格的70%，税率1%时，预计可以征收的房产税金额最多为9000亿元。（358万亿存量 * 36%征收比例 * 70% * 1%）这个数字无疑是无法完全覆盖地方卖地收入的。

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如果国家的目的是希望逐步由房地产税取代地方的土地财政，则房地产税占GDP的比例，需要向美国看齐。这种情况下，房产税的免征面积预计不会太大。同时，税率应该也会在设置1%左右这个量级。同时通过累进税制，来弥补免征面积带来的税基损失。

中国征收房产税的根本目的给地方政府一个比较稳定的税收来源，调控房价只是顺带目的。这与美国政府征收房产税的动机是一致的。美国房产税的主要目的就是补充政府税源，房产税占一半以上州的地方政府（美国税收分联邦，州，地方三级）收入的70%以上。其税收覆盖面非常广（没有设定免税面积，除公共机构外，其他的不动产全部需要征税）。**房产税的法定税率是在地方政府预算程序中规定，往往是以支定收。**用公共支出减去其他收入，算出缺口后，用房产税弥补。因此，不同州的房产税税率差别非常大，对自主房，最高的州超过2%，最低的只有0.31%。虽然美国房产税没有免征面积，但存在税收优惠和抵扣规定，比如，房产税支出可以作为税前支出抵扣个人所得税。对65岁以上的低收入老年人，残疾人，退伍军人也有减免政策。

房产税的征收是否会让房价大幅度下跌，让我国房地产市场崩盘。这一点很难预测，从其他国家征收房产税的经验看，对房屋价格的影响并不大。但我国情况比较特殊，房价已经处于高位，房地产对国民经济的影响又远大于欧美国家。这也是我国房产税的推进如此谨慎，反复试点的原因之一。

房地产税的征收执行中也会碰到新的问题。目前，我国对个人的收税，还不是类似发达国家的个人主动申报制。基本上都是代征代缴，或者在交易环节收税，公民并未养成每年主动报税纳税的习惯。这种情况下，房地产税的征收成本也不可低估。美国等国家，如业主未能按期缴纳房产税，政府有权收回房屋并拍卖以抵偿欠税。由于中国的舆论环境，这一点预计在中国很难照此执行。

未来，预计房地产税的征收可能会采取滞纳金，不交税入征信系统，房地产过户前需要确认房地产税都已经缴清等方法督促业主纳税。未来如何确保房产税能按时足量征收，也将对税务部门提出新的挑战。