房产税试点信号引猜疑, 北大教授: 到底谁说了算? | 文化纵横_风闻

✪ 刘剑文 | 北京大学法学院

✪ 夏商末 |  厦门大学财政系

【导读】十年前试点而又中途暂停的房产税改革，正迎来新的重大变化。2021年10月23日，全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定，引发舆论热议，也唤起不少焦虑：到底该怎么认识房产税？又会带来什么影响？

北京大学法学院教授刘剑文认为，税收焦虑的形成，与房产税改革是否建构了民众认可的正当性息息相关。他统合了各方焦虑的理由，指出在我国现行制度下，房产的可税性面临着两个特有挑战，一是土地公有制带来的问题，二是双重征税的质疑。他认为，把价值问题转换为程序问题来处理，是打破僵局的一个明智选择。他从征税正当、定税正当、管税正当、用税正当、程序正当五个维度出发，梳理房地产税改革如何才能统合“公意”，以便走上互信、互动的良性轨道。

厦门大学财政系夏商末则发问：房产税改革，真能调节收入分配和抑制房价上涨吗？他分析后发现，结果可能是否定的。一方面，依靠征收房产税进行收入分配调节，会造成较高的福利损失。房产税会造成资本要素不合理流动，也可能诱导不少家庭选择“离婚”投机。在房产市场供给双重垄断的条件下，人们的房价预期只涨不跌，房产税最终也可能转嫁到二手房购买者头上。作者指出，控制房价主要还得靠价格调控，不宜过分高估税收的作用。

本文分别节选自刘剑文《房产税改革正当性的五维建构》和夏商末《房产税：能够调节收入分配和抑制房价上涨吗》两篇文章，文章仅代表作者观点，供诸君思考。

房产税改革正当性的五维建构

刘剑文

（本文节选自《法学研究》2014年第2期）

我国房产税的现行法律根据是国务院1986年发布的《房产税暂行条例》(以下简称《条例》)。由于当时我国仍然以福利分房制度为主，该《条例》的规定相当简单、粗糙，并且对个人所有非营业用的房产给予免税待遇。上世纪90年代住房制度改革之后，我国的房地产市场日渐繁荣，房产税制的相关问题也开始显现，房产税改革因此被提上了议事日程。特别是2010年以来，面对楼市快速上涨的压力，房产税改革俨然呈“箭在弦上”之势。**2011年1月，上海、重庆两地启动房产税改革试点，核心内容是取消个人所有非营业用的房产的免税待遇，对个人自住房的保有环节开征房产税。**2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，更使房产税改革成为关注焦点。

毋庸置疑，房产税改革是现阶段我国财税体制改革中的焦点、重点和难点，引起了社会和学界的高度关注。特别是近年来房产税改革试点扩围的消息频频传出，也每每激起相关地区民众的强烈反应，成为媒体和网络上的热点议题。可见，在经济发展、社会转型的时代背景下，纳税人权利意识正在不断觉醒，**民众不再沉默地等待和接受税制改革的结果，**而是开始认识到税收与自身息息相关。同时，人们越来越要求税收事务上的权利保障与民主参与，开始对征税产生怀疑和不安情绪，甚至形成“税收焦虑”。

从更为宏大的视角观察，这也折射出了现代社会演进和市场经济发展的必然趋势。**在现代社会，市场经济的浪潮极大地加剧了社会成员资源占有的不平等，诱发了垂直方向上的社会分层与水平方向上的社会分化，导致社会利益日趋多元。**利益博弈成为现代政治文明的重要指针，民主参与的呼声日益高涨。在现代化语境下，经济基础、社会结构、政治模式的大变迁，共同决定了单向的、强硬的、粗糙的管理模式向互动的、柔性的、精密的治理模式的转型。因此，《决定》高屋建瓴地提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。“治理”与传统的“统治”或“管理”的一个根本性区别在于，治理以正当性为基本要素。

正当性不同于合法性或合法律性，更多地指向民众对制度的肯定与认同，关涉到制度形成、运行与调整中的价值判断。 哈贝马斯指出，只有同时具备正当性和合法律性的政治秩序才能称得上公平正义，才能使社会长治久安。立足于国家治理现代化的时代背景，房产税改革要想取得成功，就必须高度重视其正当性建构。需要指出的是，正当性涵摄着改革的各个方面和整体过程，其内涵十分丰富，既要求因循适度、公平等普遍理念，也要求符合社会成员时下的主观意志。具体到税制改革上，正当性可以解构为五个维度:一是征税正当，即税收的开征应基于某种公共利益的目的。二是定税正当，即税制的设计应经由公平、效率等原则的检测。三是管税正当，即税收的征管应依法、有效地进行，合理控制征纳成本。四是用税正当，即税款的使用应当更加突出公共性，向民生领域倾斜。五是程序正当，即税制改革应当走出“试点依赖”的惯性思维，遵循法治路径。

▍ 前置问题：房产的可税性检视

房产税的课税对象是房产，这看似一目了然，实则隐藏着相当复杂的问题。在我国现行制度下，房产的可税性面临着两个特有问题的挑战。**第一个是土地公有制带来的问题。质疑者认为，我国的公民个人并不享有土地所有权，因而不应就此承担税收。**其实，在物权法颁布之后，这个问题在理论上就已经基本得到解决了。**根据该法规定，公民个人对房屋附属土地享有的建设用地使用权，是用益物权的一种，并且在权能上几乎接近所有权的完满状态。**用益物权制度正是力图解决土地所有权的公有和使用权的私有之间的矛盾，是利用现有的民法制度来解决中国重大的权利分配问题的充满政治智慧的做法。房屋所有者对地产享有财产权利，且从这种权利中获得或可能获得经济利益，因而排除了可税性的障碍。从国际范围上看，美国、英国和新加坡的土地制度同样不是完全的私有制，但这并不影响房产税对不同产权形式的房屋的同等对待。

第二个问题是双重征税的质疑。有学者提出，国家已经征收了土地出让金，如果再征收房产税，就是对同一对象重复课税。 其实，这种理解是不够准确的。双重征税并不是指对同一对象多次征收不同性质的税收，而是指对同一对象多次征收相同性质的税收。要言之，土地出让金和房产税是性质截然不同的两种公课。土地出让金并不是税，而是一种租，即国家作为土地所有者出让其使用权的收益。房产税则是国家依托政治权力、履行提供公共服务职能的政治契约而征收的税收。二者是两种不同权力行使的体现，在法理上并不存在双重征税的问题。不过，需要指出的是，从经济上看，土地出让金和房产税同样源于保有房产的收益，它们的负担实际上是重叠的。因此，我们主张房产税的增负应当以土地出让金的减负为基础。

▍ 征税正当：税收目的的科学性

关于房产税改革的目的，官方曾有过明确表态:“对个人住房征收房产税，一是有利于合理调节收入分配，促进社会公平；二是有利于引导居民合理住房消费，促进节约集约用地。”

国内关于房产税的征收目的有四种主要观点：一是组织收入说，即房产税是形成地方收入的主体税收来源。二是调节分配说，即房产税是构成社会财富重新配置的一种手段。三是优化税制说，即完善财产税体系，构建合理的现代国家税种结构。四是调控房市说，即遏制房价上涨势头，引导理性的住房消费。这些功能究竟能否成立以及其在优位性上孰先孰后，都存有不小的争议。

从域外实践看，房产税也是大多数国家和地区的地方主要财政收入来源。据统计，世界上130多个国家和地区都征收房产税，且20世纪70年代以来，各国房产税收入占GDP的比重普遍呈现逐渐上升的态势。

上海、重庆房产税改革试点在改革试点3年后，客观地说，其在各方面的成效都并不显著： 两地房价均呈上涨势头，且与其他城市没有明显差异，并未起到降低房价的作用。在调节贫富差距方面，虽然重庆方案的改革对象指向了存量高档住宅，但试点中相对较低的税率对于高收入阶层而言无异于隔靴搔痒，反倒可能误伤了中等收入群体。在优化税制方面，由于当前试点严格上说并非对房屋的保有环节征收房产税，其税收模式不够成熟、合理、系统，故尚未起到充实财产税体系、完善我国税制结构的作用。

**尽管上海、重庆房产税改革试点在上述几方面均未完成目标，但并不意味着房产税在中国行不通。**学界已经指出，房产税在改革试点中之所以没有能够充分发挥筹集收入的主要作用，其原因主要在于税制设计存在问题，如税基较窄、免税面积较大、税率偏低、计税依据不科学。而税制上的失当，很大程度上又导因于对房产税目的的认识模糊。由于尚未围绕开征房产税的目的形成共识就仓促上马改革试点，其过程也只能如盲人摸象，既不知方向何在，又不敢大步前行，最终犹疑不定、进退失据。同时，房产税改革的诸多难题，如破除土地财政依赖、建立不动产统一登记制度、完善财产评估体系等，在改革试点时都尚无眉目，所以改革试点过程自然步履维艰。极而言之，房产税改革试点的成效不佳，并不意味着房产税无法达到目的，反而警醒我们应当在审慎地明确目标后再推动改革。

▍ 定税正当：税收负担的适度性

适度是所有优良税制的公分母。对于房产税而言，税负适度的意涵相当丰富，概括来说，它要求将宏观税负水平保持在合理的范围内，既实现组织财政收入的目的，又不至于过分侵犯纳税人的财产权。

我国现行的房地产税制在形式上属于分离型，在保有环节分别课征房产税和城镇土地使用税。 这种规定与《条例》的时代背景不无联系。我国于1987年才开始推行土地有偿使用制度，《条例》制定时仍然是无偿使用土地，因此不可能将土地作为房产税的课税对象。

从理论上分析，房地分离课税与合并课税各有优劣。不过，从我国实际情况看，房地合并课税是更优的选择。首先，在“房地一体化”的转让制度下，我国不会面临房屋和附属土地权利人分离这一合并课税的关键难题。其次，房屋和土地的价值密不可分。更何况，房屋存在使用寿命，不但不会升值，反而会贬值，因此如果房产税仅针对房屋课征，税基势必逐年萎缩，不利于收入的稳定。

特别需要指出的是，应当考虑赋予地方在房产税税率上的决定权 。房产税是典型的地方税，而且鉴于我国各地的经济发展水平、财政收入情况、房价高低等方面的较大差异，“一刀切”的税率恐怕会加剧区域财力的不均衡。因此，建议全国人大在立法中采取幅度税率，并授权省级人大根据实际情况具体决定。同时，在单一制政体的框架下，还要建立起中央对地方的监督与控制机制。具体来说，在房产税作为地方主体税种的情况下，低税率会使得地方财政收入缩水，且房产税税源本身流动性不大，因而不太可能导致严重的恶性税收竞争。这就要求全国人大将房产税立法的关注点放在设定幅度税率的上限，保持各地的税负水平总体合理。

此外，还有一个相关问题值得讨论。《条例》虽然没有明确作出减免规定，但却通过“房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收”的规定，实际上将农村房产置于不征税的范围。对此，有学者指出，**随着在城乡结合部和农村地区开办的企业数量增多，它们享受着和临近城镇企业相差无几的公共服务，但却无需承担房产税纳税义务，明显有失公平，也容易诱发避税行为。**这一观点确实有着相当的合理性。不过，鉴于我国为农村地区减负的总体趋势，在农村全面铺开房产税恐怕并不妥当。再加上城乡土地制度改革涉及到复杂问题，在其方向明朗之前，房产税改革暂时不宜贸然扩展到农村地区。

▍ 管税正当：税收征管的有效性

管税正当，既体现在法定层面，要求严格按照税法的规定课征税收，也体现在效率层面，要求将税务机关与纳税人的征纳成本控制在合理范围内。概括来说，房产税在征管上面临三大难题：一是如何有效监控房产及其价值，二是如何保证纳税人依法纳税，三是如何稽查及应对不依法纳税者。

(一) 加快配套制度建设

在房产税改革全面铺开之前，应当加快房产评估、不动产统一登记等配套制度的建设步伐，为征收管理做好信息技术准备。其中，**与房产税关系最为密切的是房产评估制度。**它不仅是实现按照房产评估价值计征房产税的前提，而且关系到整个房地产市场的稳定运行。

(二) 革新税收征管模式

我国税收征管模式的特点是“自行申报，集中征收”。这种模式比较适合我国长期以来以间接税为主体税种的税制结构和以企业为纳税主体的税收管理现状，但不适合房产税这种以个人为纳税人的直接税。在上海、重庆的房产税试点中，由于税基较窄、规模很小，征管难的问题还没有表现得很明显。但是，如果房产税在全国正式铺开，这一问题将无法回避。

尤为重要的是，要积极推进纳税申报方式在房产税征管中的运用。与代扣代缴方式相比，自行申报不仅是一种义务，更是纳税人权利的体现。 不过，纳税申报制度要发挥作用，有赖于国民具有相当高的纳税意识，有赖于自觉性的纳税协力。因此，税务机关一方面应优化纳税服务，降低纳税人的申报成本，并可考虑采取蓝色申报等奖励诚实申报的措施。另一方面，还应加强税务检查与稽查，对违背申报义务及短报、漏报等逃漏税捐者课处罚则。总之，应当逐步推动建立以自行申报为主体、以税务代理为辅助、以税务稽查为保障的新型税收征管模式。

▍ 用税正当：地方财政的公共性

在现代财税法理念中，税收是纳税人为获得政府提供的公共品和公共服务而支付的“文明的对价”。纳税人不仅是被动的义务主体，也是积极的权利主体，有“要求按照宪法规定征收与使用税收的权利”。这就从“依法征税”扩展到了“依法用税”：**政府提供的公共品和公共服务既依赖于征税所提供的收入，又能反过来赋予征税行为以正当性。**因此，只有坚持税收法定、公共财产理念，以保障和改善民生为工作重点，进一步强化财政支出的公共性，才能让民众真正理解为什么需要纳税，进而从根本上消解“税收焦虑”与对抗情绪。在上海、重庆房产税改革试点中，两地均宣称将房产税收入专款专用于住房保障等民生支出，就是一个积极的做法。

▍ 程序正当：改革路径的合法性

把价值问题转换为程序问题来处理，是打破僵局的一个明智选择。 房产税的改革方案在学界和实务界都争议颇大。特别是房产税乃直接税，又涉及税负的增加，因而纳税人的“税痛”感相当强烈，对改革的不满情绪也很容易滋生。在这个时候，房产税改革的程序正当性尤显重要。

然而，正在推进的房产税改革因循着行政试点路径，即在不修改现有法律法规的前提下，由国务院主导，地方行政机关具体发布行政指令。客观地说，这一改革路径很大程度上处于合法性缺失的状态。同时，行政主导的改革模式既回避了人大的间接民主控制，又排斥了民众的直接民主参与，其正当性难以得到保障，也不符合法治国家的要求，长远来看是不稳定、不协调、不可持续的。《决定》关于“加快房地产税立法并适时推进改革”的表述，也已经传达出清晰的信号，表明未来的房产税改革应当在落实税收法定原则的大背景下，通过全国人大制定房产税法的方式来推进。

正当性是一个充满伦理价值色彩的法哲学、政治哲学概念。在现代社会中，正当性已经不再单纯地来源于法理、传统或卡理斯玛，而是根植于公共利益或“公意”，是对人民主权的背书。“治理”的原意，也正是指公共事务的管理并非政府之专责，公民社会也参与其中，并与政府密切合作。**换言之，民众对秩序的参与和认同，就是秩序的正当性来源。**因此，房产税改革的正当性，很大程序上也就源于对民主和法治精神的尊崇。**民众不应是被动的接受者和“纳税义务人”，而应是具有尊严的参与者和真正的“纳税人”。**而立法作为统合公意的有效平台，正能够通过程序合法性来增强改革正当性，使改革走向互信、互动的良性轨道，最终以“良法”达致“善治”，实现法治财税的美好愿景。

房产税：能够调节收入分配和抑制房价上涨吗

夏商末

（本文节选自《税务研究》2011年第4期）

近几年来，收入分配和房价飞涨成为社会各界关注的热点问题。收入分配和房价飞涨会阻碍社会经济的可持续发展，应当采取有效的办法加以调节，以保证市场经济有序运行。于是，舆论界和税收学界出现了一种相当流行的观点，即通过改革个人所得税、对个人业主征收房产税、开征遗产和赠与税等，对富有人群增加税收以调节收入分配；通过对私人房产征收房产税以抑制房价。这些观点与要求采用税收手段保护环境、促进内需和经济发展方式转变等观点一起**形成了一股高估税收职能作用的理论思潮，其根本特征是泛化甚至幻化了税收作用，大有税收万能之气势。**这种思潮如果不加以评述，必将误导税收实践，并造成巨大的福利损失。

▍ 房产税真的能够调节收入分配吗

(一) “房产税能够调节收入分配”属于过时的理论

税收在为政府带来收入的同时，会对经济活动产生影响，即发生调节作用。但文明社会要的不是税收的任何调节作用，更不是税收的负面调节作用。政府应当以尽可能小的额外负担获得税收，任何会造成社会福利净损失的调节措施均是不可取的。判断一项税收政策或一套税制是否应当出台，不能只是简单地考虑其是否能够对社会经济起到调节作用，而更要考虑其发生调节作用的代价是否“合算”，即其所造成的福利损失是否会超过没有采用税收工具加以调节时的社会福利损失。

在中国流行的大学教科书和杂志文章、媒体信息里充斥着个人所得税、财产税能对收入分配发挥调节作用的论述。**目前流行的观点认为：可通过征收超额累进的个人所得税、财产税(包括房产税、遗产和赠与税)的办法对收入分配的结果不公平进行调节。**持这种观点的人认为，富有的人，收入多、住的房子大、价值高，以所得和房屋价值为征税对象，所得多、房屋价值高的人，纳税就应当多，从而起到调节收入分配的作用。富有的人财富生不带来、死不带走，在其死亡环节对其遗产课税(为防止生前通过赠与逃避税收，遗产税相应地均设有赠与税与其配合)，对其占有的财富来一个总清算，将其一部分财产收归国有，从而起到对生前收入分配的调节效果。

但是，现代财政学和税收理论已不认为税收能够在没有福利损失或以较小的福利损失代价实现对收入分配的调节。通过所得税和财产税对收入分配进行调节、进而增进社会福利的看法，基本上是属于19世纪或20世纪早期以前的看法。其代表性理论是由约翰·穆勒、萨克斯、科恩·斯图亚特、埃奇沃思等人发展起来的“牺牲说”。

在边际效用价值论兴起后，牺牲说归结为边际均等牺牲说。他们认为，如果能够设计一种税收制度，使纳税人因纳税而造成的最后一个单位效用损失人人相等，那么税收就实现了最优，不仅公平而且不会产生福利损失。这一观点基于所得和财产的边际效用递减理论。正是因为所得和财产的边际效用递减，因此他们认为对拥有较多所得和财产的人课征较多的税收，不仅不会减少社会福利，还会增进社会福利。但是，这种理论到目前为止还不能在具体的税制设计中得到贯彻，因为每一个人的效用因人因时因地而异，无法测量，效用和牺牲等概念仍属于心理感觉范畴。

本文集中讨论财产税特别是房产税问题。财政学已经证明，由于在当今社会财富形式丰富多样，**富有者拥有的房产价值可能只占其全部资产的一小部分。**因此，对房屋课税不能起到对收入分配的调节作用。更何况，**通过贷款购买的房产往往没有纳税能力；**对自住房产课征的税收实际上也是以拥有者的工资缴纳的，**相当于提高了所得税；**退休者也没有纳税能力；如果不是以评估价值为税基，而是以房屋交易额或面积为税基将产生严重不公平，因为同类房屋在不同时期、不同地段交易价格差异很大，**特别是在房价上升迅速的情况下，早期购买的房屋税额低、晚期购买的房屋税额高，很不公平。**因此，现代财政学的基本观点是：一般性的房产税不是一个在较低福利损失的条件下能够对收入分配起调节作用的优良税种。

(二) 房产税不宜作为全国性和省市级税收

国际上房地产税的实践表明，只有在非常严格的条件下，例如作为最基层政府的地方税，且存在有效的民主体制，居民参与该税收的政策决定、居民能够获得征收以及税款使用的完整信息、居民可自由迁移等，房产税的福利损失才是可承受的，房产税才是可取的。

从世界各国的实践来看，房产税一般是作为地方性税种而存在的，而且是作为省或州以下基层地方政府的税种。实行财产税较为成功的美国就是如此，在那里房产税是作为县镇乡、特别区地方政府的税种存在的。虽然美国一些州政府曾采用财产税作为主体税，但早在19世纪就纷纷转向以征收消费税和所得税为主。(2)房产税不宜作为州(省)一级政府主体税种的主要原因在于：其一，征收难度大，管理成本高。其二，州(省)范围大，将房产税作为州(省)税，获得的收入在全省范围内安排，就无法与纳税人受益挂钩，起不到受益税的作用。其三，无法形成对税负的有效控制机制。如果社区足够小、信息比较对称、迁移容易，**当人们发现负担的房产税超过政府以此为经费提供的公共产品利益时，可选择迁移来抵制。**如果将房产税作为州(省)税，这种机制将不复存在。既然实践表明，为了使房产税的福利损失尽可能低，应当将其作为地方基层受益税，那么就不应赋予房产税对收入分配调节的功能。

(二) 房产税终将产生净福利损失

所有认为通过房产税可以调节收入分配的观点均基于房屋是货物、是资产，且假定收入与住房面积或价值正相关(前面已经指出，在金融资产和无形资产成为财富主要形态的当代，这一假定不完全正确)。这种局部均衡分析框架下的货物论观点流行于20世纪60年代以前。20世纪70年代，新的分析框架便已出现。由Mieszkowski(1972)提出的房地产税税负归宿的资本税观点采用了一般均衡分析的方法，得出与传统观点不同的结论。**新的理论认为，房地产与一般货物不同，它们也是资本。因为保有房地产可能会升值获得资本利得、出租则可获得收益。**因此，假定房屋建成后不出售(出售后分析对象变成房地产所有者，结论一样)，那么对房地产开发商而言，其手中的房地产就成为资本。对房地产无差别地课征统一税，实际上就是对这种房地产形态的资本课征部分要素税。**也就是说，地方房地产税，从本质上看不是有效的一次性税收，而是对资本的课税，这种税收将对资本的有效配置产生扭曲。**在这种情况下，即使将房地产税作为地方基层受益税，也存在弊端。

在劳动力和土地供给数量不变的情况下，劳动报酬工资和土地价格将会上升，相应地各种商品(包括房屋)价格也会上升，进而出现两难局面：为了保持原来的公共服务水平，就必须让当地居民负担更多的消费税和财产税即提高税负;但由于地区竞争的存在，提高的税率会导致资本外流，地方政府为了防止资本过多外流，就不能调高税率，那么公共服务水平就要下降。总之，房产税终将产生净福利损失。

▍ 房产税真的能够平抑房价吗

目前流行的观点认为，房价之所以上涨过快是因为从事房产投机的人太多 ，从事房产投机的人太多是因为在中国没有房屋保有税，购房时可以不考虑保有的税收成本，购房后便可待价而沽。那么，如果征收房产税，让购房者考虑保有的税收成本，他们就会望而却步，减少投机；已经拥有多套住房的人也会因为考虑保有的税收成本而纷纷出售，这样就能让房价降低。本文认为，这种观点看上去有一定道理，但对税收效应的认识过于简单。实际上，房产税能否使房价发生影响取决于许多因素，最终结果是导致房价下跌还是房价进一步上升均有可能存在。我们先阐明房产税与房价之间的相互关系，然后就中国可能运行的房产税模式以及上海市、重庆市试点方案，阐述房产税对房价的效应。

(一) 中国房地产市场供求关系格局和趋势

为什么在房价相当高的情况下，仍然出现需求过旺？这种需求实际上属于一种被迫需求。**之所以存在这种被迫需求，是因为预期房屋价格还会上升。**之所以有这种预期，**是因为房产供给方面存在双重垄断：一是政府对土地供给的垄断；二是房地产开发商对房屋供给的垄断。**对前一个垄断，显而易见，在中国，土地国有实际上是城市政府所有，加上中国人多地少，特别是大城市更是如此，土地供应总是有限，且存在惟一供应者，土地招拍挂以相邻地块的前一次拍卖价为底价，导致土地供应价格只能节节上升，土地市场属于完全垄断市场。但为什么开发商不惧怕高地价带来的风险？这是因为开发楼盘加大、土地的招标挂牌以及一系列对房地产开发企业的资质限制，**导致房地产开发项目向资本雄厚有实力的开发商集中，淘汰了中小开发商，房地产开发市场特别是一线城市市场已经成为寡头或准寡头垄断的市场。**在这种垄断格局下，招拍挂过程的实力较量又将土地价格人为提高。其中的根本原因在于对房屋价格上升的预期看好。并且，只要开发商能够以市场价格获得所需要的任意数量资本，市场对房地产开发的资金供应就十分充足，具备扩张的资金条件。只要房地产市场的垄断存在，房地产开发资金的供应充足，房屋供给曲线就是完全水平的，对房价上涨的预期就会长期存在。

(二) 拟议和试点中的房产税方案对房产价格的效应

在目前的中国，城乡差别很大、地区差异很大，一线城市和二、三线城市差别也很大，并不存在Tiebout模型中描绘的自由流动景象，且事实上存在严重的房地产市场垄断，房产税对房价的效应也是不确定的，但是导致房价上涨的可能性更大。**在中国，资本对房屋需求是单向的，而不是多向的，即一般的情况是源源不断地从农村流向城市，从二、三线城市流向一线城市。**加上房地产市场存在很严重的垄断现象，一方面对房屋的需求价格弹性低，另一方面房屋的供给弹性高。在这种格局下，没有一个真正懂得经济学的人敢断言：对房价涨幅比较大的一线城市，征收房产税后，仅仅因为预期买房后要负担保有税，从而一定会降低房产供给弹性，或提高房产需求弹性，导致房价下降。房产税对房价的影响，取决于房产税的方案，而设计怎样的房产税，取决于其福利影响。

如果出台的房产税税额低于房价预期上升幅度，房屋所有者就会选择继续保有房屋， 市场房屋供应量就不会增加，房屋价格就不仅不会下降，反而还要加上收税因素。例如，按照0.5%的税率，以评估价值为税基，对私人房产恢复征收房产税，假定房屋价值为200万元，年负担房产税1万元，如果房价每年上涨10%，房屋所有者要么选择继续保有，要么将来会以加上历年房产税和利润的价格出售，其结果是房价不仅不会下降还要加上房产税。

有的人可能会认为这是因为税率太低的缘故。如果将税额提高到房价预期上升幅度以上水平，那不就会迫使有多套房屋的人一定要出售多余的房屋，从而使房价下跌吗？但是，设计较高税率的房产税，使其税额超过房价预期幅度，会遇到税制设计难题，因为中国不同城市房价涨幅不同，从高来定将使许多家庭无法承受税收负担，从低而定又无法有效调控一线城市房价。那么，实行差别的房产税制度，一市一定不就解决问题了吗？也不尽然。前面的分析已经指出，差别的房产税会导致资本要素的不合理流动，产生福利损失。

还有一种方案就是为了不增加一般群众的税收负担，只针对拥有两套以上房屋的家庭课征房产税，即第一套房屋不征税，这样不就能对房屋投机起抑制作用了吗？非也。**因为只对第一套房屋免税将产生附带效应，如迫使许多家庭离婚，将多套房屋变为多人各自所有，均变为第一套。**此外，由于房屋面积、质量差异很大，有的人第一套只是很小的一套(如20~30平米、40~50平米)，而有的家庭的第一套可能是豪宅(几百、几千平米)，不顾房屋质量、面积、价值，仅仅按套课征，显然极不公平。

上海市和重庆市试点的房产税方案能否在没有或较低福利损失的情况下对房价起到抑制作用？笔者试加以分析。

上海市的方案包括如下要素：

1.纳税人：拥有上海市主城区房屋的房屋所有人家庭；

2.征税对象：新购的超过人均60平米(按位于主城区全部房屋面积计算)以上部分面积;

3.征税依据：房屋市场交易价;

4.实际税率：超过上年新建住房面积均价两倍以上的，税率0.42%，不超过上年新建住房面积均价两倍的，税率0.28%。

5.政策性免税：购新售旧且为惟一住房，一年内可退税(本市居民家庭在新购一套住房后的一年内出售该居民家庭原有惟一住房的，其新购住房已按本暂行办法规定计算征收的房产税，可予退还)；成年子女新购住房且为惟一，可退税；高层次人才、重点产业紧缺急需人才新购惟一住房可免税；非上海户籍居民，在上海居住满三年第一套住房可免税，未满三年可先征后退，即待住满三年可退税。

上海市的方案所征收的房产税不是严格意义上的房产税，**因为对存量房产均做了豁免，其目的仅是为了限制增量房产的投资性购买，对一般的居住性需求没有任何影响。**这是一个容易推行，尽可能降低福利损失的安排。但对房屋投资性行为的抑制效应也不是很大。因为只要上海房产的价格上涨高于实际税率0.28%，对房屋投资性行为就没有抑制效应，从而也不对房价产生影响。

重庆市方案包括如下要素：

1.纳税人：应税房屋的房屋所有人;

2.征税对象：本地居民在主城区拥有独栋住宅超过180平米部分面积，新购独栋住宅和高档公寓超过100平米部分的面积;同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。

3.征税依据：房屋交易价。

4.税率：0.5%。本地居民拥有的独栋住宅和高档公寓，其交易建筑面积单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍(含3倍)至4倍的，税率为1%;4倍(含4倍)以上的税率为1.2%。

5.减免税政策：对农民在宅基地上建造的自有住房，暂免征收房产税；在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人拥有的普通应税住房，如纳税人在重庆市具备有户籍、有企业、有工作任一条件的，从当年起免征税，如已缴纳税款的，退还当年已缴税款;因自然灾害等不可抗力因素，纳税人纳税确有困难的，可向地方税务机关申请减免税和缓缴税款。

重庆市方案主要着眼点是收入分配 。这一方案对一般房屋交易没有影响，从占有资源较多的高档住房拥有者手中获得一部分资金用于公租房建设，也有一定合理性。但拥有独栋住宅和高档公寓面积多的人不一定比拥有多套公寓的人富有；这一方案以面积为标准，并不合理，房屋的价值不仅取决于面积，还主要取决于地段、装修水平、小区公共设施、周边环境等因素；此外，将征集的资金用于公租房建设，能否起到收入再分配作用，还取决于对公租房拥有资格的界定标准，如果公租房与本地户籍挂钩，将对实际上参与当地社会财富创造且已承担了间接税和所得税的非户籍居民产生不公平。

总之，上海市、重庆市的试点方案对房价影响均是十分有限的。在有限区域内实行很特殊的房产税，是否会对资本流动造成扭曲及产生其他方面的福利损失，还要看实际运行结果。此外，如果房产税普遍推行，即使制度设计上没有问题，在中国这样不适应直接税的社会文化氛围中，一家一户上门评估、征收房产税(物业税)，要耗费多大的征收成本，其所可能引起的政治风险该有多大，也需要认真评估。

因此，控制房价，应该价税分流，税收只能做它能做的事情，价格的调控还应当从引起房价上涨的根本原因入手。 即用好政府土地收入，采取适当方式(不一定就是限价房、廉租房)返还给低收入群体，让他们虽然买不起房子但租得起房屋；分割并缩小房地产开发项目，实行统一规划、个别投资、集中建设，让中小资本能够进入一线、二线城市房地产市场，增加竞争性，尽可能消除垄断；采用适当的产权方式(如个人自由联合体)将土地产权回归百姓(包括农民)，塑造土地供应市场主体，减少土地供应垄断；在减少金融风险的情况下，增加房地产资金供给，同时提高容积率，加速房屋开发，大量增加房屋供应。从而，最终消除对房价只涨不跌的预期，使中国房地产市场走上健康可持续的轨道。

**本文摘编自刘剑文《房产税改革正当性的五维建构》和夏商末《房房产税：能够调节收入分配和抑制房价上涨吗》，**篇幅所限，内容有所编删，文章仅代表作者观点，供诸君思考。