公共资本企业管理软硬件都要齐备完善_风闻

　　贺一诚在竞选行政长官及当选行政长官的记者会上提出的施政理念，以及在先后两次的年度施政报告中，其中很重要一环是提升公共治理水平，以「先立后破」的方式深化公共行政改革，进一步优化公共行政架构，按照基本法的框架，进行改革创新。而借着第五届和第四届特区政府交接，主要官员大执位的机会，成立了公共资产监督规划办公室，并由陈海帆担任主任，筹划建立监督管理公共企业资产的机制及法律制度的工作。

　　经过一年多来的研究，公监办完成了《公共资本企业法律制度》谘询文本的拟制工作，并将于十月二十日至十二月十八日进行为期六十日的公开谘询，收集公众、社团和专业界别人士之意见及建议。昨日，公监办举行《公共资本企业法律制度》公开谘询的新闻发布会，陈海帆指出，本澳缺乏一套专门规范公共资本企业运作的法律制度，如何有效监管公共资本企业的营运，实现「善用公帑」的施政理念，近年来一直受到社会各界的关注。为规范公共资本企业的运作及管理，确保其开展经营及作出决策的过程中，在事前、事中及事后受到有效监督，达到公帑的合理使用以及公共资产的保值和增值之目的，公监办开展相关制度的立法研究工作，经参考不同国家/地区对国有企业的监管制度，再结合本澳法律制度及社会经济的实际情况，拟定了《公共资本企业法律制度》谘询文本，文本分为四章，包括：「公共资本企业法律制度的目的及原则」、「公共资本企业的监督」、「公共资本企业的机关权限」及「机关成员的选任及企业绩效评核制度」。该《公共资本企业法律制度》争取明年首季进入立法程序。

　　陈海帆指称，目前各地对公共资本企业的监管大致分为三种模式，即内地采用的统一监管、德国采用的分散监管和葡萄牙采用的混合监管模式，政府经研究认为采用统一专责部门监管模式，可以避免碎片化，有关制度能适用在所有相关企业上，加上澳门地方细，公共资本企业不多，若分开多个部门监管，会产生不少问题。因而《公共资本企业法律制度谘询文本》建议设立专责的主管部门，统一负责执行法律规定。文本指出，现时公共资本企业监管权分散、权限不清、监督标准不统一，建议设立的主管部门是直接代表出资人的权利，具体应集中「管资本」的监督，主要是监管企业的运作宗旨和目标有否实现，以及预算和计划等执行情况作评估，以确保公帑合理使用，具体营运方式则交由企业选择，避免过度介入企业的经营自主权。谘询文本又建议引入执业会计师审计，以及资料公开的外部监督机制。陈海帆又表示，相信未有必要在现有部门基础上再建立一个新的专责主管部门，至于由哪个部门负责，需待法律公布实施后再作决定，可能会由公监办或其他部们负责。

　　从陈海帆的谈话内容看，《公共资本企业法律制度》主要是参考内地的模式。　　这有其合理及正当性。除了是在她所提及到的原因之外，更重要的是，体现中央对澳门特区的全面管治权。虽然对特区公共资本企业的管理是属于澳门特区高度自治的范畴，不是属于「中央与特区关系」的范畴，但因为内地与澳门都有着基本相同的公共资本企业（在内地称为「国有企业」）管理的业务，而且在澳门特区融入国家发展大局，参与「横琴粤澳深度合作区」以至粤港澳大湾区的建设的过程中，必然会遇到澳门特区的公共资本企业与内地的国有企业的合作、合资等事项，因而澳门特区的公共资本企业管理制度，就适宜与内地的国有企业的管理制度相对接，这样就更为容易统一协调处理。

　　这个道理，在抗疫斗争中就充分展现了出来。澳门特区参考内地实行的分区分级精准防控管理制度，当然也结合了澳门的实际情况，制定了自己的分区分级精准防控措施，并透过珠澳联防联控机制的联络协调，强化两地的防疫合作，协调通关防疫措施，就是澳门特区防疫工作较为成效的一个重要原因。尤其是在涉及到内地与澳门实行常态化防疫通关措施的问题上，澳门健康码的制式与内地的粤康码以至全国各省区市的健康码可以互通，就可让澳门居民不但可以免除隔离入境，而且还可以在全国通行（中高风险区除外）。香港至今尚未实现与内地免除隔离通关，除了疫情本身的考虑之外，就是仍有某些抗拒香港与内地融合的势力，以维护「人权私隐」的借口，抵制健康码。

　　这个成功经验，也值得必须与内地国有企业合作的澳门公共资本企业的管理制度借鉴。而内地的国有企业管理制度，主要是体现在两个领域，其一是属于软件的法律制度，最主要的是由全国人大常委会制定的《中华人民共和国企业国有资产法》，此外还有国务院颁发的行政法规。现在澳门特区公监办完成的《公共资本企业法律制度》谘询文本，就是朝着这个方向发展。根据谘询期内收集到的意见和建议，拟制法律草案，经行政会讨论后送交立法会审议表决，就可大功告成。

　　至于硬件领域亦即承担执行法律及监管任务的机构，就要多下功夫研究了。陈海帆的说法是，未来不会在现有部门基础上再建立一个新的专责主管部门，可能会由公监办或其他部们负责。前者符合行政长官贺一诚有关行政改革，避免机构重迭、职能交叉、权责脱节的施政理念。但由公监办主理负责，则可能不够精准。实际上，公监办作为办公室的定位，其本来就是任务编组的性质，权力有限，甚至是「临时」性质。何况其称谓中更是有「规划」的字眼，那就决定了其主要任务是「筹备」整个管理机制，包括拟制管理法律制度，而不是一个常设的管理机构。因此，应当是在公共资本企业法律制度》制定颁布及生效后，在公监办的基础上，升格为常设的局级权责机构。

　　这可以参考内地国有资产管理委员会（国资委）的经验。在国资委成立之前，中国国有资产「出资人」职能一直由九个部门分割行使，其中主要的五个部门被喻为「五龙冶水」：其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国企的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额。而国资委则会把这几条「龙」管理国有企业的一些职能并合过来，从而理顺了关系。

　　澳门特区的公共资本企业，也分别是由各个相关机构出资及管理，因而也呈现了「九龙治水」的状态，各吹各的号。不但有点紊乱，而且监督乏力，尤其是各出资机构的本身业务，大多并无商业经营的性质及经验，难以实施精准的管理和监督。这就导致出现了一种怪现象，被安置在公共资本企业的管理位置的高管，有的是属于「酬佣」性质，甚至是相关机构人员调整后对富裕人员的「收容所」，收容无处可去但却不具专业管理知识的官员。

　　因此，适当参考内地「国资委」的做法，在公监办的基础上设立一个常设的局级机构，对公共资本企业进行原则性的管理及监督，或者更符合《公共资本企业法律制度谘询文本》关于设立专责的主管部门，统一负责执行法律规定的机构的建议。