一个省会，拉动两省发展_风闻

“跨界融合”——南京都市圈

今年2月8日，国家发改委网站发布关于同意南京都市圈发展规划的复函，原则同意《南京都市圈发展规划》。这标志着，南京都市圈成为全国首个由国家发改委复函同意的都市圈发展规划。

4月16日，《发展规划》全文正式发布，南京都市圈正式成为我国首个规划建设的跨省都市圈，这也意味着全国首个通过自我认知探索形成的跨省都市圈协作成果获得了肯定。

都市圈是由一个或多个核心城市，以及与这个核心有密切社会、经济联系的，具有一体化倾向的外围城市（镇）所组成的城市（区域）复合体。

最早提出都市圈概念的是法国著名地理学家简·戈特曼。戈特曼将都市圈定义为多个大城市地区连接成的巨型化、一体化的居住和经济活动的群集地带。

20世纪80年代初，国内学者引入戈特曼的大都市带理论，我国城市群集现象的相关理论研究逐渐开展起来。

在实践中，南京市是较早将“都市圈”概念用于规划编制实践的城市。1986年6月，“南京区域经济协调会”第一次会议召开，南京经济区在南京成立，是南京都市圈的前身。

为了提升南京市对周边地区的影响力，江苏省委、省政府在2000年全省城市工作会议上就提出：通过强化南京都市圈的功能，更好地带动以南京为中心的苏皖地区经济与城镇化的快速发展。

2002年2月，在江苏省第九届人民代表大会第五次会议上的政府报告中，江苏明确要求编制和实施《南京都市圈发展规划》。

“到2019年，都市圈的GDP总量约4万亿元，我们以占全国0.7%的土地面积、2.5%的常住人口，创造了占全国4.0%的经济总量。”南京市领导在会议上透露的数字，表现出南京都市圈不俗的实力。

根据《发展规划》，南京都市圈的城市包括：南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。

2020年，南京都市圈地区生产总值合计达到41750.78亿元，占全国比重4.1%。作为都市圈的“圈主”，2020年南京地区生产总值继续超过1.4万亿，第一次跻身全国城市GDP排行榜前十，4.6%的经济增速在前十城市中位居第一。

**“南京都市圈有望成为上海之后助力长三角地区打造世界级城市群的新支点。”**在南京大学城市科学研究院副院长胡小武看来，叠加了长江经济带、长三角一体化和自贸区建设等多重战略机遇，南京都市圈未来还有更大的想象空间。

从国内外都市圈建设的理论研究和发展实践来看，都市圈范围基本是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心形成的通勤圈，是核心城市与周边城市相互联系与合作的区域。

南京都市圈范围的确定，不只是借鉴了世界主要都市圈发展经验，更是基于人口通勤流动等大量现状数据的科学分析，兼顾了区域合作历史和都市圈发展潜力，是尊重发展规律划定的。

为什么说南京都市圈是兼顾了区域发展历史与潜力？这就要从“散装江苏”和“徽京”两个方面细说了。

“散装江苏”与“徽京”

众所周知，江苏是个“内斗”大省，省内每个市都存在彼此的鄙视链，当然也不光是市，就连区与区之间也有，而省会城市的光环并未给南京带来与之对应的强势地位。

江苏省的经济实力在全国一直处于前列，省内13个地级市，2021年全部入选全国“百强市”，也是唯一一个全部地级市都进入“百强市”的省份。

而南京作为“联邦江苏”的省会，却不是经济强省的经济龙头，常年被苏州压一头。

GDP可以说是最直接地反映了南京的尴尬：苏州的GDP在2011年就突破了万亿大关，成为继北上广深和天津之后第六个“万亿俱乐部”成员。

而2014年，南京体量才超越无锡成为省内第二。直到2016年，南京才加入“万亿俱乐部”的阵营之中，同年的苏州GDP已超过1.5万亿元。

在全国省会城市里，南京的经济首位度排名表现也不够亮眼，和山东省会济南一起常年垫底，在我国一众超强省会中“抬不起头”。

而上海作为江苏省眼中的“实际省会”，对江苏发展的辐射力度，的确强于“名义省会”南京。

江苏省内经济强市的GDP排名，大致与各市到上海的距离成正相关。过去上海的产业转移也多由苏锡常等地区承接，而后由这些城市再溢出。

此外，江苏处于长江下游的沿岸地区，而出海口位于上海，江苏主要城市的货物大部分会通过上海航运中心运往世界，所以上海也发挥着江苏经济的“交通心脏”的重要作用。

2018年7月，十九届中央第一轮巡视后，就曾点名南京，“省会城市功能作用发挥不够。”

在2019年《南京市政府工作报告》中，“提高省会城市功能和中心城市首位度”被列为了年度十项工作的第一项，而其中措辞也耐人寻味：“理直气壮讲首位度、全力以赴干首位度、名副其实增首位度”，注意“理直气壮”这个用词……

“散装江苏”的梗一直为人津津乐道，而“徽京”则使得南京有趣的省会形象更加丰满。

江苏网友戏称南京为“徽京”，来调侃南京的省会影响力更多在安徽；安徽网友也这样戏称南京，借此调侃安徽的“霸都”（合肥）。

有意思的是，“徽京”在某种程度上，也的确名副其实。

南京位于江苏省的西南部，被安徽省的滁州市、马鞍山市、宣城市三面包围，而一省之省会被邻省三面包围的情况，在全国的省会城市中也是独一无二的。

在外来人口方面，南京的流入人口最大来源地是安徽省的马鞍山，而安徽也是南京最多的外省人口来源地，占南京外来人口的29.4%。

在交通方面，安徽16个地级市，15个高铁可以直达南京，可以说是“条条大路通南京”。作为对比，宿迁、连云港等苏北城市，是直到去年才实现与省会南京的高铁通达。

在地方文化方面，南京纬度比合肥还高，与苏南地区的江南文化有明显区别，与徐州淮安宿迁的中原文化也不尽相同。

此外，南京话是江淮官话的代表语音，与苏南吴语区、江北淮扬区、徐海区的方言并不相通，不过，南京口音与临近的安徽马鞍山、芜湖一带却颇为相似，交流更加方便，情感上也容易热络。

网友们调侃的那句——“南京是鸭子们的奥斯维辛，台湾人的耶路撒冷，江苏人的萨拉热窝，安徽人的柯尼斯堡”，的确也捉住了灵魂。

打破尴尬境地，转换发展思路

调侃归调侃，换一个角度想想，南京尴尬的省会地位，未必一定是坏事。

“徽京”不只是南京的一个趣称，而是南京对周边城市的影响力与吸引力的生动反映，同时也是对南京作为江苏省会城市，能发挥明显跨省影响的作用以及气度的正面认同和肯定。

而“散装江苏”的经济原因之一，正是长三角地区经济充满活力的体现，侧面说明了江苏省区域经济实力与相对平衡的发展。

从地理位置上来看，南京偏居于江苏省的西南角，北、西、南三面被安徽滁州、马鞍山、宣城三市所包围，只有东面和江苏省的扬州、镇江、常州相邻。

然而，南京到最近的地级市镇江的距离，仍然要远于南京和安徽滁州、马鞍山之间的距离。此外，苏南的无锡和苏州与上海的距离则比南京更近，而位于苏北的徐州和连云港，与南京更是相距了300多公里。

距离太远，交流往来自然不太方便，皖中、皖南的城市天然与南京相近，交流起来更便捷，关系自然更密切。如同上海自然会辐射到苏州、嘉兴等地区，南京也自然会辐射到周边地区的发展，南京与周边城市形成的亲密关系，自然天成、无法割舍。

2000年以来，以上海、苏州、杭州为代表的长三角其他核心城市迅猛发展，给南京带来了巨大的竞争压力。加上在长三角地区的地理位置相对边缘，南京必须结合自身实际，顺势而为，走出适合自己的发展道路。

作为江苏省会城市、苏皖两省交界处的中心城市，南京具有极大的发展跨省都市圈的潜质和先天条件。因此，打破行政区划，通过跨省都市圈做强自己、提升自身的市域影响力，是南京结合自身实际、尊重发展规律的必然选择。

都市圈可以让成员城市之间基础设施共建共享、优势互补、合理发展，实现互惠共赢的发展局面，这种模式与南京的发展现状和未来方向非常匹配。

根据目前披露的内容，计划到2025年，都市圈基础设施互联互通水平位居全国前列，城际“断头路”全面消除，南京与“圈”中各城市实现1小时通达，要把南京都市圈打造成为长江经济带重要的资源配置中心。

此外，南京都市圈的建设不仅对南京而言意义极其重大，也是周边城市发展的需求。

南京在地理位置上南北和西侧都与安徽省接壤，虽然“徽京”是戏称，但在历史上，南京确实当过安徽省的“省会”（清朝时期，南京曾为总管江苏、安徽和江西三省的两江总督府所在地），可以说历史渊源也颇深。

从安徽省内来看，安徽西部有大别山作为隔断，东部则是平原与江淮连接，而其省会合肥和南京一样在省内缺乏强势的文化影响力和政治号召力。

加上南京与安徽历史上本是一家，经济相连，人脉相通，文化相近，所以南京自然而然吸引了马鞍山滁州芜湖的人，而马鞍山、芜湖和滁州等市对于建设南京都市圈也表现出了极高的积极性。

南京都市圈规划下，结合区域发展实际，南京通过跨省都市圈做强自己，打造一个以科技、文化、金融为主的区域经济中心体。

周边城市通过加强与南京的对接，充分利用南京丰富的高等教育资源、医疗资源、区域大交通资源及其他公共服务资源等，为自身的发展提供强大动力。

这样不仅打破了“尴尬”，更是一个双赢的选择。

都市圈的规划：基于国情、彰显区域协调功能

近年来，国家发改委、自然资源部等部委相继发布都市圈相关工作指导文件，各地也将都市圈建设要求写进“十四五”规划中。可以说，“都市圈”已成为当下区域建设发展的热词。

随着我国制造业和服务业在经济中所占比重越来越高，城市群发挥规模经济效应、拉动国家发展起到的作用也愈发凸显。都市圈规划的背后，是区域经济发展的必然要求。

我国行政区划是综合各方因素，以维护地区的稳定为基础进行的，更多考虑的是政治因素，而既有的以行政边界为界的发展规划，已经不能适应城市发展和都市圈建设的新形势。

改革开放40年后，经济规律的伟大力量，又将人为塑造的行政区划在经济发展层面上形成不同的经济圈，都市圈的规划正是尊重区域经济实际的体现。

国外都市圈规划由来已久，包括以纽约大都市区规划为代表的美国大都市区规划、日本三大都市圈规划、法国巴黎大区规划、英国大伦敦战略规划、德国柏林和勃兰登堡州地区规划等，这也为我国都市圈规划提供了一定的借鉴经验。

但需要注意的是，都市圈规划既需要要借鉴国际经验，更要基于国情和彰显区域协调功能**，不同的都市圈有着各自的发展阶段，面临着各异的矛盾和诉求**，因此空间规划协调的内涵也有差异，需要在规划编制过程中加以深入研究和辨别。

同济大学赵民教授指出，“都市圈空间规划”并不是要取代或复述既有的省市“国土空间总体规划”，也不是要再搞一套空间要素管控体系；而是要基于区域协调的视角提供针对性、补充性策略和措施，包括在体制机制方面的创新建构和运作设计。

南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥教授认为，都市圈由若干个成员城市组成，是一个多行政主体、多利益主体的空间单元，所以都市圈规划、建设不能简单采取自上而下、行政统和的方式，而是要坚持“大同”思想，实现协同发展。

“各美其美”是承认、尊重各个成员城市合理的利益诉求。“美人之美”，是每个城市既要做好自己，还要成人之美，兼顾其他城市的利益。“美美与共，天下大同”是各个城市互相理解、互相配合、互相支持。

作为一个跨省都市圈，南京都市圈需要协调发挥两个省级政府的协同作用，在本轮规划编制过程中，苏皖两省政府以及各成员城市就进行了充分协调沟通，吸纳了不同的意见和想法，在相互尊重的基础上谋求共赢发展。

可以说，南京这次是真正结合实际，从产业结构和发展规律的角度来规划经济圈，打破了行政区划和人为设定的束缚，追求要素资源的最大化配置和红利。

能够预见到的是，未来跨省域发展的都市圈会越来越多，而南京都市圈的实践则为后来者提供了良好而又清晰的示范。

上下滑动查看参考资料：

郭熙保,黄国庆.试论都市圈概念及其界定标准[J].当代财经,2006(06):79-83.

张晓明,连欣.新一轮都市圈规划编制创新思考[J].中国经贸导刊(中),2021(04):4-6.

解放日报：《南京都市圈规划诞生记》https://www.jfdaily.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=360552&sid=67

中共江苏省委新闻网：《南京都市圈发展规划》今日全文公布http://www.zgjssw.gov.cn/shixianchuanzhen/nanjing/202104/t20210416_7049742.shtml

叶兆言.《江苏读本》，江苏人民出版社，2009

澎湃新闻：《探寻中国高质量发展动力源丨南京都市圈：跨省共融，为长三角助跑》https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11551066

澎湃新闻：《张京祥教授专访：都市圈规划是治理模式的创新，是寻求共同行动的过程》https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13227191

文章用图：图虫创意

本回完

​