深度 | 一文看懂印度行政官职体系！_风闻

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托人办事在中国和印度都是司空见惯的社会现象，特别是经商之人更是深谙此道。因此，中国人进入印度市场，都习惯性地会比较重视结交一些印度的官员，以期在关键时期能够保驾护航。不过，令中国人有点丈二和尚摸不着头脑的是，印度的官僚体系似乎和中国有很大的区别，在中国谙熟于心的省市县乡的行政区划、部厅处科的干部级别，很难套用于印度，以致于闹出了很多笑话，多花了许多冤枉钱。那么，印度的官员，到底谁才是老大呢？

小米在印度的发展红红火火，其准确的印度政商关系定位令人啧啧称叹，图片来源：cellit.in

一、印度的行政区划 

若要找对BOSS，首先必须了解一下印度的行政区划。虽然印度的行政区划同中国有类似之处，但是在地方政府的结构和功能设置上，还是同中国有不小的区别，这也就导致了印度官员的体系结构同中国有着显著的不同。

印度全国划分为36个一级行政区，包括28个邦（States）和8个联邦属地/中央直辖区（Union Territory），都是省级单位（Subnational Entity）。

➤ 邦（State）

印度的邦等同于中国的省，这个比较好理解。比较特别的是，印度有5个邦的名字中有**“Pradesh”这个词，该词在南亚地方语言中原意为“国度/Nation”**，现在表示为“邦”或者“省”。例如安得拉邦（Andhra Pradesh）意为安得拉人或泰勒固人的国度，喜马偕尔邦（Himachal Pradesh）意为“雪之国度”，北方邦（Uttar Pradesh）自然就意为“北方的省”。

➤县（District）

印度省级之下的行政区划主要为District，约等同于中国**“市”的概念，但是在中国正规的翻译中都称其为“县”**。刚开始准备这篇文章的时候，我还很纳闷为啥是如此怪异的翻译，一番查证后才明白，原来县比市大才是长久以来的传统，而目前中国普遍的市管县的体制其历史并不长久，最早是于1958年才在北京、天津、上海三个直辖市和辽宁省开始实施，并在80年代改革开发中才开始推广到全国。在海外，美国、日本和中国台湾等很多国家或地区的行政区划设置也是县比市大。所以，咱们当前习以为常的“市比县大”的行政体制其实才是非主流。

用印度的泰米尔邦和中国的江苏省来直观的比较一下：

印度泰米尔邦：面积13.0万平方公里，人口8370万，共设32个District。

中国江苏省：面积10.7万平方公里，人口8474万，共设13个市，95个县（含县级市和区）。

通过对比可以看出，印度的县比中国的市要小，但是又比中国的县大不少，介于两者之间。差不多一个印度县等于三个中国县的大小，可以把印度的县看成一个低配版的中国的市。

➤地区（Division）

**在印度的部分邦中，存在着介于邦与县之间的二级行政区划——专区或地区。**专区或地区是区域协调性机构，负责管理和协调若干个县的行政事务，地位要高于县。但是在目前印度行政机构中，专区或地区的作用逐渐减弱，基本上已无实权，甚至在大部分的印度邦中，专区或地区已经完全被取消。

**地区管理县的模式在我国解放后也曾是长期存在的主要行政架构，直到1983年中国开始积极试行地市合并的政策后才逐渐减少。**我隐约还记得小时候我的家乡淮安市原来叫“淮阴地区”（对应的翻译就是Huaiyin Division），下辖清江市及灌云、灌南、沭阳、宿迁、泗阳、盱眙、涟水、淮阴、淮安、洪泽、泗洪、金湖县1市12县，就是这种地区辖县的模式。直到今天，地区辖县依然在中国的局部地区存在，例如西藏的阿里地区，新疆的阿克苏地区、和田地区、喀什地区、塔城地区、阿勒泰地区，内蒙古的兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟，以及黑龙江的大兴安岭地区，共计还有十个地区行政公署。

中国西藏阿里地区行政区划地图，图片来源：阿里地区行政公署网站

印度的地区概念要比中国的地区要大，约介于省和地级市之间。打个比方来说，如果把江苏省（State）分成苏北、苏中、苏南三个地区（Division），那么苏北地区就包括了徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城这五个市（District）。

➤ 乡（Tehsil / Tahsil / Taluka / Block /Mandal）

乡是印度县以下广泛存在的一级行政区划单位（Sub-district），印度不同的邦或者中央直辖区中乡的叫法不尽相同。如特伦加纳邦中有589个Mandal，泰米尔邦中有295个Taluka，北方邦中有327个Tehsil，德里首都直辖区有33个Tehsil。目前，印度全国总计有6562个Sub-district行政区（数据来源：wiki.openstreetmap.org）。考虑到截止2020年底印度有人口13.8亿（数据来源：世界银行/The World Bank）,那么印度平均每个乡大约有21万人。相比之下，截止2020年11月1日中国总人口数为14.4亿人（数据来源：国家统计局第七次全国人口普查公告），而中国乡镇级区划数为39945个（数据来源：中国统计年鉴2019），那么中国乡镇的平均人口为3.6万人。因此，**印度的一个乡人口约等于6个中国的乡镇的人口，**可见印度的这个“乡”的概念同中国的乡镇的地位是不太一致的，倒是更接近于中国“县”的地位，但是体量上印度的乡只相当于中国的县1/2或者1/3县的大小，或者说介于中国的县与乡之间。

➤ 县辖区（Sub-division）

类似于地区（Division）的概念，在印度某些邦的县（District）和乡（Tehsil）之间，还存在着县辖区（Sub-division），统管若干个乡。印度的阿萨姆邦（Assam），比哈尔邦（Bihar），曼尼普尔邦（Manipur）等9个邦和中央直辖区沿用此体制。

➤村（Village）

村为印度乡级以下行政区划中最为广泛存在的基层单位，这同中国基本差不多，两国平均每个村都有约1700~2000人左右。

中印行政区划级别参考对比，制图：梵华

二、印度的部长和文官 

了解了印度的行政区划和政府结构，就可以一个萝卜一个坑般的理解印度每个层级的BOSS了。不过，这里还必须提醒一下，**印度的官员分为民选的部长和考试选拔的文官两个重要的范畴。**印度文官（Civil Service）类似于我国公务员，是印度国家政权体系中担负着管理国家职能的骨干官员，他们不隶属于任何一个印度党派，只是作为独立行政执行层面来落实民选部长政策的实施。简单的说，印度民选的是中央政府和地方省级政府政治系统（Politician System）中的部长们（邦以下的地区、县、乡无选举），而部长们的决策交由印度的行政系统（Administrative System）的文官来执行（从中央-邦-县-乡形成行政体系）。民选的部长可以走马灯似的换来换去，但是科举考试选拔的印度文官却地位相对稳固，是印度官僚系统中举足轻重的实权派。（印度文官在下一篇文章中另行介绍）

➤中央政府的部长和文官

印度中央政府正常情况下每五年进行一次国家大选，通过角逐印度议会人民院（下院，Lok Sabha）545名国会议员（Membersof Parliament, MP）的议席来确定中央政府的组阁权。人民院545个议席中，543名议员由民选产生，2名由印度总统指定，在人民院选举中赢得多数席位的政党或政党联盟有权组建印度中央政府。在2014年的印度大选中，人民党及其联盟党派共赢得了336席的绝对多数席位（其中人民党砍下282席，已经超过半数），而到了2019年，人民党已经不需要盟友加持，直接赢得了303席的绝对多数，实现了中央政府的连任。

2014年和2019年印度大选得票前五政党统计，可以看出人民党BJP一骑绝尘，国大党INC已经日渐式微

➤总理（Prime Minister）

印度中央政府是总理内阁制，赢得中央大选的政党或政党联盟推举国会议员，经印度总统任命，成为印度总理，是实际上印度最大的BOSS。

印度现任总理莫迪，图片来源：莫迪官网

虽然根据印度宪法，印度总统是国家元首兼三军统帅，但是由于国家的大权实际掌握在人民院多数党组阁的国家总理手中，因此印度总统几乎没有多少权力，更多的是名誉上的领袖。话虽如此，印度总统访华，我国的国家领导人也会在人民大会堂举行隆重的接待仪式，三军仪仗队也是不能少的，礼宾级别还是很高的。

➤内阁部长（Cabinet Minister）

由总理提名报总统任命，是总理内阁成员，是仅次于总理的重要领导，相当于我国各部委的正部长，是印度各个部的头号BOSS。

➤国务部长（Minister of State）

国务部长相当于印度各个部的副部长，不过这个副部长的实权就相当小了，并不具有独立的决策权，同我国的副部长完全不能相提并论，基本可以看作为部长助理的角色。

➤内阁秘书（Cabinet Secretary）

**内阁秘书是印度行政部门体系中的最高首长，直接听命于国家总理，极为位高权重，**其职能包括：

 印度总理的首席顾问。

衔接总理办公室和不同的印度政府行政部门。

衔接印度民选政治体系（Political System）和非民选的文官系统/公务员系统（Civil Services）。

掌管内阁秘书处。

掌管印度文官系统，是公务员体系中的No.1大BOSS。

等等

➤部委秘书（Secretary of Ministry）

印度民选的部长很多都是不同党派中的政治型干部，或者干脆是靠党内领导人的裙带关系上台的，因此对于管理国家具体部门的业务可以说基本没有相关的从业经验，甚至是一窍不通。在这种情况下，印度不同部委中的**部委秘书就实际承担起具体的工作，其角色类似于常务副部长，这点和我们中国人常规思维中的“秘书”是有天壤之别的！**如外交部秘书（Foreign Secretary）,内政部秘书（Home Secretary）,电子与信息技术部秘书（Secretary of Electronics & Information Technology）,等等，都是印度极为位高权重的实权派。

图片左：印度前内阁外交部长斯瓦拉吉<Swaraj>

图片右：前外交部秘书<Foreign Secretary>苏杰生<Jai Shankar>。苏杰生退休后加入人民党，被莫迪任命为现任外交部部长，是比较少见的懂部门实务的内阁部长。

➤辅秘（Additional Secretary）

部委秘书下有辅秘辅助其工作。辅秘的角色类似我国的部长助理。

➤联合秘书（Joint Secretary）

联合秘书一般简称为**“联秘”，一般主管部委中不同的司或局，类似我国部委中的司长或者局长**。

➤司长/局长/主任（Director General）; 副司长/副局长/副主任（Director）

印度部委下的一些司局级单位的负责人有时候也用Director General（DG）的称呼。

印度旅游部一位领导的名片官职为DG，名字后面的IAS是金字招牌

**➤副秘*（Deputy Secretary），**类似于我国部委正处级干部

**➤次秘*（Under Secretary），**类似于我国部委副处级干部

* 实在找不到官方的翻译，自己根据辅秘和联秘的翻译习惯和单词常用职务翻译习惯创造了这两个翻译。

三、地方政府的部长和文官

同中央政府选举类似，在印度的邦或者中央直辖区，也是每隔五年举行一次地方大选，选举地方议会下院（Legislative Assembly 或称为 Vidhan Sabha）议员（Member of Legislative Assembly, MLA），在地方议会选举中赢得多数席位的政党有权组建印度地方政府。

➤首席部长（Chief Minister）

印度邦或者中央直辖区民选政府的最高领导是首席部长，类似于我国省委书记的角色，是邦里的No.1 BOSS，绝对的地方老大！

我与前安德拉邦首席部长巴布<Babu>合影

印度的邦或中央直辖区的选举并不一定同时举行，也相互没有关联，相互独立，各选各的领导。因此，**赢得中央政府选举的政党未必能够在地方政府选举中获胜，**那么就会出现中央政府和省级地方政府分属不同党派领导的情况。可想而知，控制中央政府的政党一定会通过国家机器去扶持同属自己阵营的地方政府，同时限制和打压竞争对手的地方政府。这种情况加剧了印度区域发展的不平衡，也加深了印度内部的矛盾。

➤邦部长（Minister of State Government）

邦首席部长任命，主管邦内各部门，相当于我国省政府下的各个厅的厅长。

➤首席秘书（Chief Secretary）

首席秘书是邦或中央直辖区内政府行政部门的最高领导，或者说邦内文官（公务员）的最高领导，级别等同于印度中央政府的部委秘书，相当于副部级的领导。首席秘书直接听命于首席部长，是极为重要的实权派领导，类似于我国常务副省长的地位。

有时，首席秘书身边会有辅助首席秘书（Additional Chief Secretary）来协助首席秘书的工作。

➤邦部门秘书（Principal Secretary / Secretary of State Government）

邦首席秘书之下是主管邦内不同部门（Department）的邦部门秘书。部门秘书协助邦部长（对应我国厅长）工作，类似于中央部委中的部委秘书协助中央部长工作一样。部门秘书的级别对应于中央部委的辅秘一级，但是也可以调到中央政府担任联秘的工作，相当于我国的正厅级，在省厅为常务副厅长主持工作。

譬如我的这个朋友，以前的职位就是安德拉邦工业和商务厅的Principal Secretary，相当于常务副厅长，同时他还兼任工业促进委员长（Commissioner）一职，权力不小。名片上名字后面的I.A.S（Indian Administrative Service）也是极为闪亮的金字招牌，这个也在下一篇文章中另行介绍。

邦部门秘书之下，还有一系列不同层级的秘书来协助工作，一般包括特别秘书（Special Secretary），辅秘（Additional Secretary）,联秘（Joint Secretary）,副秘（Deputy Secretary），和次秘（UnderSecretary）。

➤地区专员（Divisional Commissioner）

地区专员由邦行政机构任命，非选举产生，是地区行署的最高长官，但是由于地区行署目前更多是形式上的存在，因此地区专员其实并无太多实权。

➤县长（Collector / District Magistrate）；副专员（Deputy Commissioner）

县（District）的最高行政长官是Collector（收税官）或District Magistrate（治安官）, 或者二合一Collector cum. Magistrate。Collector的字面意思是收税官，这是源自英国殖民印度时期的产物，毕竟当时英国殖民者在印度最重要的战略目标就是搜刮资源，基层官员的主要工作自然也就是征税。除此以外，Collector也需要负责辖区的治安，故也称为District Magistrate。由于印度邦以下的地区和县不实行民选政府，县长也同地区专员一样是由邦政府直接任命（即省管县），因此县长实际上就是该地区的最高长官，有的邦称其为副专员或县专员（Deputy Commissioner）也是比较贴切，是县级区划中最大的BOSS。

根据中国人的习惯，Collector或District Magistrate翻译为“县长”更加符合标准汉译，不过根据上文的解释，其**职能实际上更加接近中国的“市长”，**我们不能望文生义，小看了印度的“县太爷”啊！

➤县辖区长（Sub-divisional Magistrate, SDM或Sub-divisionalOfficer, SDO）

介于县长和乡长之间的次级地区行政最高长官，有的地区称为助理县专员（Assistant Commissioner），这是印度文官中IAS的起步岗位。工作若干年后，有机会被提拔为类似副县长的辅助治安官（Additional District Magistrate，ADM），或者联合收税官（Joint Collector），或者辅助县专员（Additional Deputy Commissioner）等头衔，作为通向县长仕途的跳板。当然，在印度文官序列中能不能被提拔，不光取决于个人的工作能力，在印度这样社会关系复杂、政商绑定严密、种姓层次分明、腐败严重的国家，还取决于很多其他的因素，这大家都懂得。

**➤**乡长（Tehsildar / Tahsildar / Talukdar / Mandal Revenue Officer<MRO>）

Tehsildar或Tahsildar或Talukdar都是源于印度末代王朝莫卧儿时代的词汇，意为“征税官”，和Collector差不多。乡征税官直接向上级Sub-divisional层级的官员（如SDM）负责，负责乡一级的征税、治安、选举、农业、土地等事务，类似于我国乡长的职能。乡长身边也有副乡长（Deputy Tahsildar或Naib Tehsildar或Shirastedar）来协助开展工作。

➤ 潘查亚特（Panchayat）

根据印度宪法，在印度的村实施村级潘查亚特自治机构。潘查亚特意为“五人长老会”，这是在印度有着数千年传统的农村管理方式，决策村中公共事务，解决村民纠纷，发展农业生产，预防疾病、提高教育等大大小小村中杂事。

印度文官介绍了那么多，估计很容易被绕晕，做个表格方便对比。但限于本人水平，内容仅供参考：

印度文官官衔和级别对照表，制表：梵华

四、印度的市长是干啥的？

可能看到这里，有的小伙伴会感到疑惑，咱们最为耳熟能详的市长，英文Mayor哪里去了？难道印度没有市长吗？答案当然是否定的，印度自然是有市长的，不过印度的市长和中国的市长可完全不是同一个概念。

**在印度，按照地域划分，形成了中央--邦（省）--县--乡这样的行政管理层次体系。而印度的市则是在人口比较聚集，工商业较为发达的地区设立的自治管理机构，也就是自治市政府。**因此，印度市的概念是同地区人口数量密切相关的。

印度宪法并没有规定设立自治市政府的条件，一般习惯而言，100万以上人口的聚集地设立市政法人（Municipal Corporation），也有地区称之为Mahanagar Palika, Nagar Palika, Nagar Nigam, City Corporation等等；小一点的10万以上人口的聚集地设立市政工会（Municipal Council）,再小一些的就成为那加潘查亚特（Nagar Panchayat）。

印度中部有640多万人口的海德拉巴<Hyderabad>设立了大海德拉巴市政法人

市政法人的主要职能是城市的发展规划、经济发展、供水、消防、公共卫生、环卫、环保、低保等公共服务。其角色是我国市政府功能的一部分，**像一个大型的市政公司。**而且从隶属关系来看，市政法人并没有上级单位，也无下级单位，也的确像一个独立的企业法人实体，可以看成是一个地方国企的角色。

**市政法人名义上的最高领导是市长（Mayor）,**这是由市政法人管辖区域内不同片区（Ward，类似街道办）民选的委员（Councilor或Corporator，类似街道办主任）选举出来的。不过市政法人的实际管理却是控制在市政专员（Municipal Commissioner）手中。市政专员是由邦政府直接任命的IAS文官，是市政法人中实际的BOSS。

因此，在印度有时会看到国内访印代表团会有安排某个国内市长和印度某个城市市长签署协议或备忘录的场面。其实这两方面的市长虽然名称上是一致的，形式上也对等，但是由于中印两国国情不同其地位则是完全不相称的，有着天壤之别，印度的市长纯属是来打酱油的。

至此，印度从中央到地方，不同层级的主要官员中，谁是老大基本上应该有点数了吧。中国人去印度发展，可不要再被忽悠了啊！

本文转载自“中印梵华”微信公众号2021年10月4日文章

作者为梵华居士

本期编辑：穆祎璠 江怡