进击的园区，“孤岛”求生_风闻

2021年是“十四五”规划开局之年，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的历史起点。

从新起点回望过去，40多年来，中国从农业国迅速成为世界第一工业大国和制造大国，在人类工业史上写下了浓重的一笔。经济学者认为，正是正确处理了改革发展与稳定、市场和政府、中央和地方、市场化和工业化、全球化和工业化、工业化和城市化的关系，中国的工业化进程才取得了举世瞩目的成绩，提出了工业化的“中国方案”。

如果从中观层面来审视中国的工业化进程，会发现产业园区这一经济实践成了绕不过去的现象。  它贯穿了中国改革开放的发展始终，也充分体现了中国工业化进程里的多重关系互动和复杂国情——第一批开发区的出现是中国经济融入全球，发展外向型经济战略的产物。

由此，有人称，园区的40年是一部中国工业演进史。  官方也曾对以开发区为代表的园区经济有过定调：“各类开发区是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。”

今天，让我们走近中国的园区。

文 | 何丹 徐鑫

编辑 | 谢芳 瞭望智库

本文为瞭望智库书摘，摘编自《中国基本盘》，蓝狮子图书2021年6月出版，原标题为《进击的园区：产城竞争的基础设施》，原文有删减，不代表瞭望智库观点。

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改革试验田

40多年来，中国发展围绕着改革和开放两大关键词展开，而由各级政府主导的产业园区，则是改革和开放进程的试验田。

深圳城市天际线。图｜图虫创意

按照管理方式差异，政府主导的区域发展模式可以分为三类：

一是深圳、珠海、汕头、厦门和海南这五大经济特区，它们的辖区范围基本与原有的行政建制市相重合，其中海南包括整个省级行政区，由行政区内既有的政府和人民代表大会行使经济、社会等综合发展职能；

二是由专门成立的企业来管理，例如蛇口工业区，上海的闵行、漕河泾和虹桥等经济开发区；

三是设立开发区管理委员会，在行政体制上较前两种有创新。此后的各类国家级经济开发区和国家级高新技术产业开发区主要采用管委会制。

由于承担综合性功能，特区和浦东新区已很难用园区经济来界定它们的发展路径。因此，探讨政府主导的产业园区，主要对象是承担特定经济功能的各类开发区和经济区。

自1984年国务院设立首批开发区以来，中国政府主导的园区经济经历了沿海布点、东南铺开和向全国推进三个阶段。

这些大大小小、功能不一的空间，在中国经济由计划向市场转轨时期，利用国际机遇，结合本地实际，打造了一个发展适宜外向型制造业投资的小环境。它们是新技术、国外先进管理、新知识的窗口，也是国家新政策的试点区。

最早的试点在深圳，1979年1月31日，中央批复同意建立蛇口工业区，从这个名字，可以看出工业在蛇口的重要位置。“先有蛇口，后有深圳”，作为改革开放的“试管”，蛇口工业区最先喊出了“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，对当时的中国人产生极大冲击。

工业区的管理采取了企业主导经营开发的模式，由当时隶属交通部的招商局管理。  蛇口工业区建设之初，技术、设备和资金都极为匮乏，由于毗邻香港，最先从“三来一补”产业起步。蛇口工业区在劳动用工制度、干部聘用制度、薪酬分配制度、住房制度、社会保险制度、工程招投标制度及企业股份制等领域，都进行了有益的探索。

蛇口工业区和特区的经验，对沿海各类开发区的成立起到了助推作用。1984年5月，国家决定开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛等14个沿海港口城市，在每个沿海开放城市批准建立“经济技术开发区”。

由于一开始并不确定这些试验区的命运走向，为了尽量减小对原有经济的影响，就像蛇口工业区实行封闭管理一样，沿海的这些开发区也被要求有明确的限定范围。

以广州的开发区为例，据创业者后来回忆，它被选在了“黄埔区黄滘河南边的一块三角地，界线明确，像特区一样便于管理，面积又不突破10平方公里，十分理想”。

“试验特性”显露无遗。

正是由于园区的建设几乎都在没有任何城市依托的土地上开始，土地几乎是它们唯一的原始资本。在这里，上演了土地开发从计划经济向市场经济过渡的完整历程。开发区的管委会享有与其所在地方政府同等的经济事务管理权，在开发过程中把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系，在市场机制的作用下实现要素重组。

这些产业园区的存在的确发挥了集聚效应，节约了工业发展成本。  地方政府职能部门被集中在一起，大大节约了项目谈判、签约到正式投产所必需的交易成本和制度成本。

1984年5月国务院的相关通知提及“开创利用外资，引进先进技术的新局面，抓老企业的技术改造，上一批投资少、周转快、收益好的中小型项目；在财力、物力、人才方面积蓄力量，支援全国，总结经验，向内地推广”。

天津开发区的早期探索者们也曾自陈定位：“背靠中国的工业基地，不应满足于搞成工业卫星城市，而是应该探索工业现代化道路，成为改革开放试验区。”

正是这些地方的实践，为此后中国更大范围内的开放和市场化改革提供了有益的经验借鉴，各地通过开发区，让经济走向了集约化，非农产业集中，加快了城镇化进程。

而强调发展外向型工业，则与20世纪80年代中后期国家政策上鼓励走“两头在外”的外向型经济路线相呼应。在1989年上海召开的全国经济技术开发区工作会议上，这一路线被进一步明确，会议提出的“以利用外资为主，以发展工业为主，以出口创汇为主”三原则，成了以后园区经济发展的宗旨。

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盘活区域经济

事实上，从20世纪80年代末开始，随着国家开放的步伐，开发区在全国范围内也出现了扩张趋势。  1988年科技部火炬计划的提出，让园区发展开辟了新的战场。为促进科技进步，国家开始设立高新技术产业开发区，希望通过重点突破和发展高新技术，提高科技持续创新能力，实现跨越式发展。

2020年3月2日，广州开发区内的一家工厂。图｜人民视觉

【注：火炬计划是促进高技术、新技术研究成果商品化，推动高技术、新技术产业形成和发展的部署和安排。】

到20世纪90年代，经过十余年发展的第一代开发区基本成为当地现代制造业的基地，也成为高新技术产业的聚集地。

一份统计数据显示，1996年时最早的14个开发区工业产值达到了1360亿元，较1991年增长了858.2%。一些城市里，开发区成为所在城市名副其实的经济增长点。比如，广州开发区引进宝洁等跨国巨头，工业产值一路飙升，1996年的工业产值占据全市工业产值的11.2%，天津的开发区工业产值则占到了全市的18%。

它们成了对外开放的旗帜，也成了区域经济的最大增长点 。以西部大开发战略为例，战略在起步阶段的重要举措就是在当地设立国家级开发区，这也反映了开发区对盘活区域经济所起到的巨大拉动作用。

开发区的效益明显，各地的积极性因此被激发，开发区的阵容经历了几波扩容潮。  到2018年，根据国家六部委联合发布的《中国开发区审核公告目录》，中国共有2543家开发区，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。相比第一批位于东南沿海的开发区，今天国家主导的这些园区，地理分布已经遍及大江南北，它们所代表的园区经济事实上成了国家推进东中西部协调发展的抓手。

至今，各类国家级产业园区仍是拉动区域经济增长的引擎，在城市GDP的占比、对中央和地方的财政贡献和GDP增速方面，都表现不俗，成为当地经济的最大增长点和最有活力的部分。

根据国家统计局2019年数据，全国218家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.8万亿元，同比增长8.3%，增幅高于同期全国平均水平（6.1%）2.2百分点，占同期国内生产总值比重为10.9%。

开发区还是创新要素聚集和创业主体培育的重镇。  根据科技部2019年发布的《国家高新区创新能力评价报告（2019）》，2018年国家高新区的企业R&D（从事科研与试验发展活动所必需的人力、物力、财力等）资源占全国全部R&D资源的40.4%，企业R&D经费内部支出占全国企业R&D经费支出的48.9%，高新区企业R&D经费内部支出与园区生产总值（GDP）比例为6.7%，是全国R&D经费支出与GDP比例（2.2%）的3倍。

经过30多年发展，各类国家级园区已成为先进制造业聚集区和区域经济增长极，已经成为我国经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验区域。

不可否认的是，开发区的发展过程中，伴随着国家的重点支持，在相当长时间里享受了特殊的政策优惠。学界因此将国家主导的园区经济视为一种特殊的政策空间，而天津开发区的早期实践者则称之为“孤岛”。

孤岛并非从贬义层面来看开发区，而是政府主导的园区经济在渐进式改革环境下的真实反映。  开发区实行了与所在城市主体有差异的政策，在税收、土地及基础设施使用费用上对外资企业让利，吸引对方前来投资，因此在经济上和政策上与主体城区隔离开来，形成了政策孤岛和经济孤岛。

这种孤岛属性是开发区早期得以生存和大发展的重要支撑。毕竟，在一张白纸上要引进外来工业，园区经济能发挥的也只有政策和体制上的灵活性。当时中国的整体大市场并未与世界经济形成连接，普遍性的高关税壁垒依然存在。对外资而言，在开发区设厂既能享有政策和税收优惠，相关产品还有了进入中国市场的可能性。这些优势都成了打消他们对中国投资环境疑虑的砝码。

一大批外资企业因而成功引入，这带来了中国园区经济的繁荣。它的示范效应也引发各地纷纷效仿，却客观加速了开发区孤岛属性的褪色。

这几乎是历史的必然，市场化改革的深入必然带来中国的全面开放。从区域平衡发展角度看，更加普惠而公平的制度环境是大势所趋，特殊的政策孤岛必然难以维持，此前享受的特殊待遇都将成为历史。所以，走出孤岛，本质是中国市场化改革进一步深化的结果。

不过，在政府主导的园区中，产业集聚属性依然明显。这也是国家继续大力鼓励各类国家级高新区发挥示范引领和辐射带动作用的重要原因。

总结来看，我国的产业集聚过程伴随着自下而上的农村工业化和自上而下的政府为主体的产业布局两种途径的城市化。在自下而上的结构里，以县市为基础的工业园区格局是区域经济中的重要特征。它体现了中央和地方关系中地方的能动性，也体现了市场化改革的渐进策略。

对中国而言，改革的发展就是各类新的生产力和生产关系走出园区经济的过程。

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崛起的民资园区

园区经济40多年发展，除了政府主导型园区作为改革试点和区域经济增长引擎展示了超强的存在感，民营资本也因其对政府角色形成有力补充，逐渐在产业地产和园区经济领域崭露头角。

其中的原因包括园区经济的滥觞，地方政府间掀起了开发区热，大量地方政府主导的工业空间在产业资源和财政资源上展开竞争，一些地方出现了所谓的“有园区，无产业”现象，甚至出现了恶性循环——产业没有招到，前期投入也无法收回，地方政府面临巨大的债务风险和危机。

从国家工业化和城市化的发展趋势看，围绕中心城市的都市圈外围区域及广袤的中西部大中城市，依然具备发展的潜力和需求。  但无论在产业导入、项目资金还是运营能力上，这些地方都遭遇困境，它们可能没有能力也缺少资源去整合和组织区域的工业集聚培育和产业资源涵养。这推动城市投资平台的功能和模式逐渐发生变化，地方政府开始尝试引入外部资源和市场化力量，由社会主体来提供城市化和工业化的公共产品，民资因而具备了进入这一领域的可能性和必要性。

2021年9月16日，江苏大丰经济开发区。图｜IC photo

2017年发布的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中提出，要引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式；支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策；鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。

民资进军园区经济，是工业化和城市化进一步深化，产城竞合模式变化后的产物。地方政府在城市产业培育和开发中遭遇资金短缺、招商及产业导入不力等普遍性问题，引入市场手段，能实现公共产品供给的优化，从而形成对政府主导模式的有力补充。

另一方面，社会资源助力区域产业培育，多元主体开始参与园区开发与运营，是中国经济市场化改革进一步深入的表现。  它推动了园区开发模式的创新，此后政府投融资平台模式和市场这双重力量在园区开发建设中交叉并行，为区域经济发展带来了新的可能性。

民资加入产业园区的开发和运营，是政府不断向市场分权、扩大市场运行空间的表现。  对政府而言，在具体事务上可以不亲力亲为，只负责战略决策、规划把关和监督审核，把具体的事务交由更为专业化的社会主体负责。这样，政府可以集中有限资源，聚焦关键性环节，而市场则发挥内在优势，为企业提供更为专业的服务，从而促进产业集聚的生产，营造产业创新的环境，提升产业集聚的创新力和竞争力。

从进驻园区的中小企业视角看，引入多重社会主体主导或参与园区开发，企业入驻园区有可能获得更为多元的资源支撑。民资背景的产业园区运营方作为政府和中小企业之间的中介，较政府主导的管委会更能理解中小企业生存所面临的各类困境。这有利于精准定位中小企业在不同发展阶段面临的具体问题，因地制宜地寻找解决方案，在企业和政府之间扮演高效沟通的桥梁角色。

社会主体参与或主导园区开发建设，运营方式上灵活性增强。  比如，民营和社会资本可以及时捕捉产业趋势变化，为园区内企业提供资金、技术、人才、管理和服务层面的支撑。这是政府主导的运营方式下所不具备的优势。一些民营资本因自身具备工业产业方面的资源积累，还能够以自身力量赋能园区，园区运营也具备了向知识型、服务型和智能化方向转型升级的可能性。

如果将区域内的产业集群和工业文化比作一片森林，关键性的企业是第一粒种子。  经济学家保罗·克鲁格曼用历史偶然因素解释一个区域内某种生产力集群形成的初始原因。他认为，自然因素或历史因素都会激发某一产业活动在本地的形成。不过，第一粒种子落地可能具有偶然性，长成森林依靠的却是长期积累。

区域的经济不会因硬件基础设施具备就发展起来，它还需要基础设施的高效运作，需要长期存在的支持性服务机构。由此可见，专业化园区运营者在区域产业发展培育中扮演着重要角色，这也是工业化和城市化背景下，地方政府和企业发展的内在需求。

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园区在海外

中国开始创办蛇口工业区及在沿海创办各类开发区后，开发区建设取得的成绩，展示了后发国家的政府通过制定产业政策引导产业发展路径的可行性，因而受到发展中国家的广泛关注。这是中国园区走出去的契机和背景。

2018年7月5日，白俄罗斯明斯克市的中国—白俄罗斯工业园。图｜IC photo

天津开发区早期创业者回忆过一个场景。1994年，东欧某国家的高级代表团来参观开发区，听到开发区是依靠为数不多的国家贷款起步搞建设，在几年的时间里取得了不俗的成绩后，该代表团团长有礼貌地打断了中方的介绍，转而非常激动地向其代表团其他成员说：“你们听到了吗？这样干才是有意义的，不是要政府给很多钱。”

这个小插曲可以反映出后发国家发展工业时共同的困境：缺乏资金和技术，可以凭借的资源非常短缺。

中国的开发区起步起点低，获得的成绩举世瞩目，一波又一波的国外考察团纷纷前来中国，中国园区经济的海外关注度因此得到提升。

因而从20世纪90年代起，中国的园区经济发展经验成为当时中国与其他发展中国家之间互助合作内容的一部分，也成为中国开展国际援助的一种方式。

典型案例有埃及向中国寻求工业化方案和园区建设经验，双方合建苏伊士自由开发区。1994年，埃及时任总统访问中国，震惊于中国的开发成绩，提出希望中国帮助埃及建开发区。1997年4月，两国正式签署中国帮助埃及建设苏伊士自由开发区的备忘录。1998年，天津开发区开始登上中埃合建经济区的历史舞台。国务院决定由天津泰达开发区代表中国承担帮助埃及建设苏伊士西北经济区的任务，这也是中国输出改革开放以来工业化经验的开始。

随着中国工业化水平的提升，中国企业的成长，以及资本的累积，海外园区又成了中国企业走出去的手段和工具。

政府层面出台了不少文件和措施，鼓励中国企业建设境外园区。2006年，商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，鼓励扶持企业建设境外经济贸易合作区的工作。2008年，国务院发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》，商务部先后颁发了《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》和《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》。

“一带一路”倡议提出后，海外园区在沿线国家进入了快速发展阶段。据社科院学者叶尔肯·吾扎提统计，截至2016年年底，我国企业在36个国家在建海外园区77个，其中56个在“一带一路”沿线国家。这些园区吸引1082家企业入驻，累计投资185.5亿美元，总产值达到506.9亿美元。

据中国机电产品进出口商会统计，截至2019年11月，商务部统计的境外经贸合作区累计投资超过410亿美元，入区企业近5400家，上缴东道国税费43亿美元，为当地创造就业岗位近37万个。

中国企业通过进驻海外的中方园区，获得东道国的各类税收优惠，方便这些企业利用当地的生产要素，进入该国市场。民营资本正是看到了企业出海及部分环节转移的需求，积极在海外结合当地资源禀赋和需求，投资建设产业园区。通过在海外小范围内打造相对较完善的基础设施，争取更具吸引力的优惠政策和营商环境，提供更完善的要素配套服务，降低企业“走出去”门槛。

深圳综合开发研究院副院长曲建将中国企业不同阶段出海的目的总结为：“2008年中国企业的需求是寻找更低的生产制造环节，2012年是为了开拓市场，2017年后出现了产业链的外移现象。”可见，海外园区成了中国企业为在全球发展而获取资源的一种工具，它是中国企业成长发展到一定阶段的结果。

除了民营资本自发的市场行为，政府推动和主导的海外园区则是中国工业化经验对外输出的载体。中国作为世界第一制造大国，也是能源和各种农产品、原料的进口大国。输出工业化方案和基础设施，既能促进与园区东道国的友好合作关系，又能保障自身的能源和原材料供给。

但也应该看到，中国企业和政府在海外投资园区时，也经常在当地政治经济稳定性、营商环境、产业配套等方面遭遇一系列挑战。企业走出去，也面临与东道国的磨合与冲突。

这些过程曾经发生在前来中国投资的外资企业身上，中国也将以新的身份体验这一过程。这是中国自身工业成长、跻身世界重要资本输出国的必经之路，也是中国走向世界所必须跨越的挑战。

回顾中国的园区经济发展历程，中国从引进海外先进工业发展经验、建设园区开始起步，经过几十年发展，已经能系统输出自己的工业化经验与方案，海外市场成了中国资本和生产力的角逐之地。这是一个循环，它浓缩了中国工业发展升级的历史。

而中国遭遇的重重挑战又像一个隐喻——从学习者到引领者，前方已是无人之境。

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