研究 | 谢超：从洞朗到拉达克——印度对华威慑战略为何失败_风闻

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导言  

莫迪政府和印度军方近年来的各类战略文件显示，印度对华日益强调惩罚性威慑战略，而且通过加快建设所需的基础力量和加强军政协调能力，相关战略开始具备实操性。印军在中印边界对峙危机中屡次失败，但仍坚持尝试开展惩罚性威慑行动。**为了理解印度对华威慑战略的效用，作者尝试从军政协调能力和军事战略执行能力两个维度建立衡量框架。**军政协调能否一致是对外展示实力和决心的政治前提，主要考察政治领导人的政治目标是否被军事部 门理解和遵守；战略执行能力高低与对外展示实力和决心的操作能力有关，主要考察既有资源是否满足战略需求。**作者以2017年洞朗对峙和2020年拉达克对峙时印军开展的战术行动作为案例，分析发现印度军政协调能力和军事战略执行能力仍较弱，这是导致莫迪政府对华运用惩罚性威慑屡屡失败的根本原因。**但是印度国内对危机结果的不同认知推动了其战略的发展，使得印度在对峙失败后屡次以更具进攻性的姿态挑起新对峙。印度对华战略态势的转变值得中国保持高度警惕，中国应合理降低对中印关系的预期，同时加强自身国防建设，建立可靠的威慑能力，如此才能维护自身主权利益，把握中印关系大局。南亚研究小组特此转载本文，供各位读者参考。

关键词：拒止性威慑 惩罚性威慑 洞朗对峙 拉达克对峙 中印边境冲突

一、问题的提出

2020年5月，中印军队在拉达克东部出现对峙，直到2021年2月10日，双方才开始在班公湖地区同步组织脱离接触。印度国防部部长在联邦院的讲话中确认了对峙的具体解决方案∶中国撤到班公湖北岸第 8 指地区，印度则撤到第 3 指附近、临近印度的丹辛塔帕（Dhan Singh Thapa）哨站，同时“双方在班公湖南岸也采取类似的撤离行动”。方案甫一公布，印度各界就围绕已方得失展开了争论。印度新德里政策研究中心布拉马。切拉尼（Brahma Chellaney）指出是印度做出“主要让步”，因为印度同意在冬季来临之前中国的提议，即先在对峙的班公湖区域实现脱离接触，各自后退1.5千米。该提议的核心是建立缓冲区，如今缓冲区的确立表明中国实现了主要诉求。面对国内对印度政府做出主要让步的质疑，印度陆军北部战区司令马诺杰·乔希（Manoj Joshi）强调建立第4指到第8指的缓冲区是“印度的成功”。然而，有印度媒体跟踪和保留了对峙期间双方对外公布的谈判主张，通过对比解决方案与双方此前谈判主张，发现最终方案既有别于中国提出的印方首先从班公湖南岸和楚舒勒区域撤离，也有别于印方提出的全区域脱离接触和恢复到2020年4月前的状态。考虑到从班公湖区域脱离接触是中国的核心主张，南岸也采取类似撤离则进一步回应了中国的关切，因此不难看出解决方案与中国主张的相关程度更高，表明是印度放弃了其原有主张。此后印军的自说自话只不过是在挑衅失败和谈判受挫之后的狡辩之辞。

印度在拉达克危机时尝试了多种策略，一些策略的选择很坚定且执行得很坚决，但未能迫使中国在核心主张上做出任何让步。例如莫迪政府将对抗带入经济领域。通过抵制中国货、打击在印中国企业、封杀中国应用程序（APP）在印度运营等，对外发出明确的示强信号，向国内民众展示与华对抗的坚决姿态。在中印拉达克对峙期间，印度战略界还鼓吹印美结盟以提升印度在此次对峙中的谈判地位。印度政府也有所行动，积极推进印美军事合作。在拉达克对峙问题上美国也有深度介入，美国驻印度大使在离任之际透露双方在中印拉达克对峙期间有着密切的情报合作。但印度政府显然低估了中国维护主权利益的决心和实力，其种种举措没有改变自身在对峙中始终处于被动地位的现实。有鉴于此，本文力图回到战略分析路径，通过区分印度对华拒止性威慑和惩罚性威慑两种不同选择，从军政协调能力和战略执行能力两个维度考察纳伦德拉。莫迪（Narendra Damodardas Modi）任内数次中印边界对峙危机的策略选择及其效用，借此回答印度对华威慑战略为何失败，进而理解印度在屡次失败后为何以更具进攻性姿态重新挑起对峙。在此基础上，本文将展望莫迪政府今后的对华政策走向，尝试提出中国的战略应对。

二、威慑战略分类与效用分析

早在20世纪60年代，美国学者托马斯·谢林（Thomas C.Schelling）就系统地发展了威慑理论，强调威慑方通过展示力量，可以迫使对手为了自 身最大利益而放弃某些行动。根据《美国国防部军事术语词典》，威慑是指让对手感知到无可置疑且难以承受的报复威胁，并因此放弃行动。中国战略界对于威慑的定义也基本遵循上述路径。例如，姚云竹提出威慑方通过威胁使用或实际使用军事力量可以影响对手的判断和行为，使后者认识到得不偿失而放弃采取特定军事行动这—概念已经广泛用于战略研究，帮助人们理解危机状态下各方威慑战略选择与结果之间的关系。

**（一）**威慑战略的特点和分类

威慑战略与强制手段有密切联系，但与强制战略存在本质区别。**第一，**威慑战略的基本手段是强制力，不涉及使用或威胁使用强制力的方式不是威慑。威慑涉及对手的感知力问题，虽然不同的国家和领导人感知威慑的敏感度不同。但对于威慑方来说，强制力仍是威慑战略取得成功的基础，没有足够强制力基础的威慑战略无法取得预期效果。**第二，**威慑与强制在概念上有着本质区别。威慑是慑止对手，让对手不要采取特定行动，强制则是迫使对手采取特定行动。威慑是一种静态战略，发出威胁或通过特定行动展示威胁之后，不需要采取实际行动。如果对手意识到可能需要付出高成本而退让屈服，那么威慑结束，威慑战略生效。强制也包含一个静态威慑过程，但比威慑更进一步，在发出威胁后并不是一直等待对手反应，而是伴随一个最后期限，到达期限后强制方会通过施加成本的方式，迫使被强制方采取特定行动。也就是说，实际惩罚行动的发生意味着威慑结束，进入强制阶段。

威慑发挥效用的核心逻辑是展示和传达己方的实力和决心，进而影响对手的成本收益计算，迫使其让步。从这一核心逻辑出发，格伦·斯奈德（Glenn H. Snyder）区分了军事战略中的拒止性威慑（deterrence by denial）和惩罚性威慑（deterrence by punishment）。拒止性威慑是指做出能够阻止对手侵占领土的军事部署而慑止对手，惩罚性威慑是指让对手付出比所侵占领土价值更大的战争成本，从而慑止对手。因此拒止性威慑主要是通过防御的方式，阻止对手攻取领土从而影响对手对行动的预期收益。惩罚性威慑则更具进攻性，是通过进攻（或威胁进攻）对手其他有价值资产的方式，让对手放弃行动。因此，更确切地说，拒止性威慑影响的是对方对收益的预期，惩罚性威慑影响的是对手对成本的预期。

威慑战略的这些特点对于一国军事战略的制定和发展具有很大的参考价值。多数情况下，拒止性威慑战略更多的是从防御现实主义思维出发，强调在危机中释放善意以促进危机缓和；惩罚性威慑战略则更多是从进攻性现实主义思维出发，强调在危机中展示决心以慑止敌人。但是拒止性威慑和惩罚性威慑之间并没有绝对的、清晰的界限。严格的拒止性威慑意味着对敌军某种形式的惩罚，而惩罚性威慑扩大惩罚范围可以降低对手实现行动目标的能力，也具备一定的拒止特征。威慑战略的另一个特点是威慑方与被威慑方的界限模糊。在反复出现危机的国家之间尤其如此。高烈度的国际冲突都是由低烈度冲突升级而来，在低烈度冲突中，很难判断哪一方是改变现状者，在长期的领土争端中更是如此，几平不可能追溯准首先改变了现状。在不同时间和事件范围内，威慑方与被威慑方的关系也会发生转变。

在实际操作中，可以通过一种相对简明的方式来辨别两种策略，即威慑行为主要发生在己方还是对方领土。拒止性威慑一般发生在己方领土范围内。拒止性威慑是直接的领土防御手段，通过让对手意识到行动不可能成功或行动成本太高而慑止对手，影响的是对手实现行动目标的信心，如通过大规模部队动员慑止对手的潜在进攻。惩罚性威慑并不是直接的领土防御，而是扩大（或威胁扩大）惩罚范围来慑止对手，意味着将冲突引入对方领土。消灭对手的重要资产或者降低对手的军事能力。因此一般会将冲突扩散和升级到新的区域和领域。惩罚性威慑要传达的信息是，如果对手不控制事态发展，那么已方的惩罚性攻击将给对手带来额外成本，对手继续行动会得不偿失。

**（二）**威慑效用的作用机制

亨利·基辛格（ Henry A.Kissinger）曾提出关于威慑有效性的公式，认为威慑的效力等于本国实力、本国使用实力的决心以及对手对这二者的感知等各个因素的乘积。但是威慑效用逻辑所强调的成本效益计算有其内在局限性，如风险条件下的理性人假设往往并不成立。影响决策行为的心理机制非常复杂。谢林指出威慑战略存在两大悖论；**第一，**只要对手确认受到的威胁是无可置疑的，那么威慑方甚至不用明确自己需要支付的成本。**第二，**威慑方不需要或至少人们相信威慑方并不是完全理性的。因此威慑方可以在无法判断对手的理性情况下，抢先进入非理性状态，使对手感受到来自未知威胁（而非明确具体威胁）的威慑，从而迫使对手让步。

在国际冲突中，未知成本或巨大的全面战争风险本身也构成威慑，可以帮助慑止对手行为。但国家间冲突需要考虑的因素更多，例如对手的理性计算方式可能并不局限于具体行动的成本效用，当不行动同样会带来过高成本的时候，对手有可能在两害相权取其轻的理性结论之下继续行动。此时如果威慑方无法提供一定程度的战略再保证。威慑战略难以取得预期效果，冲突将升级。因此威慑发挥效用并不单单依靠军事实力，非军事手段在威慑战略中也有广泛用途，例如贸易制裁可以成为威慑手段，承诺提供经济援助也可以“慑止”对手，因为可能失去的奖励（经济援助）也可以看成一种潜在的成本支付。当然，这并不妨碍在军事战略博弈中军事强制力始终是最重要的变量。

上文分析表明，**拒止性威慑和惩罚性威慑战略本质上都是通过影响被威慑方的成本收益计算来达到威慑目的，区别在于拒止性威慑是让对手认识到进攻将遭遇顽强抵抗、行动成本太高而慑止对手行动，惩罚性威慑是让对手认识到进攻将遭遇惩罚、行动收益得不偿失而慑止对手行动。前景理论有助于理解危机条件下人们的决策行为，相关的三个主要推论包括∶（1）面对收益型结果时，大多数人是风险规避的；（2）面对损失型结果时，大多数人是风险喜好的；（3）人们对收益和损失的判断往往根据预设的参考点进行。**这有助于理解威慑战略影响对手成本效益计算的途径；一是保持或提高对手取消/停止行动的收益，引导其做出风险规避决策；二是降低对手继续行动的收益或提高其成本，促使其改变风险喜好决策。前者意味着可以通过提供定的战略再保证甚至奖赏，诱导对手取消/停止行动；后者意味着通过施加或（以可信的方式）威胁施加不可承受的损失，使对手知难而退。

**（三）**惩罚性威慑的效用衡量

拒止性威慑具备较强的防御特征，因此很大程度上拒止能力相当于防御能力，此时可以通过衡量双方在争议领土的实力对比等因素来考察拒止性威慑的效用。这种实力对比不需要完全对等，只要威慑方能给对手行动带来足够成本或者让对手意识到威慑方有能力带来足命成本。就可以实现威慑效用。相比之下，惩罚性威慑强调对另一方的惩罚行动，而且惩罚行动不会限于现有冲突区域，而是延伸到对手远离冲突区域的军事力量或非军事力量目标。因此惩罚性威慑对己方政府和军队的各方面能力要求更高，如更强的进攻性实力、更高的机动能力和更有效的协同作战机制等。在其他条件保持不变的情况下，人们一般认为拒止性威慑的可靠性强于惩罚性威慑，惩罚性威慑对于实力和决心有着更高的要求。对手通常有理由怀疑威慑方施加惩罚的意愿和实力，因为条件相同的情况下，迫使对手去做它不想做的事情要比迫使它放弃一件事情更难。这种情形迫使威慑方将威胁升级或者展示部分惩罚行动，使得分析惩罚性威慑战略指导下的战术行动及其效用成为可能。

本文尝试从军政协调能力和军事战略执行能力两个维度衡量惩罚性威慑的效用。**首先，****军政协调能力是政府使军政目标协调一致的能力。**政治领导人的目标既包括军事目标也包括政治目标。政治目标是个更广泛的概念。两者并不必然契合，这突出了军政协调的重要性。军政协调一致是对外展示实力和决心的政治前提，相关的能力考察政治领导人的目标能否被军方理解和遵守，操作化指标可以句括双方对外公开表态是否一致、军事行动与政治目标是否一致等。**其次，****军事战略执行能力是对外展示实力和决心的操作能力。**军方会自主或根据政府命令来制定行动方案，既有军事资源是否满足战略执行的需求将影响威慑效用。操作化指标可以包括宏观层面军事学说是否匹配军事能力、军事训练和装备水平是否满足战术行动要求等。

一般来说，军政关系不协调会影响战略的选择和执行，结果要么是军方会脱离政治目标自主开展军事行动，要么是军方行动无法得到政治领导人在军事资源等方面的充分支持，都会影响威慑战略的效用。我们可以火通过对比解决方案与双方此前谈判主张的相关程度判定威慑是否生效。威慑效用的取值可以分为威慑失败和威慑成功。**威慑失败有两种表现∶一是己方让步（解决方案与己方谈判主张相关程度低），危机结束；二是未能迫使对手让步，此时危机升级或持续，双方开始新一轮威慑博弈。**威慑成功意味着对手让步（解决方案与己方谈判主张相关程度高），危机结束。 

 

图源：“时政国关分析”微信公众号

表1 所示的惩罚性威慑效用衡量机制分别对应如下推论。**（1）军政协调能力强、军方战略执行能力强将有助于己方威慑战略生效。此时军政目标一致且军方具备开展相应军事行动的能力，可以成功让对手感知到己方的实力和决心，迫使对手让步，表现为最终解决方案更多体现己方谈判诉求，危机结束。（2）军政协调能力强、军方战略执行能力弱将影响己方威慑战略的效用。军方理解政府制定的政治和军事目标，但并不具备开展相应军事行动的能力，此时无法迫使对手让步。不过，较强军政协调能力意味着已方执行能力弱的缺点会很快传达给政治领导人，有助于领导人采取措施以提高己方威慑能力，此时危机可能在低烈度情况下持续，双方开始新一轮博弈。如果领导人认识到己方始终无法提高战略执行能力，那么在危机持续一段时间后将做出主动让步以结束危机。此时表现为最终解决方案更多体现对手谈判诉求。（3）假设军政协调能力弱、军方战略执行能力强，军方在不理解政府谈判目标的情况下，将自主选择策略和开展军事行动。由于军政目标不一致，军队无法获取足够的资源支持，军方冒险行动的规模和持续时间都受到限制，此时不但无法有效威慑对手，还可能刺激对手升级应对措施，危机将升级。（4）**在军政协调能力和战略执行能力都弱的情况下，军政目标不一致且军方缺少开展相应军事行动的能力，威慑战略将无法发挥作用，此时己方主动让步将成为合理结果。

三、莫迪政府对华认知与战略选择

本部分通过分析莫迪政府军事改革主张和印度军方发布的军事学说，探讨该时期印度对华战略选择及其动因，明确莫迪政府对华战略的惩罚性威慑特征，结合威慑效用衡量框架，审视莫迪时期战略执行能力和军政协调能力两个维度的能力建设情况，从而为后文关于莫迪任内数次中印对峙危机的案例分析奠定基础。

**（一）**莫迪政府军事学说的发展

莫迪上任以后，印度对华认知日益负面。其安全焦虑因中国综合实力的增强而不断加深，具体表现在两个方面；**第一，**莫迪政府任内发布的年度军事报告开始关注中国后勤补给能力提升以及由此对印度带来的“安全挑战”。**第二，**对此前尚可接受的中国行为，莫迪政府也变得高度警惕，例如中巴任何合作动向都被视为联手对付印度，莫迪政府日益陷入“两线作战困境”的迷思。与政府对华安全焦虑相伴而行的是印度战略界的态度，它们开始将中国看作主要假想敌，对中国行为的猜忌和负面观感日益加深，认为中国处处针对印度，例如中国“阻止”印度成为联合国安理会常任理事国以及加入核供应国集团等。在这样的情况下，莫迪政府还对中巴经济合作进行安全化解读，认为中巴经济走廊涉及印巴争议地区，“侵犯”了印度主权。印度这一立场被明确写入其国防报告。在传统的进攻性战略思维下，印度军方势必要对此做出强硬回应。

印度军方认为中国已经具备对印发起无预警进攻的能力，坚持对华实行拒止性威慑战略将让自己处于全面被动地位。考虑到印军动员和部署所需要的时间，印度军方认为在己方部署完成之前印度可能就已经丢失大量领土。印度著名军事评论员沙申科·乔什（ Shashank Joshi）指出印军和印度政府已开始摒弃此前的区域拒止战略，转而以进攻思维思考对华战略，标志之一就是印军开始在中印边界地区部署山地打击部队，这是数十年来印度战略最重要的转型升级。2015年，莫迪提出印度军事改革的方向，包括缩小军队规模、更好地利用现代军事技术、重视网络和空间技术的价值和推动各军种联合作战等。同年，印度政府还发布《2009年海军战略（2015年更新版）》，明确提出“海洋是敌方关键但脆弱的区域，并且无法通过陆路取代，因此这些海域也是海军行动的目标，相关行动包含两个目标，既包括自我使用，也包括拒止敌方使用”。其中的“敌方”是有着明确指代的。

2017年，印度国防部正式发布《印度军事力量联合战略》，对印度的威慑战略做出清晰的界定，提出军队的威慑力源自发起战争的能力，印度威慑战略的目标是给敌人造成与其潜在收益相当的、不可接受的损失。这一定义使得印军战略具备明确的惩罚性威慑特征。同年，印度海军发布《确保海洋安全∶ 印度的海上安全战略》，明确印度海军的战略目标不仅是确保印度的海上安全，还着眼于通过海上优势策应印度的陆上军事行动。这是印度尝试协调各军种力量、推进联合作战机制的开端。2018 年印度陆军发布《陆战军事学说》，全面评估印度面临的战略环境和印军相对于外军的优缺点，提出了灰色地带、混合作战和技术主导型进攻等理念。印度陆军认为自己的中心任务是以威慑防止战争，结构合理的强大战略能力是慑止战争的关键，一体化战斗群（ integrated battle group）理念将指导印军的作战行动。在中印西部边境地区，印度陆军强调进攻性作战思想，在一体化战斗群理念下使用印度各军种力量，确保各军事部门根据角色和作战目标配备军事装备，“通过快速坚决的行动摧毁敌人的中心地带和确保领土占领”，随时准备通过“惩罚性响应（punitive response）”应对各种威胁。印军的行动并不局限于陆上领土，还将在陆地、天空和海洋开辟新的战场。至此。印度明确其军事战略目标不仅是慑止对手占领印度控制下的土地还将对其陆海目标开展惩罚行动，印度军事威慑战略的惩罚性威慑特征已经非常明显。

**（二）**建设战略执行的基础力量

**总体来说，惩罚性威慑战略要求印度具备较高的战略执行能力，解决冲突状态下印军是否、何时以及如何开展占领敌方领土行动的问题。**为此，印度军队开始大规模加强进攻性力量。印度陆军认为惩罚性威慑战略优于将敌人拒止在国门之外的拒止性威慑战略，只有不断增强进攻性能力，才能在未来边界谈判中获得有利地位。为此它们开始在对华方向上大规模部署装甲部队和山地打击部队，着手建立执行惩罚性威慑战略的基础力量。2016 年印度向美国采购了145门M-777超轻榴弹炮，这款武器非常适应山地作战要求；印军还沿中印边境地区部署了布拉莫斯导弹系统俄制“斯莫奇（Smerch）”和升级版“皮纳卡（Pinaka）”多管火箭炮系统，并首次在拉达克和印度东北部中印边界地区部署装甲部队。印军的目标是通过采购大量国外先进武器装备快速提高战略进攻能力。

印度空军对外采购了“阵风”战斗机和“阿帕奇”武装直升机，同时组建了一个由17架C-130J“大力神”运输机和10架C-17大型运输机组成的机队。这些高精尖装备和战略投送力量使得印度空军的战略投送能力在短时间内达到区域国家的较高水平。从理论上讲，这些新型军技采购项目适配印度陆军的山地作战计划，有利于提升印军在边界地区的突袭作战能力，构成了印军执行惩罚性威慑战略的基础条件。2018年，印度空军开展了“空中力量 2018（ Gagan Shakti 2018）”军事演习，出动1100多架次各类型军用飞机。这是印度空军有史以来规模最大的军事演习，用以检验实战状态下印度空军的远程作战能力。一次演习出动如此多架次军机，证明了印度在区域国家的空中力量优势。此次演习的区域覆盖了印度北部边境和东部边境走廊地区，还延伸到了印度洋区域，展示了印度空军具备大范围机动作战和投送能力。

印度海军战略提出一旦印中出现陆上军事冲突，印度海军应主动将对抗延伸至对手的海上有价值资产，即在必要时封锁中国的海上交通线来对中国施加惩罚。为此印度也在抓紧建设海军力量，其中水下打击力量的建设是重点。除了从俄罗斯购置二手航母之外，印度政府还推动租借俄罗斯“阿库拉I”级攻击核潜艇以及7艘隐形护卫舰、6艘柴油发动机潜艇和30艘其他舰只。2017年，印度海军计划建造6艘攻击型核潜艇，明确向外界展示了印度海军正全力转向服务惩罚性威慑战略。印度决心全力扩展其海军在关键海域的军事存在，以应对中国带来的“海上安全威胁”。印度海军司令确认。“我们部署的舰只和飞机已7×24小时覆盖从亚工湾到西太平洋的广阔海域”。可以说，莫迪任内的印度海陆空三军都全方位加强了军队能力建设，为对华执行新的威慑战略准备了基础力量。

**（三）**加强军政协调能力建设

一般而言，每个国家都或多或少地面临军政协调和沟通问题。但印度的问题可能更为严重。**首先，****印度的军政协调能力传统上就比较弱。**印巴分治之后，印度文官系统稳定地掌控了军事力量，并没有像邻国巴基斯坦那样陷入军人专政。这是印度国家建设取得的巨大成就。但是1962年中印冲突以后。印度军方潜意识认为军队领导人应该根据战场情况决定是否发动战争，不应该受所谓战略环境的影响，即印度军方不干政但印度政府也不应该干涉军队。此后印度军方逐渐取得了军事事务的主导权，在很长一段时间内文官都难以推动军队内部改革。这导致印度军政领导层之间缺乏有效沟通，军队内部抵触政治领导人制订的战争计划或战时干预的传统根深蒂固。印度军方的执念是一旦有战事发生，只要政治层面做出了战争决定，军队指挥官将相对自主地设定行动目标和规模。

**其次，****印度文官系统缺少仲裁军种之间纷争的能力，导致印军内部各军种间协调作战能力差，加剧了印度的军政协调矛盾。**印军认为印度在1962年中印边境冲突中失败的原因在于军事准备不足。为了应对陆地边界的威胁，印度陆军规模迅速扩充，在不到十年时间里陆军人数翻了—番。印度陆军相对干其他军种的规模优势不断累积，印军的军事行动主导权逐渐被陆军垄断。印度陆军在印度各军种实力对比中都占据绝对优势，获得的资源也是最多的，长久以来一直占据印度国防预算的绝大多数。2018—2019年，陆军在国防预算中的份额达到57%，空军占 23%，海军只占14%；人员方面，陆军人员占印军总人数的85%，空军占9%，海军只占4%。印军的军官晋升体系也更青睐那些作战单位出身的陆军军官，特别是步兵和炮兵。这种局面一直持续至今，印度空军和海军的资源受到挤压，发展速度明显落后于主要国家的现代海空军。军种间对于国防预算和其他政府资源的争夺加剧了印度的军政协调矛盾。

莫迪上任后意图改善和提高印度的军政协调能力。2018年，印度政府宣布扩大国家安全顾问预算和加强对一体化作战的协调。时任印度陆军参谋长的比平·拉瓦特（ Bipin Rawat）提出一份裁军计划，试图把宝贵资源应用到优先级更高的事项。他还要求从根本上摒弃冷启动战略，强调独立的一体化作战编队，以便让军队可以在24小时内响应包括攻占敌方领土等作战需求。拉瓦特继续完成了山地打击部队第17军的组建，并将之部署在中印边界东段。根据拉瓦特的计划，推行旅级单位的一体化战斗群理念之后，印军可以快速集结并执行渗透敌方领土的行动。也就是说，这些军事改革是为惩罚性威慑战略服务，着眼于如何更好地协调军事资源以执行相应的军事行动。2019年8月，莫迪政府宣布设立国防参谋长职位，以加强政府与军队之间的联系。2020年1月，拉瓦特正式上任国防参谋长，主要职责是承担政府军事顾问工作、控制三军协同作战组织以及全面负责制定和推进军队机构改革等。拉瓦特上任标志着印度政府开始推进深层次军事改革，力图改变印军主导设定军事战略和目标的传统。

四、案例分析

莫迪就任印度总理以来，印军对华新威慑战略逐渐成形并更具实操性。莫迪政府一直在加快推进边境基础设施建设，以确保出现任何事态都能快速动员。这大大提升了边境地区两国士兵相遇的概率，印军士兵在进攻能力增强之后倾向于在相遇时采取更具进攻性的处理策略。当然，印军威慑战略的转变并不是一蹴而就的，而是经历了一个试探、调整和完善的过程。

**（一）**中印2014年楚木惹对峙

2014年9月，在中国领导人访问印度前夕，印度士兵闯入中国境内，悍然阻断中国在楚木惹的正常修路，迅速造成两国士兵大规模对峙，印度集结兵力1500人，远高于中国士兵数量（约800人）。在更高层次谈判之后，事件在两个星期内得以平息，中国停止修路，印度承诺拆除已建哨所。对于印度来说，这是一次典型的拒止性威慑行动，通过迅速集结优势兵力、挑起对峙慑止了中国的修路行为。这也在一定程度上符合前文提到的拒止性威慑可靠性相对更高的推论。需要指出的是，中国同样认为自己实行的是拒止性威慑战略，此前印度前出修建哨所争控，中国通过修路抵消印度新建哨所的收益，迫使印度拆除哨所。从威慑的角度看，此次危机规模较小，对战略执行能力和军政协调能力的要求都很低，印军完全有理由宣示自己的拒止性威慑战略发挥了效用，迫使对手停止修路。

不过更值得注意的是印军当时召集了特种作战人员，准备在事态升级之后随时发动特种作战。在印军的假想之下，这次行动随时可以升级为惩罚性威慑作战。印军借此不仅向新上任的莫迪政府展示了军方的能力，还积极展望了对华新战略的应用前景。对于莫迪政府来说，印中关系中原有的结构性矛盾以及印度国内政治生态的右翼色彩成为其对华示强外交的基础。莫迪政府愿意以更具进攻性的战略态势迎合印度国内不断夸大的“中国威胁”论调。在经过一段时期的调试准备之后，印军在2017年洞朗对峙时的行动已经具备惩罚性威慑特征。印军对洞朗对峙结果的不同认知使其自信心上升，最终在2020年拉达克对峙时，印军在惩罚性威慑战略指导下开展了两次战术行动。结合前文的理论框架，本文将分析这些行动的威慑特征及效用。

**（二）**中印2017年洞朗对峙

2017年洞朗对峙是因为印度派遣士兵越界阻止中国修路引起的。首先，印度行为具备拒止性威慑战略特征∶印军越线阻止中国修路，加大中国继续修路的成本，从而迫使中国在修路收益减少的情况下停止修路。其次，印军在洞朗对峙中的行动具备一定的惩罚性威慑特征。此次对峙地点是中国和不丹的领土范围，印军的行动不仅改变了现状，而且本质上是在无争议地区制造争议。从战略使用来看，印军在面对中国修路时呈进攻姿态，冲突地点不局限于中印边境地区，这已经可以称为惩罚性威慑行动。但在印军越界行动发生之后，印度政府降低调门寻求谈判解决。有印度学者指出印度政府几平是在危机开始后就致力于满足中国提出的全部条件。印度议会人民院外交委员会此后发布的有关报告也确认印度政府当时迫切希望在2017年9月厦门金砖峰会前结束危机。

从本文确立的两个维度来看，**印度军政协调能力弱的缺点在洞朗事件中展露无遗，主要体现在印军不理解高层的政治目标，导致印度外交部门和军事部门的表态出现差异。**与印军越界行动的挑衅程度形成对比，印度外交部门一开始就致力于通过谈判解决洞朗对峙，时任印度外交秘书、现任印度外长苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）后来向议会作证时表示，印度当时甚至通过外交渠道向中国提出∶“为了表达友好姿态，我们愿意迈出第一步，以打破当前僵局。”2017年8月21日，时任印度内政部部长拉杰纳特·辛格（Rajnath Singh）透过官方渠道对事件表态∶”希望印度和中国能尽快解决洞朗对峙…印度没有扩张的打算，也不会攻击别国。我们不希望冲突，我们希望和平。”在这样的情况下，印军人员和设备在非法越界之后进退两难。印度政府展示的姿态与印军行动的惩罚性威慑特征并不一致，没有政府部门的支持，印军的战略执行能力受到极大限制。在危机持续期间，印度甚至主动做出减少越界人员和装备等姿态。

图源：“时政国关分析”微信公众号

按照表2中的情况（4），在协调能力和执行能力都较弱的情况下，主动让步是合理的结果。最终的解决方案也反映了这一点，洞朗对峙以印度按照中国要求退兵、中国查证的方式结束。有学者发现，中国是在确认印度先“脱离接触”几个小时后才向后撤了大约200米。印度最终退让标志着其威慑行动以失败告终，未能发挥威慑效用。但是印度军方和战略界的认知与外界不同，他们认为己方实现了阻断中国修路的既定目标。因此他们对洞朗对峙及其结果反而感到满意，认为印军挑战现状而未受到中国惩罚是威慑战略造成的效果。这种自我设想的“成功”让印军在对华方向上的战略尝试更加激进。如前文所述，印度国防部 2017年发布的《印度军事力量联合战略》以及印军于2018年发布的《陆战军事学说》开始明确惩罚性威慑战略。这种战略转变与印度对洞朗对峙结果的解读与外界不同不无关系。到拉达克危机时，印度认为自己在战略战术和人员装备上都已经完成相关准备，想要尝试对华实施新战略。

**（三）**中印2020年拉达克对峙

2019年4月20日，印度政府宣布全长255千米的达布克—什约克—陶贝奥迪公路（Darbuk-Shayok-DBO road）具备基本全线通车的条件。该公路连接西段的各驻军和据点，原先从列城到陶贝奥迪的两天路程缩减到 6个小时左右，有望全面加强印度的公路机动能力。该公路大部分路段与中印边界走向保持平行态势，距离加勒万河谷最短距离不过几千米，印军随时可以渡过什约克河侵入中国加勒万河谷地区。**这极大提升了印军在边境地区的机动能力，也刺激和便利了印军越线争控的冒险行为。**2020年拉达克对峙就是在这种背景下发生的。

1.印军2020年6月15日的“雪豹行动”

2020年4月，印军在中国加勒万河谷地区持续抵边修路架桥；5月5—6日，印军越线进入中国境内构建工事，引发对峙和肢体冲突；5月9日，两国士兵在锡金邦北部的纳库拉（Naku La）再次发生肢体冲突，有数百人参与。6月6日，中印两国举行第一轮军长级会谈，双方同意在加勒万河口两侧各自建立观察哨，印度承诺不再越过加勒万河口开展巡逻和修建设施，事件有望得到和平解决。但随后印军反悔，无理要求中国拆除已设观察哨，并再次越线挑衅，引发6 月15日夜间的流血冲突事件。

此次冲突中，印军对中国前出交涉人员的殴打更像是一次欺骗设伏行动。事后印度官方对涉入冲突的士兵进行嘉奖，表明这次行动并非基层官兵的擅自行动，而是一次计划周密的突袭行动，被命名为“雪豹行动”。根据《解放军报》披露的印度挑衅详情和中国应对情况以及中央广播电视总台《国防时空》节目播放的现场视频证据，印度士兵几乎都配备长棍和盾牌涉水，人员数十倍于中国军人，显然是有备而来。从威慑战略的运用看，此次印军行动体现了一定的战略执行能力，冲突之初其在人数和械斗准备方面占有优势。但是印军的挑衅行动刺激了中国升级应对措施，中国边防部队快速到达冲突现场，印军攻势被迅速瓦解并有大量人员伤亡。印度军队有20名官兵身亡，约50名军人被中国军队俘虏。中国对印度俘虏进行救治并分批次交还给印军，这使中国军队不仅赢得了战斗胜利，还获得了道义上的胜利。印军此次突袭行动彻底失败。

**此次行动表明印度并没有切实改善自身军政协调能力弱的缺点。**前文提到，加勒万河谷冲突发生之前。印度政府部门的目标显然是缓和事态，而日已经初步与中国达成缓和的共识，但印军仍执意开展“雪豹行动’，反映其对于政府部门的政治目标缺少掌握或认同，说明莫迪政府此前增强军政协调性和设立联合参谋长等军改努力尚未见到实质成效。印度军政协调弱的特点也反映在莫迪政府随后的表态上。莫迪在2020年6月19日召开全国政党大会通报情况，并表示“没有人进入印度领土”。印度这一表态与中国的理解一致，因此中国要求印度严格约束一线部队，立即停止一切挑衅行动，与中国相向而行，回到对话会谈解决分歧的正确轨道上来。印度也注意到中国的上述表态。总体来看，这次加勒万河谷冲突符合表 2中的情况（3），在军政协调能力弱的情况下，印军试图利用在对峙中的人数优势开展欺骗设伏行动，结果适得其反，反而刺激对手升级应对措施，导致危机升级。

虽然莫迪政府有着诸多管控和引导印度民意的手段，但是印军的溃败和巨大伤亡引爆了印度国内舆论，印度各方行为体的民族主义情绪高涨。莫迪关于“没有人进入印度领土”的发言遭到国内右翼势力的批判。作为执政的印度人民党的意识形态母体组织，国民志愿服务团公开表示莫迪总理的发言“令人吃惊”。极右翼组织趁机发起抵制中国商品、禁用中国设备的运动，印度出现反华浪潮。2020年6月20日，印度官方不得不发文澄清莫迪在全国政党大会上的讲话，强调是“印度官兵的英勇行动”使得没人进入领土。在国内压力之下，莫迪开始对外展示强硬姿态。7月3日，莫迪造访拉达克，展示政府对军方的政治支持，印军向中印边境频频增兵，对峙事件升级态势明显。此外，印度政府主动将对抗扩展至经济领域，推动危机升级以开始新一轮对抗。在威慑行动失败之后，印度反而以更具进攻性的姿态升级对抗。双方开始新—轮博弈，印度寄望于进一步展示实力和决心以迫使对手让步。

2.印军 2020年8月29日的突袭行动

在拉达克对峙延宕不决的情况下，印军于2020年8月29日再次派出小股部队在班公湖南岸、热钦山口非法越线占控。印度陆军北部军区司令事后宣称此次行动是“雪豹行动”的延续，印军突袭抢占了热赞拉（Rezang la）和热钦拉（ Rechen la）高地。印度外交部在答记者问时确认了此次行动，强调印度是为了回应中国的"挑衅"行动而采取了“适当的防御措施”。印度国防部发布的《2020 年终回顾》确认了此次行动，将行动日期明确在8月28—29日，强调印军展开了“预防性部署”，并先于中国“夺占了班公湖南岸高地”。但是这些说辞恰恰坐实了印军采取先发制人行动，进入中国领土占领据点以获取所谓谈判筹码，具备明显的惩罚性威慑特征。

虽然外界无法知悉莫迪和印度防长在此次行动中的参与程度，但印度《印刷报》的报道显示印度国防参谋长拉瓦特亲自参与了行动，行动部队是拉瓦特从东段调来的嫡系第17军，而不是驻扎在当地的北部军区第 14 军。从这一点看，在加勒万河谷冲突之后印军士气低迷，此次跨军区司令部的行动是拉瓦特自我证明的关键。国防参谋长亲自指挥确保了政府政治目标能够传达到执行层面，在一定程度上增强了此次行动的军政协调水平。但此次行动并未体现出很强的战略执行能力，虽然瓦特亲自调动，其嫡系第 17军负责执行行动，动用了大量军事资源，最终却只能派出小股力量，因为稍具规模的人员变化就可能被中国发觉，小股部队及其有限的行动能力决定了它无法匹配任何有价值的行动目标。印军占领的高地都在解放军高点控制之下，不具备实战价值，因此行动目标的战术价值十分有限，遑论战略威慑价值。

这也符合表2中的情况（2），印度的军政协调能力有所增强，但军方战略执行能力仍较弱，此次突袭行动的威慑效用有限。尽管外界猜测印度突袭行动是旨在为随后双方外长和防长在莫斯科的接触奠定基调，但显然这次行动并没有起到作用，未能迫使中国在核心主张上做出任何让步。正如前文所述，此时军政协调能力增强，意味着印度领导人有机会了解己方军事能力的真实状况。**印度开始加强管控军事挑衅的力度，更加注重既有谈判机制的作用，标志性事件就是此次行动后于2020年9月22日举行的中印第六轮军长级会谈，印度第一次派出外交官员参加。**此后印度外交部派员参加军长级会谈成为标准动作，并一直持续到第九轮会谈。印方谈判态度的微妙转变使得危机在低烈度情况下持续，外交官员的介入改变了此前印度军方主导谈判的情况，外交部门代表的政府意志有机会直接对一线的谈判产生影响。随着拉达克对峙最终延宕进入冬季，中印两军在高海拔、高寒条件下的对峙能力受到考验。中印之间在机动和后勤补给能力方面的绝对实力差距也进一步加大了印度对华威慑战略的实施难度。如果威慑方始终无法增强威慑效用，那么危机在持续一段时间后仍将以威慑方主动让步的方式结束危机，这也是符合前文对拉达克对峙解决方案的分析。

五、结论

**本文发现莫迪政府上任后对华开始大胆尝试惩罚性威慑战略，而且通过加快建设所需的基础力量和加强军政协调能力，印度的对华威慑战略开始具备实操性。**但总体而言，印度军政协调能力和军事战略执行能力仍较弱，这是导致莫迪政府对华运用惩罚性威慑屡屡失败的根本原因。可以说，莫迪政府已经认识到自身存在军政协调问题，但是截至目前有关军改措施的效果有限。印军内部关于文官不应过度介入军事的观点仍根深蒂固，例如拉达克对峙期间，印度有退休军官对外交官参加军长级会谈一事就揶揄不止。 印度军种间的竞争也限制了其协同作战能力。2020年印度经济因新冠肺炎疫情大幅衰退，但通过挑起拉达克对峙，印度陆军再次凸显了自身在印军中的主导地位。2021年印度国防预算中陆军的份额占到56%，就金额而言，陆军预算增加了250亿卢比，空军则下降了120亿卢比。印度空军在印军打造联合作战机制中的重要性不言而喻，更不用说印度空军在 2019年以来对巴基斯坦境内目标开展了境外作战行动，印度空军的战略和作战任务都要求更多资源，以加快自身发展和引领印军现代化军事改革。这样的资源分配模式与莫迪政府提倡的联合作战改革和强调应用高新技术武器装备等理念可谓背道而驰。

**从战略执行能力来看，印度积极推进对华战略态势转变和相应的能力建设。**惩罚性威慑战略强调对敌人开展惩罚行动，主要形式是以占领敌方领土作为谈判筹码。不过，考虑到印军战略的主要对象是巴基斯坦和中国，印军无法做到军事侵入或者在一场规模战争中击败对手，这使得其战略目标往往超过其执行能力。印度国家安全委员会秘书处前主任塔拉·卡尔塔（Tara Kartha）认为，在资源有限的情况下，印度必须充分考虑转变自己的战略。印度根本无力进行两线战争，没有能力也没有必要深入对手领土开展行动。此前，印度议会常设国防委员会的报告甚至挑明印度三军的既有装备不足以在一条战线上进行十天的满负荷战斗。这也凸显了印度国防制造能力低下的弊端，印度作为最大的国防进口国并非其优势，在国防制造能力低下基础上的大规模军购只能凸显印军在战略发展和执行时遇到的瓶颈。

**本文还发现印度国内对危机结果的不同认知推动了其对华威慑战略的发展，这也是为何印度在对峙失败后屡次以更具进攻性的姿态挑起新对峙。**即便对于拉达克对峙，印度也可能存在另一种解读∶印军可能认为自己的越线占控行动虽然失败，但中国并没有发起相应的惩罚行动，因此印军极有可能将中国的善意视为可供利用的弱点，其对华进攻性态势并不必然随着政府对华重回竞合态势而削弱。印军特别是印度陆军愿意更积极地将惩罚性威慑战略付诸实践，通过夸大对手威胁和制造军事紧张态势，确保自己的军事资源优先分配权和军事行动主导权。在中印边界地区推进部署更多进攻性力量是印军的既定策略，在拉达克对峙仍处于脱离接触进程时，印度陆军即宣布第17军山地打击部队将新增3个营共计约 3000 人兵力，以满足印军在中印边境阵地防御和进攻行动的需要。本文认为，在印军对华进攻性态势持续加强的情况下，莫迪任期内中印之间出现更多对峙事件难以避免，维护边境地区和平仍任重道远。

当前中国对外政策从全面安抚走向有条件安抚，即总体仍对大多数周边国家实行安抚政策并结合具体国家对华挑衅，反制特定国家不尊重中国核心利益的做法。莫迪任上印度对华敌意日益加强，进攻态势不断上升，印度已经成为中国次要战略方向的主要挑战。印度对华威胁认知日益上升，为此一直在加紧边境地区的国防建设。当中国也开始重视边境国防建设之后，印度发现原有望缩小的差距再次被拉大，因而敌意加深、威慑战略升级。印度在拉达克对峙中展示的威慑战略极具挑衅性，反映了印度方面对华的刻板认知是有意为之，且客观上为中国制造了战略困境，分散了中国的外交精力和战略资源。印度对华战略态势的转变值得中国保持高度警惕。拉达克对峙对于中国的启示意义在于，对于印度这样反复挑起对峙危机的对手，双方在战略突然性方面没有太多操作空间，这使我们有必要合理降低对中印关系的预期。对于中国来说，只有加强自身国防建设，做好军事准备，建立可靠的威慑能力，才能维护自己的主权利益，把握中印关系大局。

本文转载自“时政国关分析”微信公众号2021年9月4日文章

本文来源为《世界经济与政治》2021年第8期

本文原标题为《从洞朗到拉达克：印度对华威慑战略为何失》

作者谢超为清华大学国际与地区研究院助理研究员

本期编辑：陈安澜 江怡