赵宏 | 城市治理中的“良法善治”如何展开_风闻

赵宏 | 中国政法大学法学院教授

城市治理中的良法善治，对于提升城市软实力具有重要价值。现代经济社会的发展，使城市社会空前复杂，人们期待一个开放宽容、公平正义、安定有序的城市，而这必须依赖法治的力量，依赖以人为本的良法和由人出发的善治。中共十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标和具体任务，提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的法治核心理念。中共十九大报告进一步指出，在深化依法治国实践的同时，应以“良法推动发展、保障善治”。由此，良法善治不仅成为法治建设的核心理念，是我国全面推进依法治国的重要目标，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。“良法善治”以“良法”为前提，以“善治”为保障，其欲追求的是在实质法治的维度上，将厉行法治与深化治理相互结合。

良法的观念可追溯至亚里士多德，其在《政治学》中认为，“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律”。良法意味着法的产出不仅应具有形式理性，即法律由民主的立法机关严格依照立法程序制定，还意味着法本身应符合实质法治的基本要求，内含公平、正义、良善的基本品质，这其中最核心的正是对个人尊严与权利的维护与保障。法律应具备良善品质的要求是对形式法治的克服，也是实质法治的迈进。“一切实质法治观都吸收了形式法治的要素，然后进一步补充进各种内容规定，最普遍的实质版本就是在法治中纳入了个人权利。”但法治的实现仅靠系统完备、成熟定型的制度体系是不够的。习近平总书记在十九届中央政治局第十七次集体学习时引用明代理学家胡居仁的名言，“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政”，指出制度的生命力在于执行，良法最终还须通过善治而获得落实。善治并非回归人治，而是在坚持治理合法性的基础上，引入效率、透明、责任、回应、参与、稳定、理解等多样化要求，概言之，就是从依法行政迈向良好行政。良好行政意味着对公共治理的诉求已从单一的合法性转变至正确性，而对这种行政正确性的评价，除须继续谨守传统法治的一般要求外，还须广泛借助行政学、经济学、社会学、政治学等各类学科的知识资源，即通过法学的科际整合来进行。

公共治理涵盖诸多领域，城市治理是其中关键一环。伴随人类现代化进程，城市化生存成为人类社会的基本形态，城市也成为越来越重要的组织体。聚焦我国，改革开放带来的经济发展已使城乡二元结构彻底松动，人口、资本、产业和信息都开始向城市集聚，由此也引发公共安全、公共卫生和公共服务等多重城市治理难题。我国既往的城市治理主要通过政府主导和公众参与展开，无论是在法体系建构还是法实施环节方面都取得了显著成绩。但城市治理引发的法律问题也数量众多，目前较为突出的有都市规划、数据治理以及风险预防等。对上述三个问题的应对和化解都既需良法又需善治。

在都市规划立法中践行“人民城市”理念

伴随国有土地使用权出让制度在宪法层面确立，土地利用和建设活动日渐活跃。而这种利用和建设活动已无法通过传统的私法相邻权予以调整，其更多涉及的是城市空间利益的正当分配。基于这一背景，我国于1991 年制定《城市规划法》（2007年修改为《城乡规划法》）。该法规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”由此，私法上的相邻关系开始让位于公法上的空间配置。

为贯彻《城乡规划法》，也为具体化城市规划中的利益分类问题，大中型城市相继出台配套地方性法规和地方政府规章。但值得关注的是，尽管城市规划的相关法律规范日臻完备，司法系统的统计数据却显示，规划类行政诉讼近年来已跃升为与土地、征收行政诉讼并列的数量居高不下的案件类型。引发这类诉讼的原因众多，首先就有地方规划立法的制定和品质问题。城市规划涉及城市空间利益的分配，此类行政已非传统的干预行政或是给付行政，而是行政机关居于公共分配平台，对相互冲突与关联的私人利益进行比较和权衡。也因此，如果只是诉诸传统的合法性控制，已无法再为此种行政提供指引。对此类行政更好的控制来自程序，即借由程序设计的公开、透明和参与度来促进结果理性，并最终提升规划决定的可接受性和可理解性。在已有的城乡规划立法中，已存在大量有关城乡规划草案公开、专家咨询、公众参与、听取利害关系人意见等程序。但纵观各种程序设定，尚有诸多需要进一步完善的细节之处。例如，尽管相关立法中都存在对利害关系人以及公众的意见听取程序，却很少细致规定处理意见的权衡与回应机制；此外，我国城乡规划的审批主体一般是城市规划委员会，但这一组织体目前的规范设计却不利于吸纳多元利益主体参与，也不利于形成规划的合作决策和权力分享机制。

习近平总书记在提到立法质量时指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管用不管用，能不能解决实际问题。”矛盾积聚且利益极端多元复杂的规划领域，对立法的科学性、合理性的要求自然就更高。因此，都市规划立法需要不断践行“人民城市”理念，以科学化、精细化的法治思维打造城市高品质居住空间。除完备良法外，在具体执行过程中，城乡规划行政机关也尤其需要进一步提升信息收集能力、专业分析能力和统合协调能力；需要在充分收集信息的基础上对争议点进行整理，确立利害关系的各方主体；尽可能让多方主体参与协调过程，最终通过信息的充分、过程的透明和广泛的参与，确保结果的理性与科学。而通过广泛的公众参与和优化利益提取、化解技术来提高城市规划中的善治水平，同样有利于避免嗣后的矛盾集中爆发。

在城市数据治理中明确政府权能和义务

在数据时代，数据收集和处理已成为国家治理的重要手段。从我国既有实践看，最初国家只是采用单一的指纹采集、身份登记、视频监控、实名注册等技术，来应对城市化急速发展所带来的保障社会稳定、打击犯罪、强化治安等需要。现在的数据处理技术使数据跃升为国家基础性的战略资源，大数据发展也成为国家发展战略的重要构成。2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》就指出：“大数据成为推动经济转型发展的新动力，重塑国家竞争优势的新机遇，提升政府治理能力的新途径。”当前，“政府数据开放共享、数据产业创新发展和安全保证”更被总结为政府大数据发展的三大任务。以抗击新冠肺炎疫情为例，数据收集、整理和排查自一开始就是政府抗疫工作的关键，其适用也大大提升了抗疫工作的针对性和实效性。我国目前已出台或正在筹备的数据立法数量众多，例如《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法（草案）》等。上述法律规范大致确立了我国在数据治理方面公私协同的框架模式，也提示了政府在此领域内应兼备的保护个人信息与促进数据流通利用的双重目标。数据治理的重心在于城市，城市不仅积聚了绝大部分的财富、人口和活动，同样容纳了最多的信息流动；而城市数据治理的核心又在于认识和处理好政府在信息保护和数据利用中的义务。这种义务首先是消极的，即政府为公共利益和公共治理的目的去收集和处理个人信息时，应和私主体一样遵守合法正当、必要适度、有限使用、知情同意、目的明确与目的限制等数据法的核心法则，由此才能避免不良影响。其次还包含积极的义务。从目前的数据使用来看，更多的信息主体与信息控制者之间的矛盾其实主要呈现于“用户—平台”的私法关系中。因为数据技术上的云泥之别，对用户和平台关系的规制不能仅依赖私法调整，还应强调国家和政府的介入。《民法典》在私权保护之外，已经纳入了对个人信息的公法保护；已公布的《个人信息保护法（草案）》也明确了公共数据机构对于私人主体数据收集和处理行为的监管权限，这种监管又主要通过“常规执法+责任追究”的方式进行。

从整体看，我国城市数据治理的法律框架已基本搭建完成，有关公私协同、政府兼具消极和积极义务的框架结构也初现端倪。但因为尚处于起步阶段，城市数据治理无论是在法制定还是法实施方面都有待进一步完善。在法制定方面，《个人信息保护法（草案）》在中央层面规定国家网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作，但在地方却规定由县级以上地方人民政府有关部门进行个人信息保护和监督管理，由此，如何化解管理组织结构上的交错重叠就成为未来地方立法的重心。再比如，尽管《民法典》搭建了信息保护的基本制度框架，却未包含责任承担和追究规范，而我国目前对信息控制者的责任追究主要倚重刑事制裁，尚未建立起行政处罚与刑事制裁的有效衔接。《个人信息保护法（草案）》尝试通过提高处罚幅度并适用信用联合惩戒，来提高个人信息领域的违法成本，但这种制裁威慑最终都需要通过地方立法予以细化。在法实施方面，地方政府在收集和适用个人信息时，往往很容易突破《民法典》以及《个人信息保护法（草案）》所确立的比例原则、目的限制等原则。目前讨论较为热烈的健康码和人脸识别技术的滥用，反映的都是这一问题。此外，政府在进行数据治理时，可在多大程度上从知情同意中豁免，也是疫情防控常态化之后亟待解决的实践难题。除上述问题外，如何构建数据资源的开放和共享，打破“数据孤岛”等问题，也都是政府在未来数据治理中需要发力之处。

在城市风险预防中构建新型的法律关系框架

城市化建设使城市化生存成为人类社会的基本形态，但与此同时，风险也在城市中不断积聚，尤其是在历次传染病流行过程中，城市都遭遇重创。这一点在新冠肺炎疫情爆发过程中表现得尤为突出。有关风险预防的内在需求，也因此传导至城市治理中。与传统的危险防御不同，风险预防所应对的是无法计算、难以预测、难以控制的风险。正因为不确定和不可测，针对风险的规制就几乎是在“无知之幕”下进行的，由此也引发了城市治理的难题：一方面政府有可能在未明确风险前怠于行动，从而导致规制迟延和不足；另一方面如果政府高估风险而贸然行动，又可能导致过度规制。其实迄今我国为应对风险已建立了相对庞大的规制体系，例如《防震减灾法》《安全生产法》《消防法》《环境保护法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《传染病防治法》《动物防疫法》《食品卫生法》等。各地也相继通过制定地方性法规和规章，规定了各类具体举措来消除和控制风险，例如发布命令、制定标准、行政指导、经济激励、行政许可、信息披露、保险机制等。但上述规范和举措显然还不够，风险预防未来也会持续成为城市治理的重要问题。

从良法和善治两个角度思考这一问题，其涉及的面向包括以下几点。

其一是政府在风险预防中的作用以及政府和社会的协同合作。传统公共治理主要由政府完成，但政府作用主要表现为决定和命令，这一点显然不适用于风险预防。从新冠肺炎疫情的防控来看，如果仅倚重政府力量，不仅会赋予其过重负担，也完全不利于风险防范。事实上，为应对风险而组成的“公共行政网络”早已超越国家行政/ 公共行政的一般分类，其组成既包含政府、非政府组织、国际组织、专家委员会，也包含为避免“规制俘获”而形成的公众参与机制。

其二是风险预防的限度。尽管风险预防要求政府必须采取积极举措防御风险造成的损害，但具体预防到何种程度，风险预防原则并未提供明确答案。其既不像传统行政法原则一样赋予行政具体的权能和方向，也未对其行动的基准和限度提供指导，因此，从整体上缺乏法的拘束性。目前能够相对有效确定其限度的进路来自程序，即首先通过科学评估鉴别风险，再根据评估结果遵照比例原则、平等对待原则等采取适当措施，采取措施时为保证措施妥当，还应尽可能确保公众的参与等。

其三是如何调适风险预防与传统行政法治之间的关系。传统法治用以规范行政权力的原则主要有法律保留和比例原则等。前者的目的在于划定法律/ 行政各自的作用领域，要求行政唯有获得法律授权才能对私人权利予以干预；后者则约束行政在行使裁量权时遵守一定的限度，以避免对个人的过度干预。但在应对风险时，上述两项原则都不可避免地会受到冲击和挑战。对法律保留而言，因为现代风险的高度复杂性、情景依赖性和不确定性，立法已不可避免地需要概括性授权赋予行政以大量的自由空间，根据具体风险特点来形成规制对策；对于比例原则，因为风险预防是面向未知而决策，因此要验证规制手段符合比例也会极度困难。但如果彻底放弃传统法治原则，无限度放宽行政介入的门槛，那么最终又会滑向预防国家。由此，如何调适风险预防与传统法治之间的关系成为城市治理持续面对的难题。

综上所述，现代城市治理已不再仅倚赖简单的行政指令，其既需要以个体尊严维护和权利实现为最终导向、反映实质法治观的良法，也需要在具体操作中将参与、公平、效率、透明、回应、理解等价值纳入其中，并进行妥善融合的善治。良法善治是新时代中国法治的科学内涵和内在价值，也为城市治理提供精神支撑、制度保障与实践指引。目前，对现代城市治理水平和发展潜能的评价，已不再局限于经济总量、财政收入、硬件设施等硬性指标，还同时涉及人文环境、政府形象、居民素质、文化传播等软实力因素。而要提高城市在社会凝聚力、文化感召力、科教支持力和参与协调力等方面的软实力，良法善治即为核心手段。以个人为导向的良法为现代城市的发展注入精神内核；而以公私协力为侧重的善治则有助于真正建构公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序的现代城市。从这个意义上说，良法善治不仅是提升城市硬实力的必要手段，对于提升城市的软实力也同样关键。唯有以良法善治为指引，现代城市才可呈现软硬实力兼具、规则与包容并存的强大竞争力。