省委常委群体浮沉30年: 一份关键证据的剖析｜文化纵横_风闻

✪ 杨竺松 燕阳  张雪君 张君忆

【导读】干部选任是中国政治研究的重要议题。其中，省委常委作为“政治家集团”的后备力量，其选拔任用直接关涉国家治理全局。本文在定量分析1983年至2012年全国1563位省委常委的基础上，发现一些规律性的选任特点：其一，拥有地市党政一把手任职经历，始终是一个关键因素，这侧面印证了“治国先治省、治省先治市”的干部培育模式。其二，在中央机关和国家部委官至副省级者，晋升几率更大，这与中央和地方干部交流制度化、常态化有密切联系。其三，拥有高校和科研院所经历，对省委常委晋升的影响也十分突出，这很大程度上源于干部知识化专业化的迫切需求。

而从30年跨度看，省委常委晋升的能力导向也发生了多重变化：1983-1992年间，拥有工科、经济学等特定专业知识和下级地方治理经验，是晋升能力导向的主要特征；1993-2002年间，则强调拥有更强的专业知识和专业能力背景，以及更加全面和立体的履职能力结构；2003-2012年间，高度专业化的研究能力在省委常委晋升能力导向中的重要性变得更加突出，同时这一时期对干部履职能力的结构和厚度提出更高要求。作者认为，尽管很多研究都试图围绕“关系”来解释干部选用逻辑，但从整体上看，以能力为导向，将个人努力和组织培养统一在“党管干部”的根本原则之下，是中国政治精英产生模式的一个重要特征。

本文原载《政治学研究》2021年第3期，原题为《中国共产党干部选任的能力导向——来自省委常委的证据(1983-2012年)》，文章仅代表作者观点，供诸君参考。

中国共产党干部选任的能力导向——来自省委常委的证据（1983-2012年）

干部的选拔与任用是中国政治研究的核心议题之一。在实践中，党对领导干部的考察十分重视其知识结构和岗位经历。各省委书记赴任时，中央组织部有关负责同志在当地干部大会上的讲话中频频可见“经历多岗位锻炼、领导经验丰富”，“长期在中央部委工作、视野宽阔”，“具有很高的领导艺术和领导能力”等表述；研究文献也多将干部的专业背景、工作经历视为其综合能力的具体体现。那么，如何理解党的干部选任的能力导向？党更需要具备哪些专业背景和履历积淀的干部？这些导向和需求在不同时期的具体标准有无变动？

本研究搜集整理了1983-2012年中国共产党全国31个省、自治区和直辖市委员会常务委员（下称“省委常委”）的职业生涯数据，尝试通过构建离散选择模型为党的能力导向的干部选任模式提供更多经验证据，增进对改革开放以来我国干部制度发展的理解。

▍文献综述

**长期以来，许多关注中国干部制度的文献都试图利用“关系”来解释其运行逻辑，诸如“庇护关系网络”、“派系政治”、“非正式政治”等概念，普遍将获得某一派系的支持视为领导干部在政治上更进一步的关键。**之后，更多学者开始测量干部体制中不同属性的“关系”，并实证检验各种“关系”在干部晋升中的作用。冯军旗在对河南某县的田野调查中发现，亲属、同事、同学、老乡、战友等关系结构已深深嵌入基层干部的选拔实践中，而国外学者利用同乡、同学、同事三类关系构造的“趋同指数”，亦可用于预测省级官员向更高层级的晋升。不过，关系是否有助于官员晋升与关系的定义和测量方式有关，例如，有学者利用地级市委书记担任省委书记秘书的工作经历作为判定其是否拥有政治关系的标准，但实证结果并未显示秘书经历有助于市委书记的晋升。总体来看，关系论侧重于利用中国官僚体系中广泛存在的各种非正式网络来解释干部选拔，却对干部管理的正式制度缺乏足够关照。

与关系论相对，政绩论则认为地方官员能否被优先提拔的关键在于履职绩效。薄智跃利用1949-1994年中国2500多位省级干部的职业生涯数据，证明了省级干部的政治升迁与所在省域经济增长密切相关。之后，周黎安进一步提出改革开放后地方官员晋升的锦标赛模式，不过这一理论亦受到质疑：一方面有研究发现，在重新选择研究样本、改变变量测量方式或计量模型后，经济绩效与官员晋升间的正向关系可能不再显著；另一方面随着中国改革开放的深入，经济绩效本身的相对重要性亦在下降，已有不少研究发现财政、民生以及环保等非经济领域绩效对于干部的晋升也具有解释力。**还有一些研究尝试将“关系论”与“政绩论”相结合以期提出更加符合现实的解释。**例如贾瑞雪等发现，只有突出的经济绩效而没有“关系”，或者只有“关系”而抓经济工作乏善可陈，均不利于省级领导的晋升；另一项基于中国省市县三级党政一把手政治生涯数据的研究则表明，地方政府层级越低，关系对官员晋升的作用就越小，而经济绩效的作用会越大。总体上看，“政绩论”的理论逻辑能够较好解释中国改革开放后一定时期内地方官员晋升的现实，但相关研究专注于检验各种政绩变量的有效性，忽视了对干部选任过程的深入讨论，并且也无法对大量副职干部的晋升给出有力解释。

还有一些研究则尝试跳出关系论和政绩论，选择其他视角来解释中国共产党的干部选任模式。有学者认为，改革开放后干部离退休制度的建立使**“年龄”成为官员选拔的重要指标。还有学者认为在正式制度安排下，中国政治精英若要完成从基层向国家领导岗位的身份转变，还存在着所谓的“年龄悖论”，解决的办法就是官员晋升的“小步快跑”模式，主要表现为共青团路径、挂职锻炼和破格提拔三种方式。此外在基于人力资本视角的解读中，贝淡宁提出“贤能政治”论，认为中国的干部体制强调通过自下而上的干部输送和自上而下的组织考察将德才兼备的官员选拔出来**，只有那些通过了层层考察激烈竞争和逐级淘汰的干部才能最终脱颖而出。一项基于胜任力的研究也发现，在共青团及省级政府部门的工作经历有助于市委书记的晋升，而且这些变量的作用效果要比教育背景变量更显著；另一项针对省级领导干部晋升过程的事件史分析则发现，与人文社科专业背景相比，理工科背景对省级干部晋升的积极作用主要表现在从厅局级副职向省部级副职晋升的过程中，而职业类型的多样性则对所有县处级以上干部的晋升都具有显著作用。不过，与高级领导干部相比，有研究发现，县级政府中的科级干部进入科级时间早、停留时间长、轮换岗位多，将不利于其政治晋升；另一项针对县级党政正职领导干部的研究也发现，具有较短基层工作经历的干部的晋升速度会更快。

综上所述，党的干部选拔实证研究仍存在进一步拓展的空间：首先从研究内容上看，现有文献尚未充分反映中国干部选任的现实，对干部专业背景、工作经历等方面多元化差异的考虑还有待进一步深化。其次从研究对象上看，已有文献对占大多数的“副职干部”关注甚少，更罕有文献关注“省委常委”这一重要群体，这与省委常委在地方治理中的地位并不相称，亟待补强。最后从干部管理制度的演进历程来看，已有研究对于部选任政策的调整，特别是实际执行中具体导向、标准的变化，关注和发掘不足。由此出发，本研究基于1983-2012年间全国1563位省委常委构成的样本库开展实证研究，尝试为中国共产党以能力为导向的干部选任模式提供一个更具整合性的解释框架。

▍省委常委：中共“政治家集团”预备队

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次对省部级及以上干部提出“政治家”标准要求，中共十六届《“两委”诞生记》则首次在公开报道中将中共中央委员会明确界定为“政治家集团”。而一名干部进入一个省的核心领导集体即省委常委会，参与一省各方面的治理活动，事实上就相当于进入了中国“政治家集团”的“预备队”，接受“治国”意义上的政治能力和行政能力培养；此外，也正是从（副）省级党政负责人的台阶开始，地方党政领导干部才真正有机会成为中共中央委员会委员或候补委员，从而跻身中国的“政治家集团”。

本研究统计发现：从第十六届到第十八届中央政治局，当届当选前曾在3个省区市担任省委常委的委员人数从3人增至7人；**从第十四届到第十八届中央政治局，委员人均担任省委常委的省份数也从0.46省/人增至1.96省/人；第十八届中央委员会中有近三分之二的非军籍中央委员在当选前曾担任过省委常委，平均每人曾在0.96个省份担任省委常委。**这反映了省委常委任职经历在中共政治家集团成员职业生涯中的重要性，而这种重要性又与省委常委班子在至少两个方面的重要地位密不可分：

**一是“决策与执行的双重职责”的功能特点。**省委常委会作为当代中共最高一级地方组织的领导核心，其构成与功能与中共中央政治局常委会相比有所不同。这是由于党的地方省一级委员会只有常务委员会，而没有为其“处理日常工作”的类似中央书记处性质的本级“办事机关”。但同时，党的地方省级委员会又同样面临着研究与决策、执行与落实两方面的任务，这就要求省委常委会具备“决策与执行的双重职责”的功能特点：**既要作出重大决策，实现中央政治局常委会之于全党的功能；又要负责执行落实，实现中央书记处之于中央政治局及其常委会的功能。**这一特点的一个重要印证是省委常委会成员兼任的各项职务集合，与中央政治局常委会成员兼任职务和中央书记处成员兼任职务所构成的“并集”十分相似，而省委常委会的人员规模也比较接近于中央政治局常委会与中央书记处的人员规模之和。

**二是“察全局、谋大事”的决策作用。**省委常委会的领导核心作用还直接反映在其议事决策中。根据有限的文件和访谈获得的信息，省委常委会所议之事通常是关系一省经济社会发展、带有根本性和全局性的大事，主要包括：传达并根据本省实际情况贯彻落实中央路线方针和重大会议、重要文件精神；研究一省政治、经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设中带有全局性的重大问题，研究和审定与以上重大问题、与本省群众切身利益密切相关的重要政策文件与重大改革方案；研究决定省管干部的选拔、任命、调动、免职事项，以及在本级纪律检查部门权限内查办重大职务犯罪案件有关事项；研究决定本级党组织的宣传、思想、统战、政法、群团等党务工作以及民族宗教、社会稳定相关重大事项，处置应对本省重大突发性事件。

显然，尽管省委常委在班子中分工不同，但由于常委会总揽全局、协调各方的关键作用，所有常委均有条件接触、参与省域治理所涉及的各方面工作，在实践中历练提升推动发展、谋求良治的各项能力，成为胜任力更强的中共“政治家集团”后备军。正因如此，本研究选取省委常委这一群体研究其晋升影响因素，考察1983-2012年间中国共产党高级领导干部选任的能力导向特征。

▍数据与实证

**本研究借助各省党的组织史资料，人民网和新华网等官方网站，以及部分研究者的线上公开资料收集了自1983年起至2012年党的十八大召开前全国各省区市党委集中换届时止的党委常委信息。**初步统计，三十年间除军籍常委外先后有1615人就任省委常委，我们逐一检索了其个人基本情况、教育背景及工作履历，并基于其中信息较完整的1563人构建了数据库，据此进行统计与实证分析。

（一）变量说明

解释变量包含4大类（见表1），即个人基本信息变量、教育背景变量、工作履历变量和省级宏观指标变量，四个大类下分别设置变量及细项变量（斜体）。

表征1563个样本基本信息、受教育经历和工作经历的部分解释变量的描述性统计特征见表2。对于取值以离散数值来表征的变量，未汇报其均值。

被解释变量为样本获得正省级实际晋升的情况（0/1变量）。**对被解释变量，其取值为1须同时满足如下两个条件：其一，副省级样本获得的是向正省级实职领导岗位的晋升。同样是职级晋升（从副省级晋升为正省级），但晋升后去往岗位有着“实职”与“虚职”之别，据此可将职级晋升区分为“实职晋升”和“名义晋升”。**去往“虚职”的是“名义晋升”，即尽管职级上确有升迁，但从年龄（例如接近或超过65岁）、去往岗位性质（如全国/省区市人大或政协领导岗位、群团组织领导岗位等）等情况来看，已退出中央机关、国家部委、地方省区市党政一线领导岗位。**其二，样本应是以省委常委的身份获得晋升。**即当且仅当样本在省委常委任内或离任省委常委时获得晋升，该次晋升对应的被解释变量才可能取值为1，其他情形均取值为0。

基于上述两个条件的约束，我们对1563个样本的晋升情况逐一进行判别并对被解释变量被识别为1的晋升情形作了统计，结果显示（见表3）：自1983年的三十年间，共有294人从副省级省委常委晋升至正省级实职领导岗位，占到样本总数**（1563人）**的18.8%；样本从首次成为副省级省委常委到晋升至正省级实职领导岗位平均需要6.98年，并在1.31个省份担任过省委常委。

（二）实证模型

因为被解释变量“是否得到晋升”（1=是，0=不是）呈典型的离散变量特征，故借助“离散选择模型”进行实证建模。最简单的模型为“线性概率模型”：

为保持预测值介于[0，1]之间，在给定x情况下，考虑y的两点分布概率：

其中，“连接函数”F（x，β）的选择具有一定灵活性，最常见的是两种模型：

Probit模型，将连接而数视为标准正态的累积分布函数，即：

logit模型，将连接函数视为logistic分布的累积分布函数，即：

两个模型虽然连接函数不同，但实证结果往往非常接近。我们采用Probit模型，具体的实证模型设定如下：

其中promotion为被解释变量，Basic为个人基本信息，Education为教育背景信息，resume为工作履历信息，X为其他控制变量即省级宏观指标、时间和地区虚拟变量，ε为随机误差项。

（三）实证结果及其分析

（5）式的估计结果如表4、表6和表7所示。除了对全样本进行估计外，我们还分别对1983-1992年、1993-2002年和2003-2012年三个时期进行部分样本的分段估计，以考察影响省委常委晋升的特征因素在不同时期的动态演进。所有结果都使用了稳健方差估计以克服异方差。**回归结果显示，无论是全样本还是分阶段考虑，样本任职省份经济增速均与其晋升无显著相关性，显然，抓经济只是省委常委班子成员诸多分工的一个方面，经济增长绩效这“一把尺子”，更适于用作主官以及分工与经济工作直接相关的常委的晋升参考依据。**下面分别对经济绩效之外的其他因素进行考察：

**1.教育背景的影响。**表4表明样本受到高等教育程度及类型对晋升影响的实证分析结果。**整个三十年间拥有非在职本科学历对晋升具有1%显著性水平上的正向影响，并且这一影响在1983-1992年间尤为突出。**与单独用教育背景大类变量进行回归的结果相比，2003-2012年间拥有非在职硕士学历所具有的正向影响显著性水平减弱，而同期拥有在职博士学历这一因素由不显著转为显著正向影响。加入工作经历细项变量后的回归结果也进一步显示（见表7），非在职硕士学历和非在职博士学历对样本晋升影响的显著性得到加强。这表明，随着干部整体受教育水平的提高，学历的竞争亦水涨船高，从是否拥有非在职本科学历“上涨”至研究生学历。

可资印证的是，本研究统计还发现（见表5），**在党的十四大之后各个五年期间，全国各省委换届当选的新一届常委班子中，**拥有博士、非在职硕士学历的干部比例在不断提升，但始终是少数。党的十八大前全国集中换届当选的省委常委班子成员中，有非在职硕士学历的样本仅占11.1%，拥有在职硕士学历的样本接近七成；拥有非在职博士学位的样本更是凤毛麟角，仅为2.4%，即便是拥有在职博士学位的样本比例也仅为五分之一左右。可见，省委常委这个群体中的高层次知识化专业化样本，在总量上是十分稀缺的；高学历对样本晋升的显著促进作用也与优势教育背景的这种稀缺性有关。

表6是将教育专业变量和工作经历大类变量共同放入模型进行估计的结果。对全样本而言（见“1983-2012年”一列）拥有工科或经济类专业本科学历能显著增加晋升概率。

**2.工作履历的影响。**表7是将工作经历进一步细化并将样本担任省委常委时长放松为非线性的情况下进行回归的结果。

**首先，拥有地市党政一把手任职经历，在不同时期对样本晋升均具有显著正向影响。治国先治省、治省先治市，地市党政领导岗位特别是主要领导岗位的砺炼是其他岗位任职经历难以替代的。**本研究中有访谈对象将有地市党委书记任职经历的常委称为“主干线”上来的干部，表明省委常委班子作为省委领导核心，尽管其内部有不同分工，但其成员关照各方面工作的全局视野和主政一方、推动经济社会全面协调发展的能力始终备受看重。具备这种视野和能力的干部越多，从他们当中“优中选优”“强中择强”的基础就越深厚，中共“政治家集团”也就拥有了更优秀的后备力量。**本研究统计发现，**地市领导任职经历在样本履历中的重要性在不断增加。根据表8统计，三十年间，全国各省换届当选的省委常委班子成员中，有地市党政负责人任职经历和地市党政一把手任职经历的成员比例明显提高，增幅分别为25.7和24.9个百分点。

**其次，**在中央机关和国家部委官至副省级的样本，获得晋升的几率更大。**中央机关和国家部委工作经历赋予干部以专业化方面的更大优势，加之样本能够获得从中央机关和国家部委向地方调动的机会，这本身就意味着已经获得了组织部门的更多关注。**表7还显示，2003-2012年间，有显著促进作用的中央机关和国家部委工作经历级别还进一步下探到正厅级。这与中央和地方干部交流的制度化、常态化以及正厅级干部日益成为央地之间干部交流任职的主体有关。前期研究就已发现，1983-2012年间全国各省党委历次换届当选的常委班子中，从中央机关和国家部委“外放”或“空降”至地方出任省委常委的样本比例逐渐增高，表明中央越来越重视省部级干部的央地交流，并注重培养政治履历丰富、具备复合型能力的干部。

**最后，拥有高等院校和科研院所的工作经历，对样本晋升的正向影响亦十分突出。这在很大程度上来源于党对干部知识化专业化更加迫切的需求。**一方面，由于部属高校行政级别的特点，许多高校和科研院所出身的干部与其他部门工作的同级干部相比更年轻，因而其政治生涯表现出更强的“后劲”。更重要的是，由于具有高校和科研院所工作经验的样本往往具有相对更高的全日制教育学历，有的还是所在研究领域的专家学者，因而在知识化水平上具有优势。**从特长来说，他们往往超越以前工程师出身的“技术官僚”，而升级为带有更多“科学家”色彩的“科技官僚”。这一点在党的十八大之后得到强化，**更多拥有高等院校和科研院所工作经历的干部跻身省委常委并被进一步委以要职，如多位原中航科技集团领导班子成员先后被任命为湖南、广东、浙江省政府主要负责人。

实证结果还显示，旨在表征样本社会关系情况的共青团工作背景和高级领导干部秘书经历这两个变量对晋升未见显著的影响。这就意味着至少在省委常委层面的数量分析中，尚难以观察到具备这两类经历的副省级干部拥有更大的向正省级实职岗位晋升机会的证据。最后，由于模型中加入了较多的控制变量，为避免多重共线性对结果造成干扰，本研究利用测算方差膨胀因子的方法估计模型中多重共线性的程度。通过从个人基本信息部分变量开始逐步加入教育背景、工作履历和省级宏观指标计算方差膨胀因子，发现各部分变量最大的方差膨胀因子均未超过10，因此确认文中模型受多重共线性的影响并不显著。

▍结论与讨论

1983-2012年是中国全速推进国家现代化建设的三十年。按照三个十年的纵向划分加以总结，可以看到不同时期省级层面干部晋升能力导向的特征变化：

1983-1992年间，拥有特定专业领域的知识基础和下级地方治理的实践经验是省委常委晋升能力导向的主要特征。这一时期，本科专业具有工科和经济学教育背景的常委晋升概率更大，这直接呼应了同时期中共高级领导干部中技术官僚队伍的崛起，也与同期社会主义市场经济起步阶段重新重视懂经济的干部有关。与此同时，拥有担任地市党政负责人经历和农村工作经历对晋升影响的正向显著性，既是第二代中央领导集体着力推动自下而上“起用一代新人”的结果，也与中国农村人口长期占多数，农村发展与治理占据突出重要性的国情有着密切关系。

1993-2002年间，拥有更强的专业知识和专业能力背景，以及更加全面和立体的履职能力结构，成为省委常委晋升能力导向的突出特征。这一时期，拥有工科专业的本科学历因素仍然显著，同时拥有理科专业硕士学历对晋升的促进作用开始显现。在系统的理工科专业训练中获得的对相关产业行业发展规律的深刻认识及科学推动其发展的能力，连同理工科专业所注重的科学素养、逻辑思维和求真务实作风，助力技术官僚崛起的势头得以延续；“文革”结束后我国高等教育快速发展带来的干部队伍知识化水平提高，也开始反映在省部级领导班子中。**同时，这一时期干部选拔的能力导向也随着干部培养机制的完善而强化，突出表现就是中央开始有意识、有组织地推动干部在央地之间的交流，通过跨领域跨地区跨部门的调动，促使更多干部既成为“条条”行家里手、又熟悉“块块”运行方式，**由此造就一批履历丰富、博专结合、视野开阔、能力全面，兼具较强专业化特征、全局视野和治理经验的干部，这些干部在省委常委晋升中表现出更强的竞争优势。

2003-2012年间，高度专业化的研究能力在省委常委晋升能力导向中的重要性变得更加突出，同时这一时期对干部履职能力的结构和厚度提出了更高的要求。这一时期在理工科全日制硕士学历依然“管用”的同时，领导干部受教育的水平整体得到提升，将对晋升有显著助益的学历标准推高到了博士学位，一批具有较高专业造诣和出色研究成果的学者型干部脱颖而出。地市党政一把手和央地间干部交流的经历仍然重要，同时作为党的政治生活不断趋于制度化、规范化的反映，资历的积累对晋升的正向影响也更加显著。根据回归结果的测算，担任两个省和十年以上副省级省委常委的样本，获得晋升的可能性显著高于资历达不到这一水平的样本。

此外，这一结果也表明：进入21世纪后，随着中国改革开放迈入第三个十年，国家治理所面临的任务更为复杂多样，为了推动科学发展，地方官员不仅要善于抓经济，更要具备处理多方面挑战的能力，而在多个省区的任职经历则有助于锤炼干部适应新环境处理新问题、打开新局面的开拓创新能力，这些能力因而也成为这一时期中央选人用人的重要考量。

**建立以能力为导向的干部选任机制，本质上是持续推进改革开放，实现中国共产党长期执政的客观要求。**中国共产党建设一支高素质专业化干部队伍的目标，以及德才兼备、以德为先的干部选任原则是一以贯之的，而不同历史阶段具体选任标准的变化、要求的升级，则与中国经济社会发展从单向度向全向度、从数量型向质量型的嬗变相呼应，这本质上反映了中国国家现代化进程与干部选任模式间的互动调适。20世纪80年代初，为了尽快改善干部队伍在年龄和知识结构上的不足，加快各项改革事业，党中央及时提出了“干部四化”的组织路线。随着改革的深入，特别是我国进入经济社会发展的转型期，各种治理挑战不断涌现各地在发展经济的同时还要关注民生改善、环境保护、乡村振兴、社会公平、行政体制改革等治理难题，这迫切需要地方官员特别是高级领导干部拥有驾驭全局、解决复杂问题的能力。这决定了中国共产党需要坚持和完善以能力为导向的选人用人机制，使干部在走上高级领导岗位之前接受充分的历练和考验，在大风大浪、大是大非面前不断锤炼政治品质、提升领导能力，这也是中国政治精英产生模式相比西方模式的最重要优势，即将个人努力和组织培养统一在“党管干部”的根本原则之下。

**习近平总书记深刻指出：“成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养”，好干部“除了要加强学习，还要加强实践”，好干部“是选拔出来的，也是培育和管理出来的”。**那么在干部能力累积提升的过程中，“自身努力”与“组织培养”各自发挥了怎样的作用？“学习”与“实践”、“选拔”与“培育”和“管理”之间存在着怎样的内在联系？这是兼具理论意义和实践价值的重要问题，而针对官员公开学历和履历信息的定量研究并不易于对此给予有效回应。我们期待以本文研究为基础，尝试在此方向上做进一步的延伸和深化。

本文原载《政治学研究》2021年第3期，原题为《中国共产党干部选任的能力导向——来自省委常委的证据 (1983—2012年)》，文章仅代表作者观点，供诸君参考。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。