三次分配与共同富裕_风闻

　　文 | acel rovsion

　　今年以来，我国社会普遍都能感受到国家开始针对国民经济各领域存在的资本乱象和分配问题出台一系列密集措施。8月17日，中央财经委员会召开第十次会议。会议提出要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度。

　　这里我们大概说一下这三种分配的概念，最早来自于厉以宁。初次分配指我国社会主义下的市场经济行使的分配，即工资，各种经营性收入，各种民生产品的经销流通等。二次分配指通过财政和国资国企出产公共和基础工业品的再分配。三次分配原本的定义指社会慈善领域，但在当前语境下这个定义已经不适用了，现在的三次分配指的就是社会企业提供公共品和承担社会责任的分配。****（本篇标题中的三次分配不单指三次分配，涵盖这三种分配模式的意思）

　　我国作为一个国有经济为主体的国家，国企在承担经济发展任务的同时也承担了大量的社会责任，上缴利润，以较低的价格提供社会公共品，广泛承担不以中短期利润为目标的各种建设任务等。同时，国家财政兜底的模式也在各种民生关键领域起到基本的保障作用。当然，我国作为一个地广人多，地区间发展差异很大的发展中国家来说，以财政和国资为主的二次分配仍远无法满足需求，同时至90年代分税制改革以来，我国财政制度又走过了二十多年，这套二次分配模式既积累了不少问题，也面临着全新的情况，又到了新一轮的改革周期。

　　对于广大社会企业来说，除通过以利润为目标的经营行为参与一次分配和被动承担了就业问题之外，在承担社会责任上是长期缺失的，尤其在以互联网和金融等领域进入垄断性经营以来，这些企业的慈善性活动远远低于它们转嫁给社会的运行成本。所以目前已经到了必须要极大加强三次分配力度的时候。

　　今天我们主要从社会学角度聊下二次分配与三次分配方面未来发展方向的技术性问题。

　　二次分配与社会运行成本

　　谈到分配问题，首先我们需要引入社会运行成本这个概念。从学术上看社会运行成本这个概念是来自于制度经济学。制度经济学是把制度作为研究对象的一门经济学分支。它研究制度对于经济行为和经济发展的影响，以及经济发展如何影响制度的演变。在制度经济学的视角中，社会运行成本关乎交易成本，信息传递成本，形成集体行动的成本，结构、规则和规范的建立的成本等等。理想状态是通过对各项成本的均衡状态追求达到社会运行成本的最优解，并且使经济活动中的参与者达到个体效用最优。

　　在我国的语境中，社会运行成本还应包括以下几种：

　　1.公共品的配置成本，此处公共品包括教育，居住（不等于商品房），医疗，行政服务和社会工作等等。

　　2.基础生产要素成本，包括电力，通信，水务，交通物流，天然气供应，供暖，特定的大宗商品等等。

　　3.要素配置成本。

　　4.关键供应品的供应成本，比如疫苗。

　　在后疫情时代，降低社会运行成本这个概念出现的更频繁了。比如在7月23日国务院新闻办公室举行新闻发布会上，国务院国有资产监督管理委员会主任郝鹏介绍国企改革发展有关情况，并答记者问中，提到的“中央企业坚持算大账、算长远账、算政治账，坚决落实国家助企纾困政策，去年主动降电价、降气价、降资费、降路费、降房租，全年整体降低社会运行成本1965亿元”。

　　**算大账、算长远账、算政治账，体现的就是我国以财政和国资主导的二次分配的重要作用。**不过就像我们上面说的，这套二次分配的模式在长时间运行后积累了不少问题，又面临着全新的挑战，又到了需要改革的时候。我们先来看一下二次分配模式之前是如何运作的。

　　可以说一直以来，我国社会运行成本一直就是由财政和国资央企等进行兜底的，目标是基于对社会总福利改进的需求提供公共开支或者公共投入。传统财政公共投入带来的规模效应促进社会总体福利改进和直接财政回报，公共投入带来的基础设施完善和公共设施配套，配合企业招商引入和商业地产建设，产生住宅集群成熟的条件，进而带来整个土地要素的增值和财政回报，也给后续再投入行政服务公共品和规划后片区运营提供有效的前期投入支撑。

　　同时，这种财政循环模式保证地方财政包干下教师等公共品提供者的劳动力报酬支付，和中央统筹财政中通过财政和央企股权划转的方式支撑的诸如医保等统筹体系。

　　而在企业侧，往往是国企通过商业市场的收入去补充居民市场的亏空。以电力市场为例，电力市场以前的逻辑是工业电价补贴居民电价，居民电价维持目前低位的的底层逻辑就是这种转移补贴机制，但就账面上来看居民电价对于整个电力产业链都不赚钱。

　　除此之外，在居用用电配网的高供电可靠性和低服务投诉率的双指标考核要求下，配网专业相比于更高运维难度的主网，却几乎直接或者间接占据了电网企业最大的综合人力成本，配网可靠性不仅限于配电专业，直接调动供区枢纽线路的输电专业和供区枢纽站的变电专业，而且供电公司的可靠性还要牵动省检的大供区500kV环网,配套的还有营销专业、计量专业，技术监督和配电系统和台区应急抢修，极其配套的职能体系和后勤保障体系等等。居民电价和居民高可靠性和广泛性用电本质建立在工业电价补足和多种建设资金并入电力设施投资的产物（比如地方平台公司通过资产置换或者租赁划转等方式和央企一起投入输电线路或者受端站的建设）。再比如我国铁路客运票价从90年代到现在一直在低位运行，靠的也是这套逻辑。

　　问题的积累

　　那么，之前的二次分配模式积累了哪些问题呢？典型问题主要出现在财政机制上。沉思录之前的文章曾多次介绍90年代开启的分税制改革。在分税制改革之前，可以说地方财权大而事权少，中央事权大而财权少。在分税制改革之后，财政分配由中央进行统筹，事权部分下放到地方，中央主要保留审批权。中央对地方进行行政发包制和目标绩效考核制（参考之前文章《中国的超大规模性与结构》、《房住不炒为什么失效？》和《房地产为何“永远上涨”？》）。

　　温铁军等人通过总结苏南经济发展模式，提出两个概念用来概括分税制改革之后的地方发展情况，即地方法团主义（县域乡镇企业和社会网络构成的市场发展主体）和地方公司主义（以地方为主体通过产业引导，招商引资和产业集群筹划来驱动经济）这两个概念。地方经济的发展红利一是带来了地方企业发展和土地要素驱动的城镇化发展，其次也带了丰厚的地方财政，也自然带来了财政和国有企业侧丰厚的人力资本预算和个体收入。

　　但是，如我们所见，**经过二十多年的发展，全国各省市财政收入能力的巨大差异，**导致了地方财政养活的人员收入的巨大差异，这又导致人员流向的过度集中和影响低财政能力地区地方行政服务建设。中央虽然有转移支付的统筹机制，但无法解决地方经济发展的根本问题。

　　地区财政差异带来的，更不是很多市场主义者想象的要素市场按地区梯次布置，形成内循环市场的产业链条梯次分工，即东南产业流出反哺中西部模式。典型的现象比如之前东部的产能未必是转移到了中西部，反而直接转移到了东南亚等地。不同地区财政能力在逐步拉大。

　　**其次，很多公共品本质上是无法靠地方自主模式来供给的，**典型的比如高等教育，在缺乏央地统一规划的情况下，很多省份靠地方大量财政投入寻求中外共建或者本土建设都无法建设出一个优质高校体系，最后只能走向分校模式的老路。这导致高校教育资源优质的地方强者恒强。

　　从实际情况来说，财政也不可能完全覆盖公共品的提供。

　　公共品除了很多人都知道的负外部性（即所谓的公地悲剧，指过度开发公共资源导致市场失灵）以外，还存在无法规模效应生产，和空间集聚效应带来公共品总体匮乏等问题。

　　以教育为例，大部分地方财政最多的事业编劳动力成本就是教师的人力开支，即使如此，教育公共品的供给整体是不足的，这就导致了财政兜底外出现了庞大的空白市场，形成了以学科培训、在线教育、综合素质教育（编程，美术，乐器等等）等等构成的补充教育市场并和传统的职业培训市场形成跨行业的资本平台整合。

　　在2011年到2021年上面开始对教培行业整顿之前，结合80后中产阶级普遍资产护城河不足只能靠教育军备竞赛维持阶级再生产的整体焦虑背景和高流动性的资本市场催生下，形成了庞大市场集团。但是市场化的教育服务业并没有解决教育公共品供给的问题，甚至从阶层视角，主力针对于城市中产阶级的教育服务市场的供需定价，使得其服务供给对于中下层城市贫民和更广大乡镇教育资源缺乏地是无济于事的，市场主体的增值利润驱动也不可能要求他们承担等效的社会责任。

　　所以从整体社会成本视角而言，教育服务市场甚至没有达到对教育公共品补充的支撑的作用，相反在增大财政视角的公共品供给成本和社会运行成本。

　　说完财政侧的问题，再说企业侧面临的问题。企业侧的问题主要是被疫情后导致的大量中小企业生存能力减弱以及国际大环境需求不振带来的种种问题所激化。由于我们还无法预估疫情对世界经济环境的冲击能持续到何时，所以相比以前，目前需要更多的从市场主体的视角去降低社会运行成本，增强中小企业的存续能力。

　　在这种思路下，大部分运营基础生产要素都从成本核算软约束转到了成本核算硬约束，并或多或少存在对市场主体让利或者普惠的业务指标，诸如电力的工业电价降幅严格卡在了成本核算线上。这使得企业层面上原有的商业市场补贴居民市场的运行逻辑链条产生了矛盾。

　　新统筹模式进行时

　　这两年，尤其是今年以来针对上术问题进行了一系列改革，**我们姑且叫做新统筹模式。**今年六月份财政部出台新政策，土地出让金以后从地方政府征收转为归税务局征收，可以说是这种新统筹模式的显著标志。这项政策的实践来源之一，是这几年中西部由中央转移支付、定投固投和政策授权带来的强省会模式获得的成功，这在一定程度上逆转了东西部财政能力逐步拉大的趋势。

　　目前土地出让金改由税务征收这个政策还在试点阶段，待彻底实行后，首先就可以由中央针对行政服务这个在我们经济模式中具备至关重要作用的公共品进行统筹。比如，以往地方财政自主决定人力成本和行政目标激励。（这里需要注意的是，国有土地使用权出让收入和矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金等一样属于政府非税收入，但显然土地出让金收入越高的地方，投资建设带来的税收收入也会越高）

　　中央统筹以后就可以进一步规范和明确行政目标奖发放标准，通过土地出让金来一定程度统筹化目标奖的发放，就可以实现倾向于补足部分财政困难地区的激励数额。这也是通过地区均衡思路来降低地区差异带来的社会总体运行成本问题，同时增加行政服务供给弹性。

　　下面我们从更广泛的视角探讨新统筹模式。

　　首先是企业侧，体现为“两头开”和增值性业务。以电力市场为例，“两头开”一头体现为电力现货交易+跨区电力调度的结合，跨区电力现货交易本质限制在具备交割能力的地方平台公司下属售电企业，或者园区管理企业， 主要是大型商业体用电和工业园区用电，直接通过现货交易把主要工业电价市场给摊出去，增加要素配置的敏感性，并降低配置成本，同时降低园区供电涉及的运维和服务成本（通过和地方售电公司共建的模式）。

　　另一头是细化居民用电的梯度定价，同时在细化梯度定价的同时引入丰水/枯水、峰价/估价的价格敏感配置，以及增加高储值用户补贴的营销增值业务，通过这些措施把以往商业用电补贴居民用电成本的一部分拿出来降低企业运行成本。同时为未来新能源网架必须依靠的储能站本地供给+虚拟电厂+多源微网建立平台和机制基础，这也利于未来地方平台公司引领的社会资本参与的能力。

　　总结来说，两头开是有限地引入社会资本力量和市场模式的价格敏感性，但注意这都是有限。

　　增值性业务主要包括支撑性业务和新兴业务，支撑性业务主要是内部技术攻关和支撑产业技术中间品的研发工作，还是以电力市场为例，就包括台区监控、智能运检、集控系统、电力一体化营销平台等等，本质通过技术迭代和模式革新来解决供电可靠性-人力成本-较低电价的不可能三角。

　　另外，逐步变革单一终端产品，包括提供综合能源服务、电力数据穿透工业状况和环境状况的分析与数据监控、多站融合的储能站（多网源储能站、电动汽车服务，大数据中心等等一体）、绿色能源金融、综合营销供电服务和转供服务等等。通过这些措施，从传统商业市场补贴居民市场的模式转型到通过降低主营业务营收占比而进行增值业务扩展补贴营收的路子来。而这套逻辑又解决为了降低关键生产要素配置成本而带来的市场链条缺口。

　　新统筹模式下的财政机制与三次分配

　　在新统筹模式下，三次分配模式的地位需要极大提高。一个重要趋势是从以往单纯的财政进行公共品兜底转这种二次分配模式，转变成二次分配推动三次分配，**通过财政手段加政策配合驱动社会企业进行更多的公共品提供，承担更多的社会分配责任。**典型手段就是包办集采模式。

　　包办集采制度在央企和政府采购中已经是常态化的制度，其优势是显而易见的成本降低、标准化、合规性以及打包采购带来的议价权，当然可能存在的缺点是固化的标准采购可能和实际需求存在配置偏差，为了解决这个问题，目前往往已经演化成了服务类（综合性方案)的采购模式，形成了双约束嵌合，合规性层面服务的标准和类别通过采购目录清单类型化，而使用层面对于需求方存在一定的灵活性，采用服务内容软约束的方式进行。

　　集采模式在医疗领域的作用非常明显，通过药品和器材进行集采压低直接成本和减轻医保名录类的支付压力，这某种程度也打断了以前以药养医和科室自负盈亏的运营逻辑链条，使得传统医院经营方式面临挑战。

　　而为了避免未来财政公共品供给下的公立医疗之外出现类似于教育服务市场一样的空白市场及其催生的平台资本涌入，这实际上需要着重把包办集采制度扩展到公立医疗和社会资本的结合部，即公立医疗首先必需满足更广泛人群基本必需医疗需求，通过需求端集采降低医保压力和实际医疗成本。但允许医院经营非必需医疗需求和增值性业务，这也应该通过牵头部门进行规范，严格业务名录，通过公立机构主体的模式对市场进行采购，并考虑这部分非必需医疗需求合理的利润，就如同皮肤科和皮肤美容科的界面规范一样。对社会资本的参与进行相对性限制，才能保证公共品供给和摊开运行成本压力，而不会导致教育服务领域的前车之鉴。

　　同时在教育领域的公共品和社会运行成本问题，同样以公立教育为主体的模式对实际需求暑期/寒假托管、课后服务等进行试点对市场集采，以较为合理廉价的集采模式达成教纲内补充教育需求的实现，这样就不会造成对编内教师劳动力的过度施压，也能实现整体运行成本的优化。

　　同样，在公共品配置成本方面，学区制度早期很大程度通过价格配置去低成本解决了公共品配置问题，但目前庞大的学区房交易市场导致了教育公共品严重的错配，教育投入向资产投入靠拢，并极大掣肘了后续公共品二次分配的可能。在新统筹模式下，就需要对学区划分进一步灵活化，比如多校划片转型为大学区划片，甚至对学区划片进行年度修正，是可能会被试点的路子。

　　然后就是鼓励社会企业主动提供公共品，这在以前听起来似乎很玄幻，但在中央财经会议之后一些互联网巨头的表态上看，这已是未来既定的方向。

　　鼓励社会企业主动提供公共品的逻辑，一是我们前面提到的，如近些年互联网和金融等领域的垄断过程中，转嫁给了社会太多成本，造成了很多严重的社会问题，并且这些公司往往在美国上市，或者拥有复杂的海外投资背景，创造出来的利润价值相当多的输送到了海外，而他们贡献的税收等则远不能抵消成本转嫁的负面影响。自去年到今年对互联网领域进行的一系列重拳就是在提醒这些企业要清楚的认识到自己的社会责任。

　　另一方面，从实际利益上来说，社会企业主动提供公共品是有收益的。在国外的相关研究中，企业提供公共品被视为一种“搭售”策略，一则是企业搭售公共品属性的商品一定程度增加了异质性和价格歧视能力，并且公共品偏好在一定程度也会影响受众的选择，并且提供公共品和慈善机构的合作降低了一定程度的销售不确定性。

　　再举个我国的例子中，比如地方通过要求房地产商楼盘内分配一定比例的人才公寓和廉租房，由地方作为业主来再分配，也是这样一种搭售策略，这种搭售对于开发商本身来说总体营收影响并不大，但承担了这个任务后，可以提高获得新规划高价值地块的可能性（科技园，近高校，近新区等概念）。这从财政侧的角度是一个可能的路子，当然，以房地产来说，这种策略可能会受到资产捆绑房产的中产阶级的反对，这种模式会让他们觉得小区公共资源被摊薄和影响二手房定价，从而产生一系列社会激进行动。

　　而类似于医疗和教育公共品配置也可以采用所谓的搭售策略，同时配合前面说到的集采模式，这里面的界限和主体把控是需要重点监管的地方。

　　需要警惕的问题

　　以上，是从一些社会治理的技术角度分析未来我国在新统筹模式下如何对二次和三次分配进行改革。**通过技术解决问题的前提，当然是我国要始终坚持社会主义现代化建设，公有制主导地位和实现共同富裕这个目标不变。**沉思录之前的系列文章曾经讨论过中国的超大规模导致的社会治理复杂性的问题，**而正是一系列技术的进步给出了我国进一步改革和升级，更好的管理超大规模社会复杂问题的契机。**比如通过以信息网络和大数据为基础的信息采集，数据穿透等为基础，一直以来困扰我国的监管困难，统计模糊，税收不规范等问题的解决成为 可能，而这又为接下来中央更好的进行统筹分配，通过分配改革促进共同富裕提供坚实的基础。

　　技术之外，我们需要警惕一些原则性问题。比如围绕降低社会运行成本问题，从七八十年代开始欧美广泛的进行了所谓的新公共管理运动，**这个运动属于里根和撒切尔的新古典自由主义在政府界的投射。**简而言之就是要搞小政府，各种公共服务政府尽可能的不自己做，能购买的就购买，能外包的就外包，最终降低政府以及整个公共部门的运行成本。

　　曾经这种风气对我国的学术和政策研究也产生不小影响。但最近十年以来国内已经充分看到了西方这种模式的种种问题，对此进行了批判。公共品的供给显然是不能完全通过社会机制来进行的，这会导致公共品错配和价格机制扭曲。**只有在坚持有为政府的前提下，**在政府主要职能和民生核心之外的领域，才可以引入一定的社会购买服务，这也是我们前面说到的界限和主体把控的重要性。

　　另一方面则是我们前面提到的，单纯的二次分配不能覆盖整个市场需求，如果无视空白需求市场的存在，就会像教育领域一样导致资本在空白领域野蛮生长。这说到底，需要我们在尊重现阶段经济运行基本规律的前提下，把社会资本真正的按社会主义的模式管起来。