美国能管住比特币吗？_风闻

　　本文作者：

　　魏百佩

　　美国国会对于加密货币的兴趣随着2021年夏天的到来而日益高涨。在6月有四场不同的听证会议题直接涉及比特币及其金融衍生产品。国会的热情来源于华尔街自5月起向美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC，下简称“证交会”）不断施加的压力：包括富达投资集团（Fidelity Investment Group）和天桥资本公司（Sky-Bridge Capital）在内的主要金融行业参与者要求批准他们在公开股票市场上发行与加密货币挂钩的交易所交易基金(exchange-traded funds，ETF)的计划。但是，尽管国会山的讨论如火如荼，金融业界的宣传轰轰烈烈，证交会体现出明显的保守趋势，延迟了对ETF市场准入的批准。

　　本文认为，比特币及其金融衍生产品目前的“监管之难”是由于各个监管部门自身对比特币交易基金未来主导权的争夺，两党在国会山对民生及经济议程的博弈，还有联邦政府本身作为价值达10亿美元的数字货币的持有者对比特币金融产品持观望态度。比特币及新推出的ETF等衍生产品成为了“政治玩具”，造成加密货币市场方面监管的延宕。如果美国金融当局不能在监管规模达1.5万亿美元的加密货币市场方面发挥更积极的作用，那么投资者和储蓄者的利益将进一步受到损害，通过比特币基金流通形成大量缺乏监管的“影子银行”甚至有可能引爆像2008年那样的大规模金融危机。而抛开一切利益之争，这样的风险是美国当局特别是拜登政府竭力避免的。

　　一、证交会遭华尔街“嫌弃”，

　　比特币交易基金的监督权归属难定

　　比特币是世界上第一种“点对点”（Peer-to-Peer）的数字货币，或称加密货币。它的核心价值主张是，它允许个人直接在线将价值转移到指定的接收方，而无需依赖可信任的第三方来协调余额和管理货币供应。美国目前是将比特币定义为“大宗商品”（Property）纳入监管体系，由美国商品期货交易委员会（CFTC）进行监管。CFTC的监管对象主要是期货、期权和金融期货，以保护小微投资者不受金融期货市场诈骗的侵害。但随着比特币日益向证券化的方向发展，证交会的作用日益凸显。证交会直接监管证券从业者，根据1933年的《证券法》和1934年颁布的《证券交易法》要求公司向投资人披露业务信息和投资风险。证交会自身也常常承担对比特币投资者给予风险警告的职能。比如在ETF的概念在4月一经提出，就发布了四条警告信息，指明比特币高波动性的历史，以及欺诈和技术风险。此外，由美国国家税务局（IRS）来监管就比特币的征税问题。而银行也根据《银行安全法》监督比特币的货币传递业务。由此可看出，美国金融监管部门职权明确，且互有清晰之间有清晰的界限。因此，比特币交易基金作为新生产品，首先要解决的是它的性质，以确定它的监管归属。

　　证交会正在审议六份希望比特币交易基金在纽约证交所(NYSE)和和芝加哥期权交易所全球市场(Cboe Global Markets)运营的证券交易所挂牌上市的申请。截至目前仍未有明确结果。证交会重视的是解决加密货币市场的潜在风险，认为如果放任比特币交易基金成为金融监管中的“无主之地”，投资者会因为交易市场上的信息不对等，被迫进入拥有低劣的基金结构和的证券市场。然而，华尔街巨头对漫长的审批过程以及证交会的保守态度已经表现出不耐烦。华尔街改革集团 “更好市场”（Better Markets）的高级衍生品顾问、特别法律顾问约瑟夫•西塞斯基(Joseph Cisewski)表示: “对比特币和其它加密货币市场的监管担忧，远远超出了交易基金本身的范畴。“ 他们认为，证交会对证券交易所和证券经理人的监管应该于程序上置于比特币交易基金被批准上市之后。证交会的监督机制也因此饱受质疑。

　　从目前的舆论走向来看，华尔街更青睐于联邦政府出台专门的比特币衍生产品监管法令，并将实际的监管权下放至州一级的银行。其一是根据美国金融犯罪执法网络（the Financial Crimes Enforcement Network）的指导意见，可转换货币的交易所（exchanger）和管理者（administer）相当于提供了现金传递业务，因此比特币交易基金本身就可以属于《银行安全法》的管辖范围。其二是各个州对比特币交易有较大的解释权，如果能实现州一级的银行对比特币证券化的直接监管，所面临的约束也会比证交会少。例如德克萨斯州的法律称，“比特币既不属于货币（money）也不属于货币价值(money value)。因此，虚拟货币交易不受其法律的监管。如果涉及到银行在金融监管体系中的作用，就不得不提到直接负责监管选择成为其会员的州级银行以及外资银行办事处的美联储（FRB）。而美联储对比特币交易基金也表达了关切，声称要弄清楚“比特币交易基金究竟涉及哪些问题”，大有和证交会“抢活干”的趋势。         

　　美国比特币监管体系一览 （制图：魏百佩）

　　二、两党在比特币问题上游移不定，

　　又各自心怀鬼胎

　　尽管美国国会目前对比特币及其衍生金融产品表现出了强烈的兴趣，但是却很难在短期之内在立法层面明确监管范围和监管方向。共和党和民主党本质是将比特币相关议题当作一种政治筹码，争夺制定金融监管制度的话语权。

　　在比特币衍生产品监管的议题成为国会山的“宠儿”之前，共和党和民主党对数字货币一直没有出现统一性意见。但是，大部分共和党人反对政府将加密货币列为法定货币。一项关于美国政府是否应该将比特币列为法定货币的民意调查仅得到了12% 的共和党人的支持88% 的共和党人反对这一想法。甚至在12% 支持这个想法的共和党人中，10% 的人表示，尽管他们非常支持将比特币列为法定货币，但它也不应该取代目前国库支持的货币。

　　而民主党人一直以来关注的是比特币交易的透明度。民主党立法者普遍认为，像比特币这样不受监管且绕过传统银行系统的货币，被用来从事洗钱等非法活动的风险极大，其犯罪活动的确有案可查。而且比特币交易的不透明性也是影响数字货币整体合规性的重要原因，而合规性本身也影响着比特币的公众，进而进一步对比特币的立法产生影响。

　　值得注意的是，两党对比特币的使用及流通等具体问题的态度实际上随着他们的政治需求而变化。比如，在“是否在竞选筹资中接受比特币”的问题上，共和党和民主党出现了明显分歧。民主党全国委员会(Democratic National Committee)前首席法律顾问乔 · 比肯斯托克(Joe Birkenstock)公开地表达了对这种行为的不赞同，“如果出于透明度的考虑，我们真的希望确保我们知道到底是谁捐出了这些资金… … 鉴于匿名和假名问题，这种区分可能会让这个问题变得困难。” 而共和党在今年6月对是否接受比特币捐款的态度却发生了180度的大转弯。全国共和党国会委员会(National Republican Congressional Committee)宣布从6月中旬起接受以加密货币为形式的捐款。此举不仅意在扭转共和党在特朗普时期对数字资产的敌视态度，更是为了在国会中与民主党争夺比特币监管等数字货币议题的主导权。全国共和党国会委员会主席汤姆•埃默森(Tom Emmerson)在一份声明中直言不讳地写道，“这项创新技术将有助于为共和党人提供我们成功所需的资源。我们正致力于寻求一切可能的途径，夺回众议院的多数席位。”

　　两党对比特币模糊不清的暧昧态度影响了以鼓励加密和其他金融技术的政策发展为目的而设立的两党金融创新核心小组的工作效率。小组发起人、共和党参议员辛西娅·拉米斯表示，“我还不清楚我们到底应该做什么。似乎所有人都在依据形势变化持观望态度。”

　　两党内部对比特币管理的主流观点（制图：魏百佩）

　　三、联邦政府直接参与比特币交易，努力维持市场现状

　　要探索联邦政府对比特币证券化的态度，我们不能忽略一个重要的前提：美国政府也是比特币的持有者，同时也是比特币交易的直接参与者。美国执法部门法警署（U.S. Marshals Service）是负责拍卖被没收比特币的组织，每年它以不为人知的方式拍卖了具体数目无可估量的比特币。例如，《财富》杂志发现，法警署在2014年德克萨斯州的一个大麻交易商缴获了322枚比特币，但是没有记录显示这些比特币的销售情况。这意味着加密货币网络中的322个比特币可能属于长时间没有交易的地址。最终，它他们甚至可能退出流通，实际上被美国政府所掌握。

　　由于比特币的价值具有波动性的特质，如果在特定时机进行比特币的销售，政府没收的这些数字货币有所升值，升值的部分将会为政府机构的预算收支带来红利。这可能是联邦政府以非公开的方式囤积比特币的重要原因。

　　美国政府自身与比特币的关系对其发展比特币证券市场的意愿有重要影响。如果美国政府试图保持自身比特币存储的不可追踪性，那么它会寄望于维持比特币交易市场的现状——尽可能地保持比特币交易独立于银行系统，独立核算。如支持比特币在政府财政改革中发挥作用的参议员塞西亚.卢明斯（Cynthia Lummis）表示，她支持拥有更大程度交易自由的比特币证券化。应该减少传统金融机构对比特币证券的干预，开放审批，让比特币的自主供应发挥调节作用。她还提醒金融监管当局，目前还没有关于比特币证券化监管的法律出台，因此，对于比特币交易基金的审批不能超过于目前的国会法律指令制定的标准 。

　　结论

　　比特币在最初一度被认为是深受美国政府依赖的第三方金融机构的解构者。然而目前来看，它却成为了一枚政治筹码。比特币相关议题存在的作用囿于对其他议题话语权的争夺。美国目前对比特币证券化举棋不定的保守态度反映了美国金融监管体系在受到数字货币冲击后的混乱状况。比特币交易基金的归属问题成为了证交会和华尔街所推崇的州级银行的职权之争；比特币证券化的新立法被共和党和民主党模糊不清的态度而搁置；此外，联邦政府作为大量比特币的持有者，有意竭力维持比特币的独立交易的现状，从而引发了对政府监管的顾虑，对比特币证券化持保守态度。尽管美国立法者在六月的听证会上达成了一项宝贵的合意，即政策制定者认为“加密货币是可以也应该受到监管的，而不是应该被禁止的”（“something that can and should be regulated, but not something that could or should be banned.”），也将对比特币投资者的必要保护，以及比特币带来的金融犯罪作为重点议题在听证会加以讨论，但是，只要比特币本身仍然是府际关系和两党之争要拉拢的博弈工具，就很难对比特币证券化就无法作为独立的监管对象加以约束。谁拥有监管这个动荡市场的法定权力，可能需要很长一段时间才能最终见分晓。