中国银行原首席经济学家曹远征：面向2035年改革开放基本思路_风闻

一、深刻总结改革开放经验

近200年的全球发展表明，当代的现代化是基于工业化的人类生产方式和生活方式的历史性过程。它既是劳动生产率的快速提升，表现为GDP与人均GDP的大幅提高，更是与工业化进程相适应的经济、教育、社会、文化以及人与自然环境（生态）制度安排形式的持续变迁。由于工业是以他人为目标的标准化、规模化的社会化生产，其内生逻辑及外在趋势是市场经济，所以以市场为导向的经济体制安排成为虽然不唯一但相对较佳的组织经济的体制形式。与此相适应，社会化的生产与消费使社会形态也逐渐由等级社会转向平民社会，并随着工业化的进程而呈现加速的趋势，突出表现为中等收入阶层的持续扩大。随着这一阶层的扩大，全民对经济社会的参与程度不断提高，不仅使权利分布出现分散化态势，而且更加细致化。最典型的反映在产权上。产权不仅仅是所有权，也是一组产权束，可分解为所有、占有、使用、收益等多种形式，并具有继续细分的可能；相应地，在社会权利分布上出现知情、参与、表达形式的细致化。为规范社会生活，法治成为必然的选择。通过法治来实行治理，法治社会因而成为现代社会的基本样式。其中社会成员的决策参与形式成为问题的关键，并构成了政治体制改革的动力。

需要指出的是，以工业化为基础的市场经济是一个自生长的秩序，并可以持续地自我扩展。纵向上，它持续生长，将与之相适应的秩序扩展到社会生活的各个领域；横向上，它持续扩展至全世界。到20世纪90年代，以“冷战”结束为标志，绝大多数国家采取了市场经济体制。体制的一致性极大地降低了制度性交易成本，使全球可贸易程度大大提高，不仅商品贸易有了快速增长，而且生产要素的国际交易也飞速发展。这体现为国际贸易增速快于GDP，而国际金融的发展速度又快于国际贸易。全球性投资贸易自由化的结果是出现了全球的供应链。一个产业不再拘泥于一国之中，而是横卧在各国之间，由此改变了产业的组织形式。产业链条上外包的大规模出现，使企业管理更加扁平化，全球供应链管理成为企业管理的重要内容，甚至是最重要的内容。从这个意义上讲，全球化的基础是体制的一致化。当代的全球化是以市场经济体制为基础的以及与其相适应的其他体制的一体化。

中华人民共和国成立70年来，尤其改革开放40年以来，在追求工业化的努力中，计划经济体制的失败和市场取向性经济体制改革的成功，从正反两个方面体现了上述现代化规律不以人的意志为转移的客观性。反思改革开放40年经济成功的基本经验，无外乎两条：通过改革，将计划主导的国家工业化转变为由市场主导的民族工业化；通过开放，将这一民族工业化进程纳入经济全球化之中。与国际通行的市场经济体制接轨，使中国经济较为顺利地由初级进口替代转向初级出口导向，再由初级出口导向转向次级进口替代，进而转向次级出口导向。依此层层递进，螺旋式上升，中国产业结构不断升级，并因升级的加速引致经济总量的一维高速增长。这一特点明显地体现在中国加入世界贸易组织后的21世纪。短短40年，中国成为全球第二大经济体，而且有望在2035年前成为第一大经济体。从这个意义上讲，中国改革开放以来的经济成长，实际上是在特殊的历史条件下，通过改革开放，更大规模地重现了当年东亚国家经济成长的轨迹及经验。

综上，要在2035年基本实现社会主义现代化，就要深刻总结中国改革开放40年的基本经验，在深刻认识包括中国在内的世界现代化基本规律的基础上，剖析中国现代化进程中现阶段呈现的经济社会结构，探寻其影响进一步现代化的主要症结，找出克服症结的主要领域和重要环节，徐徐图进，持续改革，力图在每一个时点上都能形成支撑现代化进程的体制依托。

二、中国现代化进程进入新阶段

所谓中国在更大规模上重现当年东亚国家经济成长的轨迹及经验，是基于这样一个客观经济事实：一如其他亚洲国家，中国也同样存在着二元经济结构。一个弱小的工业部门，因其劳动生产率较高而能提供较高的劳动报酬，吸引着边际劳动生产率趋近于零、劳动报酬递减的传统农业部门的劳动力向工业部门转移。这不仅能增加劳动力的报酬，同时也增加了资本产出，成为工业再投资、扩大再生产的来源。由此，形成劳动力无限供给条件下的经济增长过程，即工业化过程。这一工业化过程，也是国民经济结构的转变过程，不仅呈现为国民经济结构由农业向工业的转变，而且在工业内部也呈现为由初级工业化（轻工业）向高级工业化（重工业）的转变。若将这一过程纳入全球经济体系，通过进口替代与出口导向的有机衔接，层层递进，会加快上述结构转变。日本和韩国就是以这种经济发展方式实现经济跃升的，并晋升为经济合作与发展组织国家。

中国的改革开放基于这样一个客观事实：区别于其他亚洲国家，中国是在计划主导的国家工业化基础上，引入市场经济并向世界开放的。在20世纪80年代，人们曾用“倒爬梯子”来形象地描述这一过程。它有别于在不加管制的自然状态，即市场经济中发育的其他亚洲国家的工业化进程。换言之，40年来，中国经济的发展过程同样也是体制改革的过程，两者相互缠绕，“横看成岭侧成峰”，构成了中国的特别国情。

从体制改革角度观察，中国过去40年的历程，是制度变迁的过程。它发端于农村，进而出现了路径依赖。中国的改革是1978年从计划经济体制最薄弱的农村环节开始的。随着联产承包责任制的出现，“三级所有，队为基础”的“一大二公，政社合一”的人民公社体制被打破，农民的种田积极性得到了发挥，粮食产量迅速上升，加之农产品统购统销制度的取消和流通环境的改善，农民的货币收入大幅增加。受工业化规律的支配，农民将货币收入转化为资本，投资于工业，尤其是投资少、见效快的轻工业，出现了大量的乡镇企业。这些工业企业无论是所有制形式还是运行方式，都有别于传统的国有国营的工厂，其追求的目标是利润最大化。由此，在经济的微观基础层面形成了市场主导的“一轨”，其目标和行为都有别于计划主导的国有国营工厂，形成相互对照的“双规并存”局面。反映在宏观层面，最明显的表现就是价格双轨。由于市场经济是一个自生长的秩序，在逻辑上，市场“一轨”对整个经济体制变迁具有边际引导作用，并随着这一引导作用日渐加大，市场经济终会取得主导地位，形成“一轨（计划轨）变两轨（计划与市场并存），两轨变一轨（市场轨）”渐进式体制演变。

中国改革开放40年的经验事实表明，逻辑的进程与历史的进程是一致的。表现在微观基础层面，时至今日，市场导向的非国有经济已成为中国经济的主要成分，不仅占据GDP的一半以上，而且成为提供就业的绝对主体。更为重要的是，非国有经济所展现的竞争优势，诱导并促使着以指令为目标的国有国营工厂的行为及机制产生了质的变化，使其逐渐确立了利润最大化的目标，治理机制也逐渐向现代化方向转变。如今，国有企业已基本完成公司化改造。表现在宏观层面，价格不再是计划经济体制下核算的工具，而逐渐具有引导资源配置的功能。起初表现在生活资料上，随后是生产资料，进而是各种生产要素。如今，汇率、利率市场化尚在完善之中，其余价格配置资源的功能已开始发挥作用。与此同时，宏观经济管理体制为了适应市场经济发展需要也发生了相应的变化。政府行政指令直接调控经济在减弱，而间接调控在加强，呈现出由直接调控向间接调控加快过渡的态势。目前，中国市场经济体制的框架已基本形成，并难以逆转。

从经济发展角度观察，中华人民共和国成立后，就明确提出了“以农业为基础，以工业为主导”的工业化国家战略。但是，在计划经济主导下，工业化都是以扭曲的形式展开的。计划经济强调第一部类优先增长，并利用行政力量以动员的方式进行国家工业化，使工业领域形成大量清一色的国有国营工厂。这种方式虽然使工业在国民经济中的比重快速上升，然而，由于国有国营工厂是政府的附属机构，是以计划指令而不是以市场需求为导向的，结果造成轻重工业的比例失调，“轻的过轻，重的过重”。更为重要的是，这种人为的国家工业化，为降低工业领域的工资成本，采取了对农产品的统购统销政策，并通过政社合一的人民公社限制了人口流动，从而割断了农业与工业之间的产品与劳动力流动的自然联系。其结果是：一方面，从国民经济产值看，在工农业生产总值（计划经济口径）中，工业的比重占大头；但另一方面，从劳动力分布看，农业劳动力占全部劳动力的大头。这表明二元经济结构并未成为工业化的支持条件，反而以割裂的方式加剧着城乡的对立。需要指出的是，这构成了改革开放的历史背景和动力。

1978年后，随着改革逐步深化，市场经济的发育，使以轻工业为主的乡镇企业及非国有经济快速发展，在工业占GDP比重持续提高的同时，重工业比重却在下降，轻重工业的比例由此得到改善。直到20世纪90年代中后期，重工业的比重才再一次超过轻工业并持续上升。这表明，在市场经济条件下，扭曲的经济结构得到了调整，并重现了亚洲国家工业产业升级的自然轨迹。截至目前，中国已进入重化工业化的中后期，经济结构面临着向服务业的转型。

中国经济体制及中国工业化的上述新变化也深刻地反映在中国与世界的关系上，并形成了国际社会对中国的认知困难。这特别突出地表现在“中国还是一个发展中国家吗？”这一问题上。

现代国际关系理论认为，当代的世界体系是资本主义占主导地位的“中心—外围”体系，即发达国家是中心，发展中国家是外围；中心支配着外围，外围服务于中心。反映在经济关系上就是发达国家向发展中国家出口工业制成品，而发展中国家向发达国家出口初级产品，两者形成垂直分工关系。若以这个角度观察中国，可以看到中国对其他发展中国家的进出口类似于发达国家，即中国向其他发展中国家出口工业制成品并进口初级产品。但是换一个角度观察又会发现，中国向发达国家的出口尽管是工业制成品，但多是劳动力密集型产品；中国从发达国家进口的多是资本密集型，尤其是技术密集型产品，从而又呈现出发展中国家的特征。

上述情况表明，在现有的“中心—外围”世界格局中，中国已处于半中心半外围的地位。从发展中国家角度观察，中国是中心；从发达国家角度观察，中国仍是外围。中国这种半中心半外围的国际地位，不仅带来认知的尴尬，更成为世界格局变动的新因素。中国以此走近世界舞台的中央，未来的世界秩序期待中国方案、中国行动以及中国发展。

通过对以往40年中国现代化努力的回顾可以看到，中国现代化进程已经进入一个新阶段: 表现在经济体制上，市场经济的理念已深入人心，并渗透到经济生活的各个环节和领域。市场经济活动在细枝末节的娴熟运行，奠定了市场经济体制的基本框架，并使其日趋完善且具有不可逆转的趋势；表现在经济发展上，经济结构出现了符合规律的升级，不仅重化工业在工业中的比重逐步升高并日益高技术化，而且服务业比重开始超过工业，显现出国民经济活动支柱产业的势头。这些都表明中国已进入工业化的中后期，并步入以服务业为主的后工业化阶段。综合上述两个方面，中国在已有的“中心—外围”格局中已脱颖而出，不仅是第二大经济体、第一大贸易体，而且成为半中心半外围的经济体，影响着全球的未来。凡此种种都表明，过去40年体制安排是有效的；通过持续性的因势利导式改革，体制已成为支撑中国现代化进程的依托。这既是改革开放初心的体现，也是中国成功经验之所在。

三、财政体制改革是中国社会转型的关键

然而，在中国经济取得巨大成就的同时，也不能不看到中国经济社会又到了新的转型时期，需要体制创新，进行新的体制安排。过往的体制导向支持工业化，尤其是支持劳动密集型制造业。但是，一方面，重化工业产能的过剩标志着工业化已进入中后期，技术密集型产业成为产业升级的方向；另一方面，随着居民收入水平的提高，更好的生活质量也成为社会的需求。两者都指向了服务业，产生了服务业的发展日益快于制造业的历史趋势。目前，服务业在GDP的比重已达56%，开始成为国民经济活动的主体部门。这预示着中国现代化进程步入后工业化时代，从而使得过往的体制安排显得应对空间局促，缺乏弹性。结论由此显而易见。面对后工业化服务型社会的来临，需要更新观念，在此基础上进行新的顶层体制设计并精心实施，通过持续深化改革，使体制始终成为支持现代化进程的依托。因此，需要对服务业发展的体制需求做出描述。

首先，服务性产品的需求价格弹性显著高于实物产品，即它更多地服从于偏好，更少地依赖基本需求。由此决定了其不仅行业分布广、分化日益细化，而且同种服务产品也有层次之分，品牌时尚也成为影响因素。个性化需求是服务业面对的基本事实，并因此形成有别于实物产品具有的客观标准，难以进行大规模制造，从而对经济社会管理带来了新的挑战。举例来说，乘用汽车是满足出行需求的，需求单一且可同质化。与此同时，汽车物理属性决定它的零配件数量标准，并因此决定了汽车的单位生产成本。从管理学角度观察，汽车的这种性质决定了汽车进入市场的时点及生产规模的参数。对政府来讲，这些参数形成的量产规模决定了用地面积、投资数额、建设进展及阶段划分等经济指标，政府可以借助这些参数形成产业政策及相关的扶持措施。换言之，由于汽车工业参数的客观性使其生产可以依赖行政手段进行安排。相比之下，服务性产品标准不具备物理的客观性，而是约定俗成的，并会持续衍生，从而难以利用行政手段介入产品的生产方式和提供方式。因此，创造适应服务业发展的氛围成为政府的要务。此前，政府的管理更多是通过专业监管来发挥作用。因此，简化行政审批，尤其是准入审批，规范准入后监管和加强政府全程服务应成为题中之义。深化“放、管、服”改革，使体制具备弹性是必然趋势；而立法立规，建立社会和产业的长期预期，依法依规界定政府与市场边界，形成行业自律和外部专业监管相互支撑的体制机制是体制安排的要义。

其次，由于一般性服务业劳动生产率通常低于制造业，这就使经济潜在增长能力下降，造成经济增速放缓。为避免经济增长的过分减速，就需要推动服务业高端化。国际经验表明，医疗、教育、科研、金融服务等是高端化的主要领域。在这些领域建立并完善与其相适应的体制机制尤为重要。而现行经济体制极不适应创新国家建设的历史要求，并特别突出地反映在科研成果的转化上：既未有效地建立鼓励科研院所、大专院校转化成果的体系制度安排，也缺乏对科研教学人员成果创新与转化的激励机制，全社会尚未形成尊重科研成果的氛围。从国际经验看，对科研人员和知识产权的专门立法及保护十分重要。这是推动创新与转化的关键。

最后，服务性产品的提供需要社会基础设施予以保障。除硬性基础设施外，更多的是需要诸如公共卫生、环境保护、基础教育、养老体系等软硬兼顾，甚至以软为主的基础设施。从目前的情况看，社会基础设施不仅投入不足而且也未形成长效机制。就医难、就业难、养老难就是体现。由于社会基础设施具有外部性，政府加大投入是必要的。但与此同时，创新制度安排，吸引民间资本参与也是可行的。各国经验表明，这一领域也是政府与社会资本合作（PPP）的重要领域。举例来说，农村留守儿童教育是当前社会关注的一大热点。对此政府不必一味加大投入，而可以采用教育券的形式，发放给需要受教育的儿童家庭，由其选择到教育资源充沛的地区，或公办或民办的学校就学。这种当地政府购买异地教育服务的PPP方式，既减轻了当地政府的财政压力，也有利于全国教育资源的均衡使用，同时还解决了家庭团聚等社会问题。这里需要说明的是，虽然PPP方式在中国运用已有多年，但多用于硬性基础设施建设与运营，而社会基础设施的建设，尤其是运营却始终不变。更重要的是，在中国已有的PPP方式运用中，不少项目发生在政府与国有企业之间，这实际上与PPP的初衷相悖。PPP的核心是利用政府与民间商业机构迥然不同的治理结构以及由此产生的彼此相异的激励机制，在平等的基础上形成政府与民间资本的伙伴关系，实现激励相容，这也是PPP成功的基础。而政府和国有企业，因目标一致，治理结构多有雷同，激励机制差异不大，极易造成过度投资，项目运营难以维持，陷入“债务陷阱”。简言之，在PPP方面，政府的职责仅是出制度、出监管，并以立法的形式巩固下来。此次新冠肺炎疫情的冲击提醒我们，建立和完善包括PPP在内的社会基础设施投入与运营体制，并形成长效机制已刻不容缓。

综上所述，服务业发展以及由此预示的后工业化服务型社会的来临，产生了对体制安排的新需求。它不仅反映在经济体制上，还反映在包括政治体制在内的涉及国家治理体系的其他配套体制建设上。换言之，新时期国家治理能力的建设要求已迥然不同于工业化时期，它需要新体制，需要经济、政治、社会、文化、生态五位一体的深化改革。

这一深化改革的历史性要求首先反映在政府管理经济社会的职能改变上，突出地体现在财政体制改革上。现行的财政体制建立于1995年，那时中国尚处于工业化的初期阶段。虽然工业快速发展，但重工业比重仍落后于轻工业，即轻型工业时期。当时的体制改革要求就是如何形成支持重化工业的制度安排。由于政府，尤其地方政府是工业化的主要推动者，财政体制的设计目标就成为：在保护政府，尤其保护地方政府经济建设积极性的同时，在国民收入方面，实现中央和地方政府之间的合理分配。在约束条件下，这种维持原有事权，仅就财力及相应财权的有限改革目标的设计，体现为两个比重的提高：财政收入占整个国民收入比重的提高和中央财政收入占全国财政收入比重的提高。

近25年来中国经济社会的表现表明，当时财政体制改革的目标设计是合理的，效果也是明显的。这不仅反映在两个比重的提高，尤其是中央财政收入的提高上，更重要的是反映在保障了经济活动和社会活动的有序上。这一目标设计既为市场经济条件下工业结构的转型发展提供了外部条件支持，也支持了“抓大放小”、压锭限产、破产重组等一系列改革举措。1995年以来，重工业的比重再次并持续超过轻工业，既标志着中国在市场经济的轨道上重新进入重化工业化，也彰显了这一轮财政体制改革的有效性。

必须指出的是，随着2001年中国加入世界贸易组织，重化工业纳入全球化，使中国工业水平开始全面升级，这一财政体制的历史任务不仅基本完成，而且因当年有限目标设计使其弊端日益暴露。由于在财力向中央集中的同时未界定政府的事权，尤其是中央与地方，以及地方各级政府的事权，致使各级政府财政支出责任不清晰，造成地方政府为经济建设过度举债，不得不依靠土地出让金来偿还，形成政府支出日益依赖“土地财政”的顽疾。这同时成为房价高涨、妨碍民生、营商成本过高的主要原因，影响了经济社会的发展。因此，改革并重塑财政体制成为国家治理能力建设的关键环节，是牵一发而动全身的改革重点领域。

首先，从中国现代化的发展趋势看，财政体制改革应顺应后工业化服务型社会的要求，从政府职能由建设型政府转变为服务型政府着眼，从事权改革入手，重新厘定中央及各级地方政府的支出责任；加大包括社会基础设施在内的民生支出，减少对硬性基础设施，尤其是竞争性工业投资的支出；切实硬化预算约束，建立权责分明、支出责任与财力相匹配、可追溯可问责的财政新体制。

其次，在中央与地方的财政关系上，基于中央财政财力占大头的客观事实，将包括社会基础设施投入在内的全局性和重大的支出责任集中于中央，以形成中央财政支出责任与财力相匹配的格局。在这种格局下，以公共服务为导向厘定地方各级政府的支出责任，以加快政府由建设型政府向服务型政府转型的步伐。这既可以匹配其财力占小头的实际情况，又可满足服务型社会政府服务在基层的客观需要。若地方财力不足，可由上级财政，尤其是中央财政在规范透明原则下的一般性转移支付予以弥补。只有特定情况或特殊地区可使用专项转移支付。

再次，规范财政收入来源，全面纳入预算管理，使之正常化、制度化，形成稳健的预算收入。一是在《预算法》的基础上，切实打通税收收入、政府基金收入、国有资本所得收入以及社保收入之间的连接，做到统一预算。更重要的是统筹支出，特别是建立将国有资产所得收入作为调节社保支出的规范化制度保障，以应对老龄化趋势。除国有股权正常性地划入社保，使社保获得稳健资本利得收入外，在老龄化的高峰阶段，还可通过国有资本变现的办法来弥补社保支出。二是在稳定财政预算赤字的基础上，建立国债弥补的正常化机制。其中的重点是建立有序的、国债市场需要的、期限结构合理的体系性的国债品种，以稳定金融市场预期。必要时可发行特别国债，以弥补非正常支出。顺便指出，上述两条都需要资本市场的支持。因此，中国资本市场的发展及金融体制的改革具有支持财政体制改革的重要作用，需加以重视。

最后，在坚持税收法定原则的基础上，展开适应服务业发展的税制改革。一是增值税转型改革。以前虽然进行了营业税的增值税改革，促进了服务业发展，但毕竟现有的增值税基础还是生产型的，需要加大向消费型转型的改革力度。二是推动消费税、房地产税及遗产税等税种的设立。这不仅有利于开辟、增加地方财政收入，而且具有促进服务业发展的导向作用，并能公平赋税。

需要指出的是，财政是一半财一半政，是国家治理体系和能力的基础。建立适应现代化新阶段后工业化服务型社会发展需要的财政体制，是一项基础性的龙头改革工程。这一改革只有定位准确并积极展开，其他改革任务才能相应展开，配套机制才能形成，功能才能发挥。以金融为例，一旦建立了在财政赤字稳定基础上的有秩序的国债市场，金融机构在资产配置中便会大规模持有国债，它们可以通过卖出国债来获取流动性，而央行可通过买入国债来影响利率。由于国债收益率曲线是无风险收益率曲线，即市场基准利率，如果国债品种期限和结构合理，这一基准利率便可以从近端向远端传导。如果央行通过公开市场业务调控这一基准利率，就会使市场收益率曲线发生系统性响应，当前所谓利率传导机制不畅的问题便迎刃而解，央行的货币政策便由数量调控转向价格调控，相应地，也会引导中国金融机构围绕这一无风险收益率曲线进行风险资产配置，从而推动中国金融由间接融资向直接融资转变。这也是十八届三中全会提出的利率市场化，即“建立健全国债收益率曲线”金融体制改革目标的初衷所在。

综上，我们认为，中国正处于由工业服务型社会向后工业化转型的起始阶段，未雨绸缪，面向未来进行体制安排的设计十分重要，其中财政体制改革是关键。

​四、重视城市化率与居民收入的增速

党的十九大提出“两个一百年”的经济社会发展的宏伟目标。其中后一个一百年又分两步走：第一步到2035年基本实现现代化，第二步到2050年全面实现现代化。未来的15年是中华民族伟大历史复兴的关键时期。在这一时期，不仅经济总量有望成为世界第一大经济体，而且要基本实现共同富裕。共同富裕既是人类千百年来的追求，也是创建社会主义制度的本质规定性，这就要求中国在经济、政治、社会、文化、生态等方面全面发展。为此，需要建立支撑全面发展的体制依托，“五位一体”的全面改革深化势在必行。当前以财政体制为中心的经济体制改革仅是前奏，是突破口，未来改革还需要深入到政治、社会、文化生态体制上。面对这一改革态势，有必要从更广的视角，通过梳理经济社会发展的历史脉络，进一步确认改革的时序、顺序安排及推进方式。

一般认为，过往40年来通过持续性的深化改革，建设了满足工业化需求的市场经济体制，使中国经济出现了合乎逻辑的产业结构升级，进而实现了经济总量的高速增长。这成为中国经验的基本内容。但这仅是故事的一面，中国故事的另一面，或许从社会发展角度看更为重要的一面，是中国居民人均收入的快速提高。1978年，中国的人均GDP仅为381元，当时的城镇居民人均可支配收入仅为343元，而农村居民人均纯收入更低至134元。按当年的汇率核算成美元，人均收入分别为120美元和50美元。如果按2011年以不变价人均2300元、现价为3000元的贫困线标准计算，不考虑通货膨胀因素，1978年，97.5%的中国人口是达不到贫困线标准的。2019年，中国GDP已达99万亿元。换算成美元，人均GDP已达1万美元。按人均收入通常为人均GDP的90%计算，2019年中国的人均收入已超过9000美元。

40年来中国人均收入的快速提高，不仅扩大了物质产品消费，支持产业升级，也增大了服务产品消费，反映在社会指标上是人均受教育程度普遍提高，几乎人人完成了九年制义务教育。同时，医疗健康水平也显著提高，婴儿死亡率显著下降，预期寿命显著增长。中国人均收入的持续提高带来的消费增长，使2019年中国商品零售总额超过了美国，成为全球最大的消费市场。由此也使中美贸易之争变为世界消费中心转移之争。它使中美贸易摩擦不至于出现零和的结果，而有可能向中美共治（G2）的方向转化。从这个意义上讲，居民收入的提高不仅扩大了物质产品消费，也使服务产品的数量和质量均得以提升。在经济发展的同时，社会也得到发展，并且还有可能引领全球化。这些既构成了中国现代化的鲜亮底色，也决定了持续提高中国居民收入水平在未来现代化进程中的重要意义。

如果更深层次细致观察中国的居民收入，可以发现，尽管中国居民收入仍在增长，但是阶层却出现分化，出现了“两个中国”的现象，即一个高收入中国和一个低收入中国。根据中国宏观经济学会2019年相关研究报告，2018年有3亿人口的年人均收入在2万美元左右，而另外10亿人口的年人均收入仅为4500美元，两者之间不是通常的连续正态分布，而呈现为不连续“工”字形分布。对一个3亿人口的高收入中国而言，其人口总量已与美国人口相当，其消费能力与消费习惯直追美国，是中国经济发展、社会生活中最活跃的人群，主导着消费升级，引导着产业变动的方向。从这个意义上讲，当前中美贸易摩擦，实际上是3亿人口的高收入中国与3亿人口的美国之间的竞争。对一个10亿人口的中低收入的中国而言，其人均年收入水平仅仅达到小康，有的甚至刚刚脱离绝对贫困。在这个群体中，恩格尔系数仍在较高水平。他们虽然对美好生活具有强烈的向往，但消费能力有限。他们仍是经济和社会发展中沉默的主体，主动性不强，只是被动接受市场经济而尚未或难以积极参与。这“两个中国”构成了当代中国经济社会的新二元性。

需要指出的是，这一新的经济社会的二元性已不同于改革开放初期的二元性。当时的二元性是工业经济和传统农业经济的二元性，在社会形态上表现为现代工业社会与传统农业社会的二元性。这存在于工业和农业之间，呈现在城乡之间。与此同时，因计划经济体制造成的人为割裂，导致了城乡对立，表现为农村拥有庞大的剩余劳动。现在的二元性是人均收入的二元性，虽然仍表现在城乡之间，但性质已发生了变化。改革开放40年来，随着市场经济的发展，市场的力量促使二元经济向一元化的工业经济转变。它表现为在工业GDP比重升高的同时，传统劳动力不断向工业领域转移，进而使农业劳动力的工资收入与工业部门同向上升。如今，农业部门的劳动力人均收入与工业部门劳动力人均收入的差距明显缩小，在许多地区已经基本持平。这预示着农业部门劳动力虽然还过剩，但只是相对过剩，绝对过剩的现象已经消失。这种工农业部门劳动力人均收入差距的缩小，表明目前人均收入的二元性不是因工业和农业边际劳动生产率的差异造成的，而是中国工业化进程中特殊城市化道路产生的新问题，集中体现为“地城市化了，人却未相应地城市化”。

用一种更学术化的详细表述，即由于工业是大规模生产的，工业的聚集地就是城市，所以工业化必然导致城市化。城市化表现为人口的集中，并因人口的集中促进了服务业的发展，相应地产生了包括公用事业、房地产等在内的城市基础设施的需求，由此使工业化中后期出现了城市化快于工业化的现象。改革开放40年来，市场导向的工业化虽然无可避免地出现了符合规律的中国城市化进程，但是更多地表现为工业基础设施的城市化。在出现多个千万人聚集的大城市的同时，对人服务的城市化却严重滞后，就业难、就医难长期存在。产生这一问题的原因，从体制角度观察，是市场取向性的经济体制改革虽然克服了计划经济造成的工农业分割和城乡对立，从而支撑了工业化，但因社会体制的束缚，城市化又不能以其自然过程充分展开，从而滞后于工业化的发展。换言之，中国的城市化在受工业化规律支配的同时，却因社会体制的制约，以扭曲的形式展现出来，这特别突出地体现在人的身份，尤其是农民工的身份上。目前，中国的城市化率虽然已达到60%，但其中仅有40%左右为拥有城市户籍的常住居民，其余20%是农民工，人数高达2.8亿。他们在城市就业，但不拥有城市户籍，属于半城市化人口，不仅因流动性强，工资难以正常增长，而且也不能享受城市户籍人口的各种福利。收入长期盘桓，使他们对未来预期不稳，造成了他们消费行为的扭曲。据中国宏观经济学会2019年的研究发现，目前8亿农民中，家庭收入的50%以上来自城市务工收入，如果把诸如良种、化肥、农药、农机和休耕等补贴以及农产品支持价格也计算在内，农户来自城市的收入已近70%。与此同时，研究也发现，农民工在城市的消费行为是维持基本生存，而不是发展，其消费仅占工资支出的30%。农民工家庭在城市拥有住房的比例仅为18%，培训、住房、娱乐等发展性人力资本支出更是微乎其微。农民工将其城市收入的70%汇往农村，其基本用途是在宅基地改建扩建住宅。然而，由于农村缺少就业机会，又使这些住宅常年闲置，由此形成了农民有财产，却没有财产性收入的局面，加重了其收入的徘徊。这种情形造成了其极低的边际消费倾向。虽然过去10年最低工资每年平均提高10%以上，但农民工的消费并未同比例上升。由于农民工数量庞大，这种态势开始在全局影响有效需求的提升，久而久之，会使产能过剩更加严重。因此，无论从何种角度观察，解决农民工的市民化问题都是当务之急。这既是解决城市化滞后于工业化的遗留问题，也为未来后工业化的服务型社会的城市化铺平道路，因为中国不可能带着8亿农民进入现代化。建议在“十四五”期间重点解决有关农民工市民化的两个问题：

第一，以农民工城市户籍为表征的深层次配套体制问题。2019年，中国政府宣布300万人口以下城市全部放开户籍，500万人口以下城市重点人口放开户籍，在北、上、广、深等一线城市积极落实积分落户政策，这为农民工市民化打开了大门。但是农民工市民化不仅是一个户籍登记，其背后更深层次的问题是住房、教育、社会保障等，涉及教育、医疗、基础设施等资源配置的众多方面。我们认为，在住房方面，发展方向是培育租赁，尤其是长租和以租代售市场，不仅政策要向这方面倾斜，而且应该形成制度并使之长效化；在子女教育方面，可用教育券来调配现有教育资源，挖掘潜力，并放松民办教育的准入限制，延长中小学教师的退休年龄，鼓励已退休的教师到民办学校任教，同时用政府购买的方式扩大特岗教师名额及支持力度；在社保方面，首先要解决异地社保以及新农合的转接，尤其医保的结算问题，形成规范并广而告之，在此基础上鼓励企业将年金制度及商业保险覆盖到农民工。

第二，土地尤其是农村集体建设用地和宅基地流转制度问题。目前，农田用地已允许用益权的转让，同时也允许农村集体建设用地直接入市，但在细节上的改革深化仍不足，致使其流转不畅，需再抓落实，打通“毛细血管”。与此同时，要积极研究宅基地的流转制度并在“十四五”期间给予兑现。上述这些土地流转问题的解决，不仅有利于增加农民的财产性收入，更重要的是有利于克服农民瞻前顾后、不愿长期融入城市的心理，促使其生活习惯及消费行为向城市化转变，以克服社会的二元性。

我们认为，既然中国改革开放40年的经验表明，工业化以及由此推动的城市化是中国居民提高收入，尤其是中低收入阶层提高收入的主要途径；既然中国经济社会已进入工业化中后期，并呈现出服务业加速发展的势头，以后工业化服务型社会的全新视野，超前规划城市化路径、体制及区域安排就势在必行。

中国是一个人口大国，其城市化路径可能有别于其他国家，以特大城市为中心的城市圈和城市带可能是其发展方向，而不是遍地开花的城镇化。其中长三角、珠三角、京津冀的城市发展规划及协同体制建设尤为重要。

从全局看，面对城市化的新趋势，可考虑调整行政区划，改革行政体制。过去的行政区域建立在农业经济的基础上，以土地尤其是耕地面积为主要依据，相应的行政组织形式是省—地—县。尽管近年来因城市化发展，不少地和县已改为市，但总体来看仍未脱离原行政区划的体制框架，其行政管理思路，特别是县一级行政管理思路还拘泥于传统农业社会的管理模式，仍不适应城市化的发展。我们认为，未来行政区划的框架应以城市为基础，不仅管理理念要告别传统农业社会，而且行政组织形式和政府功能也要相应地与现代城市管理相匹配。建议对此应未雨绸缪，早做研究，并做好预案。

我们注意到，过去10年是中国居民收入快速增长的10年。“十二五”规划提出“两个提高，两个同步”，即在初次分配中，提高工资收入的比重并使其增长与劳动生产率提高同步；在国民收入中，提高居民收入的比重并使其增长与GDP增长同步。随着“十三五”规划的持续发力，10年来，顺应城市化发展的政策开始制度性地进入经济社会生活，使中国城市化率一改过去波动增长的态势，进入每年1%以上的稳定增长轨道。与城市化相适应，10年来，居民收入增长基本与GDP增长同步，而人口占大多数的农民收入增长又显著高于GDP增长。经过两个五年规划，再加上脱贫攻坚，今年（2020年）不仅中国居民的平均收入有望比10年前翻番，而且农村居民的收入增长还将高于平均水平。特别是今年中国将消灭绝对贫困，使中国以消费为代表的内需有了强劲的扩大。中国因此成为超过美国的世界上最大的消费市场。我们测算，如果未来15年中国城市化率维持现有增速，中国中低收入阶层的居民收入有望继续维持高于GDP增速的增长；如果中国居民收入增长维持在5%以上，再增长15年，到2035年，中国居民收入会再翻番；如果10亿人口的中低收入阶层的居民收入增长速度快于平均速度，15年后可达到目前中高收入阶层的水平，仅此一项，2035年，中国就是20万亿美元的居民收入规模及相应的消费市场，它会使现有的低水平的产能过剩大大缓解，为夕阳产业转型提供时间和空间。如果不断深化对外开放体制改革，使这一市场规模加入全球化，中国不仅能带动世界经济增长，而且能引领全球化的潮流，以实际行动改善全球治理体系，进而为人类实现全球命运共同体做出中国贡献。

综上所述，我们的结论是：纲举目张。面向2035年改革开放的基本思路，对内是以新型城市化为纲，着力促进中国居民，尤其是中低收入居民的收入增长，为扩大以最终消费为目标的内需创造条件；对外是以中美关系为纲，创造和发展和平稳定的国际环境，在内需扩大的基础上，缔造以国际贸易和投资中性化为代表的制度性开放体系，使中国日益扩大的市场有机地融入世界，以此来捍卫和引领全球化。

曹远征，中国宏观经济学会副会长，中国银行原首席经济学家，中国区域经济50人论坛成员