陆铭: 近期震撼政策背后, 很多人都陷入一个思维误区 | 文化纵横特稿_风闻

【导读】近期，教育、住房、劳动保障、反垄断等领域出台了一系列新政策，引发社会持续关注，市场也出现一定波动。为理解这些政策背后的逻辑及其经济社会影响，进而思索当前社会经济领域问题的解决之道，近日《文化纵横》对上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院研究员陆铭作了专访。陆铭曾于2020年8月24日参加在中南海召开的专家座谈会，提出持续推动中心城市人口聚集、加强都市圈“增长极”作用、优化公共服务和基础设施供给、加大流动人口子女教育投资等建议。

陆铭指出，**近期一系列新政希望降低教育、住房等领域给居民生活带来的负担，这一初衷无疑是好的。但实事求是地看，我们在面对民生领域的乱象时，也存在一定的思维误区，即往往从限制需求入手，而没有更多地考虑供给侧的问题。**陆铭认为，高房价和校外教育培训的内卷式竞争，其实都源于供给不足。解决这些问题的根本出路，是从供给侧发力：一方面，政府应在公共服务领域加大投入，提升质量，优化布局和结构；另一方面，还应加大市场端的供给，允许通过市场机制满足部分政府公共服务无法覆盖的个性化需求。如此才能真正实现让市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的基本原则，进而满足人民日益增长的美好生活需要。

本文为文化纵横新媒体“政策观察”特稿，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

✪ 陆铭 | 上海交通大学安泰经济与管理学院

✪ 郑涛(访谈整理) | 文化纵横

文化纵横新媒体

“政策观察”特稿

限制需求还是扩大供给？

——关于近期重大新政的思考

**《文化纵横》：**近期，国内多项政策引发公众关注。教育领域，中央强力整顿校外教育培训行业乱象；就业领域，人社部等部委联合印发《关于新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，要求维护平台企业派遣工的权益；住房领域，打压虚高学区房、设定二手房指导价、限制房贷、加快发展保障性租赁住房等行动不断加码；反垄断领域，今年年初国务院发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。如何理解这一系列政策变化，它们是不同部门遵循各自专业逻辑的单独行动？还是背后有着统一的顶层设计，预示着中国经济社会发展模式即将迎来新一轮转型？

**陆铭：**最近在劳动就业、教育、住房等社会领域出现的一些管制措施的加强，的确引起了社会各界的关注，对于这样一些政策取向的变化，我认为需要做更为全面和深入的分析。

显然，我想社会各界都同意的是，这一系列政策调整的初衷是想改善民生，克服在相关领域——特别是公共服务和居民生活领域——出现的一些所谓的乱象，**希望能够降低住房、教育等对于居民生活的负担，这一初衷是好的。但是这些政策的出台是不是真的能够有效地缓解这些领域存在的问题？**我认为需要在理论和实践中做进一步的研究，才能科学客观地认识这些政策带来的影响。

在现实生活中，资源总是有限的，而不同的偏好、不同的收入会导致不同的人产生不同的需求，于是需要在不同的人群当中配置各种资源——这本身就是市场经济发展的一个非常重要的部分。在这些资源的供给和需求之间就会形成某种配置机制，总体上来讲主要是两种形式：

**第一种是用价格配置，出价者高的就得到更多更好的资源；第二种是行政配置，用某种规则把资源配置给相应的需求者。**当然也可以是价格机制和某种行政力量的配置之间的一种结合，比如在管制价格的情况下会出现供给小于需求，一部分需求满足不了，此时可以行政配置（如直接的行政指定、随机分配等手段）实现供给和需求之间强制的均衡。

在理论上，当社会公众观察到一些领域出现高价格的时候，往往非常容易直接诉诸通过行政手段配置资源，或者加强对市场的管制，特别是直接的价格管制。

但是，**我认为社会各界在面临这些问题的时候，思维上出现了一定的误区。对于当前在某些****领域里面出现的高价格问题，人们没有更多地从供给侧来思考：**有没有可能是供给侧出了问题，导致社会公众所感受到的各种各样的问题？我们不妨以住房和教育这两个最有代表性的领域为例，分析一下供给侧的问题。

先来看住房。现在中国的确存在高房价问题，但是必须要看到，高房价并不是一个全国普遍的现象。在一些人口流出的地方，住房的供给非常充分，甚至还出现了住房闲置、房价下跌的现象。**中国的高房价到底出现在什么地方呢？主要是人口持续增长、有大量人口流入的地区。**这样的地区通常是沿海经济发达的地区，特别是沿海的一些特大和超大城市，以及中西部的一些国家级中心城市和区域性中心城市。但是总体而言，中西部的一些中心城市，哪怕是省会级城市，也并不完全就一定是高房价的，比如长沙对房价的控制就比较好。但我并不认为，高房价的根源可以简单地归因为人口增长。人口的增长是由人口的流动带来的，这是一个国家内部劳动力资源跨地区配置的一个非常重要的表现，因此是非常正常的现象。

**在人口大量流入的地区出现的高房价，更应从供给侧去找原因。长期以来，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此产生的住宅供给是跟不上人口的增长的。**其中主要有以下几点原因：

第一，在人口大量流入的地方，建设用地供应的总量受到严格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的农业和生态用地，对生态用地占整个城市的土地的比例有着非常严格的管制。

第二，即便在城市建设用地中，地方政府也更愿意把城市建设用地供给规划为工业用途和商业、服务业用途，对住宅用地的供给相对缺乏积极性。

第三，长期以来，政府对公租房建设也缺乏积极性。虽然最近这些年公租房建设已经有所加快，但与市场需求相比，公租房的供给总量仍然相对不足。

第四，一些城市对建筑的容积率也有比较严格的管制，因此在住宅用地转化为住宅供应这个环节也受到行政力量的管制。

第五，在城市建设和城市管理过程中，往往因为追求干净、整洁、有序等，对一些实际上承载着居住功能的建筑和低成本居住形态（如城中村）包容性不够强，对其大拆大建实际上不利于住宅供应的增长。

这几方面原因共同作用于房地产市场，尤其是对人口流入地的住宅用地的供给不足，导致供给跟不上需求的增长，房价就会持续上涨。尤其是货币供给比较宽松的时候，就更容易使得流动性流向那些住宅供应出现严重短缺的一些特大和超大城市。面临这样一些问题，如果仅仅从需求侧进行管制，就可能导致表面上看起来房价似乎被控制住了，但是却带来一系列其他问题：

比如，管制住一手房，二手房房价就高；管制住二手房，二手房交易就会出现虚假定价问题，也就是住宅交易的备案价格似乎控制住了，但其他隐性的价格却上升了，因此住宅的总价并没有下降；

再比如，通过控制贷款的方式控制购房需求，但是这样管不住全款购房的住房需求，这样一来，实际上就把房地产的供应以及未来潜在的房价上涨的空间给了能够全款买房的高收入阶层。

通过行政力量管制一手房的价格，似乎能把房价压下来，但这种压低的房价，一方面在进入二手房市场的时候，会转化为买到房子的人的获利空间；另一方面甚至会引起开发商为了保利润而压缩建筑成本，最后影响了住宅的质量。

所以我多年来一直在呼吁，**面对人口流入地的高房价问题，主要还是应该从供给侧入手，多管齐下增加住宅供应，才能缓解房价上涨的压力。**具体来讲，就是应该增加人口流入地的建设用地供应；在建设用地供应中，将更多的用地用于住宅建设，把闲置的工业和商服用地转化为住宅用地；放松对住宅用地的容积率管制；提高对包括城中村在内的低成本居住形态的包容度。

**对于需求的限制，不应该从限制价格、限制交易或者限制信贷入手。而应该主要按照家庭以及购房面积进行需求限制，这种限制能够有效地减少炒房行为，也能够有效缓解不同家庭、不同人群之间的财产不平等。**不能无限制地放大需求侧的控制政策，这样最终反倒可能会限制住真实需求，使得房地产市场无法走向健康、可持续的发展。

教育领域也存在类似的现象。**大量的补课行为的出现，实际上是因为教育资源的有效供应不足，上大学的渠道非常有限，所以就出现学生相互之间的竞争。**当然，客观上也存在一些不良的现象，比如一部分教师在上课的时候有所保留，把本来应该在课堂上教授的内容拿到课外市场上去补课。

所以，**对于教育领域出现的问题，我认为也需要做区分。**对于部分教师在教学中不负责任，把该讲的东西放到学校之外去讲这种现象，应该通过政府的管制来纠正。与此同时，对于教育行业出现的供求矛盾，一方面我认为应该加大教育行业的总体投入，多建学校，提高教师待遇，提高教育质量，缓解供不应求的问题；另一方面，也应该增加大学的录取率，因为未来经济增长的动力会越来越多地来自于创新，而大量的制造业工人会逐渐被机器替代，因此，通过扩大大学的招生规模来缓解大学入学的竞争，也是一个减少大家在课外相互竞争补课的非常重要的渠道。尤其在那些人口众多，教育竞争非常激烈，而优质大学又比较少的地区，可以考虑通过加大国家投入，加快在这些地方建设大学。例如在河南、河北、浙江这些地方就存在大学的数量和质量与人口和经济发展水平不匹配的问题，教育的短缺更加严重。

打压学区房能否真正起到促进教育公平的作用？我非常怀疑。**从形成机制角度来看，在教育资源分配不完全由供求所决定的市场价格来决定的情况下，家庭通过竞争学区房来获取教育资源。**在理想状态下，由于通过学区房竞争优质教育资源可能会使得低收入家庭失去获取优质教育资源的机会，那么可以对那些来自于低收入家庭的优秀孩子进行补贴，达到效率与公平的兼顾。但如果完全打乱优质教育资源的配置，采取类似于打乱学区、随机抽签等方式来配置的话，可能会产生两种意外的后果：

第一，优质的教育资源最后没有产生提升人力资源积累的效果，因为优质教育资源能否提升整个社会的人力资源积累水平，还取决于教师和学生素质之间的匹配；

第二，**表面上随机配置的优质教育资源，却可能使得获取教育资源完全变成跟运气挂钩的事情，社会公众也未见得能够接受这种分配方式，甚至公众可能更容易接受基于竞争的资源配置方式。**随机分配教育资源表面上看起来似乎是公平的，但公众的感受很可能反而是不公平的，特别是那些希望通过努力改变自己命运的家庭更有可能产生这种反应。

**另一个值得担心的问题是，在表面上看起来随机的教育资源配置过程中有可能产生腐败。**这个问题是不是真实存在，还需要通过加强研究来观察。

总的来说，对于上述领域出现的问题，我觉得社会公众应该更新思维。这些领域并非完全不能按照市场原则来配置资源，而是也应当坚持让市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用的原则。但在政府更好地发挥作用这个环节上，政府不应跟市场力量对抗，或者简单地控制需求，而应该加强供应，以及在存在垄断的市场领域开展反垄断行动。即便是控制需求，也应区分哪种控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是为了防止出现不平等现象，这是有道理的；但对于真实的刚性需求，控制需求可能会适得其反，不能让控制需求政策成为满足人民对美好生活向往的途径。

**《文化纵横》：**新冠疫情全球大流行和中美竞争给中国经济增长带来巨大挑战和不确定性，为何我国会在这种背景下推出这样一系列可能会在短期内对经济增长产生波动影响的公共政策？如何理解和研判这些政策对中国经济发展的中长期影响？

**陆铭：在经济下行、中美关系紧张的国内国际形势下，在结构性的政策调整和保增长之间确实存在着一定的矛盾。我认为此时进行一些结构性的政策调整，本身并不一定是错的。但是结构性的供给侧政策调整，应当考虑如何才能兼顾效率与平等，如何才能实现人民对美好生活向往。在理论界没有想清楚和没有经过充分地论证之前，宁愿先观望一下，不要仓促着手。**否则，就有可能导致经济增长动力受挫，而在想解决的那些问题上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的结果违背了初衷，那就非常遗憾了。

总的来讲，我认为**如果要实现结构调整和经济增长两者共赢，至少在存在短缺的领域，不管是住房还是教育、医疗等公共服务领域，增加供给，改善质量，优化布局，特别是在那些人口大量增长的地区做这些供给侧的结构性改革，总是正确的。**政策制定者不妨从这些领域入手，实现经济增长和调整结构两者共赢。

这些政策对于中国中长期的发展能否产生好的效果，我不敢贸然回答，因为这需要在理论和实证上做进一步的研究。从理论逻辑上讲，我觉得笼统地讲这些政策有好处还是坏处，本身就存在误区。我认为，讨论这些问题不能停留在这个层面上，而是要去讨论如何管制、在哪管制等这样一些问题。

其实在这些问题上，学界已经有大量的研究。尽管还存在一些认识上的分歧，但如果我们真的把国内、国际不同的研究放在一起比较的话，其实可以去伪存真，真理是可以越辩越明的。但**遗憾的是，很多时候我们一些政策的出台还是有一些仓促，没有理清一些相关问题的基本逻辑。这样可能会伤害中国市场经济发展本身的一些基础逻辑，也可能会让公众产生政策预期不够稳定的社会心理。**对于投资者来讲，在相关行业出现这些政策干预之后，也可能会产生对中国未来政策形成逻辑难以预期的社会心理，对整个市场经济的信心也会有所弱化。所以，我认为当前中国在一些领域的政策制定应该进行充分的论证和讨论，要听取来自各方面的意见，特别是既有的学术研究的成果，否则很可能产生认为政策稳定性不足的社会心理和情绪。

**《文化纵横》：**教育、住房这些领域有其公共服务的属性，最近的政策调整似乎也在突出这一点，而弱化其商品属性。但与此同时，中央也一直强调要让市场在资源配置中起决定性作用。那么，今后应该如何平衡政府和市场在提供上述公共服务方面的作用和关系呢？

**陆铭：****在一些市场经济国家，教育、住房等领域同时具有市场属性、商品属性和公共服务属性。**市场属性主要是满足一些对于质量有要求的群体，相对而言他们是高收入的家庭，有更强的支付能力，所以会更多地进入市场购买相应的商品和服务。政府提供的公共服务，主要起到的是均等化和托底的作用，相对而言它满足的是中低收入阶层家庭的相应需求。当然，在中国特殊的历史背景下，在教育领域，不少优质教育供给也是公办的。

一个国家的教育和住房应该有多大比例由市场供应、有多少应由政府供应，完全取决于这个国家的相关政策。需要明确的一点是，不管怎样，政府提供住房和教育等公共服务，并不是对市场机制的完全替代**。因为需求是多元化的**，有一些个性化的教育和住房需求，以及一些收入较高群体的教育和住房需求，交给市场去满足是没有问题的。在一些人口大量流入的城市，民办教育还对弥补市场供给不足起到了非常重要的补充作用，特别是大量缓解了对于农民工群体教育供应不足的问题。在此基础上，**政府应该做的仍然是在供给侧增加公共服务的投入，提升质量，优化结构和布局。**这样才能通过让政府和市场各自发挥各自的功能，满足不同类型的需求。

当前在这些领域推出的新政策，我认为有一些是合理的。比如，强调政府要供应更多的公租房，特别是在人口大量流入的一些地区，房价已经高到让普通城市居民难以承受的地步，在这样的城市更多地建设租赁房来满足公众的居住需求，当然是值得肯定的。但是，与此同时也应该看到，在商品住房上也存在供给不足的问题，尤其是现在一些大城市还在用户籍身份控制买房的资格。**一个本国的国民在当地有合法的就业和居所，却需要缴纳长达五年的社保才能够买房，这说明市场上存在着严重的供给不足。**在有一些大城市，五年社保的购房资格要求成了一些年轻人觉得自己无法留在当地长期生活的一道门槛，这对于提升一些大城市的竞争力和留住人才也产生了不利的影响。

总结一下，在住房问题上，一方面需要政府建设和供应更多的公租房以及面向低收入群体的廉租房，另一方面同时需要适应人口数量增长，特别是高收入阶层数量增长的现状，增加商品房的供给。两者不可偏废，不是一个相互取代的关系。

教育领域的情况也是一样的。如今，中国人对教育的需求非常旺盛。因为中国发展到现在这个阶段，进入即将成为一个高收入国家的阶段，一些相对比较发达的地区人均GDP已经可以达到一个中等发达国家的水平。客观上讲，人们越来越重视教育的投入，这是好事情。面对这样的需求，同样需要政府加大投入。**我们在教育的供给上还存在大量的短板，同样是在一些人口持续流入的大城市，到现在还没有办法能够把所有常住人口都纳入享受基本公共服务的覆盖范围之内。即便对本地户籍人口而言，现在优质教育资源比较集中，分布在传统的中心城区，也无法满足广大市民日益增长的需求。**这给政府扩大教育供给、建设更多学校提出了非常紧迫的需求。尤其在高中教育阶段，一些大城市现在基本上是以户籍人口的孩子为服务对象的；但高中阶段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不对外来人口开放的。总之，政府要做的就是增加供给，在数量、质量、结构和空间布局几个维度上改善供给。

**但并不是只要政府建设了足够的公办学校，所有家庭和个人的需求就能够满足****了。**客观上来讲，对于一些支付能力比较强的家庭而言，在学校教育之外，能够通过补课来进一步加强对孩子的教育投入，我觉得也是正常的需求，尤其在一些学校教育覆盖不到的方面，比如英语、文艺技能等个性化的人力资本投资等，这些领域是学校教育覆盖不足的，再比如一些超过学校教学水平的额外需求。有家庭愿意在这些方面花更多钱来提高孩子的综合素质，我觉得这也是人民对美好生活的向往的体现。所以，市场和政府还是应该扮演互相补充的角色：政府提供的公共服务更加强调均等化和托底作用，市场提供的更加强调的是服务于有支付能力的家庭或者普通家庭的个性化需求，两者不可偏废。

但是就像前面讲到的，客观上，今天的确存在一部分教师在课堂上没有好好地把内容教够，然后把这些内容拿到学校之外去教，从而产生了补课的市场，这一点应该加强管制。如果不在理论上梳理清楚这些问题的话，很可能实践中就会出现对一些合理的需求也进行一刀切式的打压，最后导致一些正常的需求、有效的需求没有得到充分的满足。在这样的情况下，就很可能产生一些意想不到的结果。

比如，有可能使得教育培训转向地下，这样一来其实并没有真正解决问题；如果培训机构被打压，就有可能导致一些富裕阶层雇佣家庭教师在家里培训，这个无论如何也无法去管制；甚至有可能使得一部分教师辞职转向私人教育市场来提供类似于像家教的服务，这反而不利于学校教师队伍的壮大。这样就可能会导致在教育资源的获得方面出现更严重的按照收入和阶层进行区隔的状态，反而不利于教育的均等化。

总而言之，对于教育、住房这样的市场，都应该系统性地把所有问题产生的原因好好地梳理一下。让市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用，这句话本身大家都是认同的，但是到底具体怎么做，怎么让市场成为配置资源的决定性力量，市场配置什么样的资源，用什么样的方式配置资源，政府如何更好发挥作用，用什么样的方式、在什么领域来发挥作用，都需要好好研究。如果搞一刀切式的干预政策，是有些令人担忧的。

**《文化纵横》：**有自媒体认为，中国政府近期在住房、教育、养老等领域推出的新政，似乎是在向德国学习，因为德国“楼市长期稳定、职业教育世界闻名，在养老制度、鼓励生育方面颇有一套”。您怎么看待这种观点？

**陆铭：**对于世界上各个国家的一些先进经验，我觉得可以在科学研究的基础上加以吸收。但我认为不应笼统地讲中国今天的做法是向德国学习。德国的确长期以来住房市场价格控制比较好，但是最近这些年德国也出现了和其他国家一样的人口向大城市集中的现象，因此导致一些大城市房价上涨速度比较快。在这个意义上，德国是否真的拥有住房价格控制比较成功的经验，我觉得本身要再加强研究。

在教育领域，德国传统上的确比较重视技能教育。**今后中国总体上应更重视技能教育，我觉得也是对的。**但是当前更应改变的是技术工人的培训体系和收入决定机制，而不是笼统地在教育供给上通过名额划分去限制初中生上普通高中、进入大学的轨道。很多东西随着时代的发展都在发生新的变化，比如现在越来越多的制造业岗位被机器替代，自动化水平不断提高。当前中国的制造业也已经出现了GDP增长的同时，就业岗位是负增长的现象。**未来中国的制造业是否真的需要那么多的人去上技术性学校，以增加制造业的职工？还是说，未来中国可能需要更多更高品质的服务业劳动力？**这些问题我认为也需要加强研究。总之，不能简单地把一个国家出现的现象合理化、普遍化，而应该去分析它背后的形成机理，并且对未来的发展趋势要有充分的预判。

反过来说，其实我们不光要在国际上去学习国外的先进经验；在国内，对于不同城市和不同地区间的差异和发展经验，我们是否已经总结得非常充分了呢？也未见得。例如，在房价和教育这两个大家比较关注的领域，中国一些人口增长的城市，房价的涨幅就存在差异。在北上广深这四个一线城市里，广州的房价上涨相对不是很快；在二、三线城市里，也有类似于成都、重庆、武汉、西安这样的城市，房价上涨远远慢于一线城市；还有一个例子是长沙，房价水平和涨幅不高，居民的幸福感比较高。这些房价较合理的城市无一例外都是因为住房供给充分，房价涨幅控制得才比较好。所以经济理论和实践告诉我们，根据人们需求的增长加大供应，永远是缓解房价上涨趋势的不二法门。尽管这是一个非常基本的经济学原理，当前社会也缺乏共识。

在教育方面也是同样的道理。在人口不断增长的过程中，有些城市迟迟不增加教育的投入，甚至关闭了不少为外来人口子女提供教育的学校。而有些城市对外来人口增加导致的教育需求上涨问题解决得却比较好，最有代表性的就是广州和成都，这些城市对外来人口比较友好，它们吸引外来人口的数量增加也因此比较快，这又使得这些城市的服务业价格增长得并不是很快，市民的生活品质有较好的保障。这些在中国发展过程中面临的问题，是发达国家现在已经不存在的。所以面对中国当前发展过程中出现的这些问题，我认为与其不分青红皂白地去学习一些国外经验，还不如好好地根据中国的国情，认真梳理中国不同城市之间出现的问题的异同、相应的政策应对以及不同的政策产生的不同后果所呈现的规律，然后才能真正找到解决中国自身在特定转型和发展时期出现的那些问题的有效政策。

当然我不是说一些发达国家的经验就不重要，而是说学习国际上的经验，应当建立在把握规律的基础上。同时，要认识到中国当前发展阶段所产生的国情，跟发达国家现在的情况也不太一样，因此需要有针对中国转型和发展特定时期的政策设计。

​**《文化纵横》：**近期还有一个值得注意的政策现象是，北京市先后推出《共有产权住房管理暂行办法》和《北京市引进毕业生管理办法》，一向以调控人口为目标的北京，如今也加入抢人大战，如何理解北京市的这一变化？是否跟北方地区近年来经济增长乏力有关？出台积极引进和留住人才的政策，能否扭转这样的趋势？

**陆铭：**要回答清楚北京出现的政策调整，就需要回到源头上讨论：人口向大城市集中的趋势到底是由什么导致的？这背后的机理是不是揭示出了某种经济和社会发展的规律？

**经济理论进而国内外的经验都共同说明了一件事情：人口向大城市以及以大城市为核心的都市圈集中是普遍趋势。它背后的经济学机理就是经济发展的集聚效应，而集聚效应又建立在制造业和服务业发展的规模经济基础上。**尤其当一个国家进入后工业化阶段后，大城市以及以大城市为中心的都市圈具有强大的规模经济效应，对于服务业的发展特别有利。在这种情况下，大城市的人口持续增长，并且逐渐跟周边的中小城市连接，成为一个都市圈，就成为世界范围内普遍存在的现象和规律。

但是，我们长期以来对这一经济规律的认识是不足的，总是把人口向大城市的集中理解为是冲着大城市的公共服务去的；同时认为可以通过产业和人口的疏散，缓解人口向大城市集聚的趋势；甚至认为随着大城市人口规模的膨胀，受教育水平较低的人口的增长趋势仅是短期的，未来随着产业升级换代，大城市对他们的需求就会下降。

实际上，这些观点都存在认识误区。**中国的大城市在向都市圈发展的过程中，人口的增长仍然有空间。**特别在今天中国城市化过程中，长期以来存在户籍政策阻碍人口自由流动，并且在大城市存在建设用地供应管制的政策背景之下，人口的增长实际上仍然是受到政策制约的，即便如此，中国大城市的人口增长并没有停止。可以想象，如果在土地、户籍、财政、公共服务配置、养老金全国一体化等方面出现改革的话，中国的人口流动将走向自由流动，今天人口向大城市以及以大城市为中心的都市圈集中的趋势就不会发生根本性的逆转。

传统观点认为，大城市的产业结构比较高端，对低技能劳动者的需求不大；甚至随着产业升级换代，大城市对低技能劳动者的需求可能会下降。这种观点也是错误的。大城市产业升级越是往前推进，居民的收入水平越高，就越会分别在生产和生活两个环节产生对低技能劳动力的需求（这里我补充一句，经济学家所讲的低技能劳动力，不是指职业技能，而是指受教育水平）。在一些高技术产业，会越来越多地产生类似于操作工、保安、保洁、司机等岗位的需求。在生活领域，由于人的收入水平越来越高，对消费服务业（比如家政、餐饮等）的需求也会越来越高，因此会产生越来越多对从事消费服务业的低技能劳动力的需求。

第七次人口普查结果公布后，让我们再次看到，即便存在严格的管制措施，向大城市以及以大城市为中心的都市圈集中的趋势并没有发生变化。由于我刚才讲到的这些规律，如果一些大城市用行政性手段控制人口流入，就会导致以下结果：首先会直接减少低技能劳动力的供给，但生产和生活两个环节对低技能劳动力的需求越来越旺盛，这样就会导致老百姓感觉到生活便利性下降，以及一些企业招工越来越难，劳动力价格越来越上升，或者服务价格上升；接下来，随着一些劳动力的价格上升，大城市生活成本会上升，大城市的综合吸引力就会下降；进而，高端人才留下来的动力也会削弱；再往下发展，就会影响到这个城市的经济增长和财政税收。

**北京这样的城市，一方面基础设施建设在不断加强，投入在不断增加；另一方面，如果真的控制住了人口流入，经济增长会下滑，财政税收会不足，对日益增加的基础设施建设的投入实际上就会变得不可持续。**这就解释了为什么北京最终也会逐渐放开对外来人口的制度限制。

我的预期是，一些超大城市现在放宽了部分高校应届毕业生留在本地的制度制约，这是改革的第一步。接下来，一定会涉及存量人口里长期稳定就业和稳定居住的人群怎么市民化的问题。

我的期待是，在这些方面，一些超大城市要进一步完善积分落户制度，降低积分落户的门槛；并且，将居住年限和社保缴纳年限设定为积分落户的主要标准，对于教育水平这样一些传统标准，要逐渐把它的权重降下来，以使得一些长期稳定就业和居住在一些超大城市的外来人口，特别是其中的一些低教育水平的人口也能够获得实现市民化的可能性。在制度设计上做到这一步以后，不同的人群就会根据自己的意愿去选择，有的人可能仍然选择最后回到自己的老家，而有一部分人则可能会选择在本地市民化。只有这样，才能充分地在制度设计上为不同需求、不同偏好的各类人群，创造追求美好生活的条件和制度环境。

我相信随着制度的改革，中国的劳动力流动，最终会走向在整个国家内部基本上完全自由的流动。当然，这一改革可能要花很长一段时间来逐渐实现。由于人口向大城市以及以大城市为中心的都市圈集中的趋势，背后是有客观经济规律的，那么制度改革的越快，北京、上海这样的城市扭转人口下降趋势、进一步增强吸引人口流入的动力就会更强，更有利于发挥这些超大城市引领国家发展的作用。

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