桑玉成 | 全过程人民民主：中国特色社会主义民主政治之路_风闻

桑玉成 | 上海市政治学会会长，复旦大学国际关系与公共事务学院教授

全过程民主的理论概括，反映了以习近平总书记为核心的党中央对中国特色社会主义民主政治的最新思考，是中国共产党人对民主理论和民主实践作出的积极探索和重要贡献。

学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要论述、推进基层立法联系点工作座谈会7月26日在上海召开   图片来源：澎湃新闻

一

习近平总书记在提到“人民民主是一种全过程的民主”时，前面还有一个非常重要的界定，即“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路”。这个表述表明，全过程民主是我们推进政治发展的方向选择，因此，需要通过全过程民主理论和实践的不断拓展和完善，来推进中国特色社会主义政治发展的实际进程。从这样的角度来看，今天我们研究全过程民主，需要把全过程民主放到如下三大背景下进行考量：

一是围绕党的第二个百年的愿景来规划实施。党的十八大以来，党进一步明确两个百年的发展愿景，第一个百年愿景即在建党一百年之际全面建成小康社会的目标很快即可实现，而第二个百年愿景即在中华人民共和国建立一百年之际建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，正需要着力推进。全过程民主的理论建构，为实现第二个百年的愿景指明了方向。

二是按照党的十九届四中全会的决定要求来积极推进。党的十九届四中全会作出了关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，并就此作出了具体的部署。积极按照党中央的战略部署，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们当下以及未来一段时期的迫切任务。

三是放到当今复杂多变的全球背景下来考察审视。最近几年以来，西方的民主理论和民主实践正不断地受到冲击和挑战。在这样的背景下，如何推进社会主义民主理论的发展，形塑新型的民主治理形式，不仅对我国的政治发展，而且对人类的政治文明，都具有积极的意义。

二

全过程民主之所以能够成为中国特色社会主义政治发展的方向选择，主要是由社会主义的本质以及民主的本意所决定的。从一般意义上来说，与全过程民主相对的是“非全过程民主”。因为传统意义上所讲的民主，尤其是资本主义民主，主要体现在选举环节，即每隔几年的国家或地方主要领导人的投票选举。马克思恩格斯曾经揭示过这种投票选举的本质，说资产阶级的这种选举无非是每隔几年在资产阶级内部换个人上台而已。列宁后来也深刻地指出：“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民，压迫人民——这就是资产阶级议会制的本质，不仅在议会制的立宪君主国内是这样，而且在最民主的共和国内也是这样。” 因为在选举环节之外以及在选举之后，就没有什么民主的过程了。

全过程民主超越了“非全过程民主”，弥补了“非全过程民主”的某些缺陷，改变了那种“一次性消费行为”般的民主游戏。全过程民主具有如下一些基本特征：

一是时间上的持续性。全过程民主不是间歇性、阶段性的政治民主。全过程民主不仅包括选举环节，而且应当保持始终如一的持续性状态。在“非全过程民主”状态下，民主仅仅存在于选举活动的一个时间段，具有间歇性、阶段性的明显特征，而全过程民主强调的正是时间上的持续性，即在任何时间段，尽管不同的时间段政治活动的侧重点可以有所不同，但民主的要求始终存在。

二是内容上的整体性。全过程民主不是零散性、碎片化的民主。在全过程民主状态下，民主不仅仅体现在每隔几年选举一次国家或地方的领导人这样的政治事件上，而且把事关国计民生的重大公共决策等都放到民主范畴中进行考虑。社会是一个复杂的系统，尤其是现代社会，政治化程度日益提高，公共性事务的范围也日益扩大。在这样的情况下，选举固然在政治生活中占据重要的地位和作用，但是选举已经不能涵括现代政治生活的全部。从整体上来说，无论是国家的还是地方的，也无论是本地的还是外地的，越来越多的公共事务已经把整个的政治生活连接在一起。因此，关于公共事务的讨论和决策等，构成了人民政治生活的重要方面，全过程民主注重政治过程的民主化，使民主政治更具有现实意义。

三是党政部门的协同性。现代政治运作需要所有公共权力主体的分工协同。通过这样的分工协同，既能够有效地处理现代社会所带来的错综复杂的公共事务，又能够保持整个公共权力结构的整体性效能，这就是把民主的精神、民主的原则、民主的方法等，运用到公共权力机关的所有部门及其所有的工作环节。

四是公民参与的全过程性。公民有序的政治参与以及参与的程度始终是民主政治的基本要素，甚至是民主程度和民主绩效的重要衡量标准。人们之所以把选举民主视为所谓“一次性消费”般的民主，正是由于在选举外的政治活动中，公民很少有通过政治参与来影响政治运行的机会。而在全过程民主条件下，形成了公民对公共事务、公共决策的多种渠道的参与机制。

五是多环节的连续性。全过程民主体现为民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等环节的互动和并举，并通过这样的“五大民主链条”，形成了全过程民主的完整实践体系。在这里，民主的每一个环节都是非常重要的，既独立存在，又相互勾连，缺少其中哪一个环节都有可能使全过程民主的完整性受到影响。

三

全过程民主作为中国特色社会主义政治发展的方向，符合马克思主义关于民主政治的理论原理。马克思主义经典作家在批判资本主义民主制度的基础上，始终把实现真正的民主作为无产阶级政权的首要目标。马克思主义关于资本主义民主制度的论述，可以概括为如下三点 ：

第一，资本主义民主制度是人类历史上的一大进步，它是随着资本主义生产关系的发展而发展起来的。马克思恩格斯在《共产党宣言》里指出资本主义生产关系给生产力带来巨大进步的同时，也肯定了“资产阶级的这种发展的每一个阶段，都伴随着相应的政治上的进展” 。

马克思 恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，2015年

第二，根据经济基础决定上层建筑的一般原理，对于生产资料的占有权力决定了对于政治资源的控制权力，所以在资本主义私有制的条件下，不可能真正地实现政治上的民主，资本主义民主只能是一种“形式上的民主”，甚至是“虚假的民主”。

第三，资本主义的民主为无产阶级的民主创造了“现成的”民主形式，而且在推翻了资本主义制度之后，才能实现真正的政治民主。正是出于这样的考虑，马克思高度赞扬了作为无产阶级政权的第一个尝试的巴黎公社经验，充分肯定了公社成员“一律由选举产生并且随时可以罢免他们”的民主制度。列宁在其著名的《国家与革命》中也指出 ：“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。” 邓小平也曾经明确指出，没有民主就没有社会主义，但是，社会主义愈发展，民主也就愈发展。这指明了社会主义与民主的密不可分的关系。

民主的本质要义是人民的政权，用今天的话来说就是人民当家作主。这一本质要义已经为人类的政治实践所广泛认同和接受，所以人民主权原则就构成了当代民主制度的基础。我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这个规定既符合社会主义国家政权的人民性之特征，同时也是现代民主精神的最为直接和明了的体现。

然而，迄今为止的人类政治实践表明，在任何国家，由于人口之众、幅员之广，历史上人民都很难甚至说几乎不可能实现其真正的“当家作主”。积极倡导民主理论的法国启蒙思想家卢梭就说过：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。”因为“我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务” 。因此在政治实践中，人类发明了“代议制度”，即在承认并遵循人民主权原则的基础上，通过一定的选举程序，产生人民的代表来“代为人民议政”，我们称之为代议制或代表制。但是从民主发展的角度来看，以选举为基础的代议制或代表制确实只具有基础性的，也可以说是“初级阶段”的意义。因为如前所说，民主意味着人民当家作主。但是在代议制或代表制条件下，人民仅仅是走了一个投票选举的程序，而在这之后，即由那些“代表”行使权力，人民又被撂在一边了。

我们说全过程民主超越了这种“非全过程民主”正是在于说明，在广泛的政治实践中，人民可以有多种渠道的方式和途径参与国家的政治事务，以真正地体现人民当家作主。就政治参与而言，人民可以通过某种正式的或非正式的渠道表达他们的意愿和要求，并直接或间接影响到中央的或者地方的政治过程。政治参与可以有规范性的形式，如一些国家法律规定的倡议、复决等。当然，参与也可以有其他非规范性的形式，如通过游说、舆论影响政治行为和政治决策等。

可以认为，人民在选举之外积极参与政治，来弥补选举民主的阶段性、“一次性消费”之类的缺憾，体现了全过程民主的基本精神。近些年来我们积极倡导的协商政治、协商民主或协同治理等理念，正是这样的参与民主的重要形式。其意旨正是在于通过人民对于政治过程的参与，以提高政治过程的民意基础，进而弥合代议民主可能带来的某种缺失，使民主体现其全过程性。

四

由此观之，全过程民主为中国特色社会主义政治发展提供了思想渊源和理论支撑，因而为我国社会主义民主政治的发展提供了广阔的空间。

全过程民主的发展空间，可以从两个视角去考察：

一是注重中观、微观层面的研究和推进，以把全过程民主的原则和精神落实到实际的政治实践之中。我们可以打个大致的比方来说明这样的层次关系。如现在的建筑物，按照设计已经打下了地基并且浇筑了基本架构，这是宏观层面的问题；现在需要继续添砖加瓦，安装水电管道等系统，这是中观层面的问题；在此基础上，我们还要添置办公用具，并进行合理的布置，这是微观层面的问题。按照这样的比方，全过程民主概念和理论的提出，基本上还是属于宏观以及部分中观层面的问题。在全过程民主理论的指导下，着力进行中观、微观层面的研究和推进，在政治过程的诸多领域和层面进行系统的制度设计和工作安排，这方面具有非常大的发展空间。

二是找准几个重要的领域，按照全过程民主的原则和精神着力推进改革和完善，以取得实质性的成果。从目前的情况来看，以下四个领域应该可以在推进全过程民主方面有所建树：

第一，决策体制。在我国的政治实践中，决策主体在主观上尚缺乏重视议事规则的意识。尽管各级党委的领导体制是委员会体制，但由于党的领导集体中保持着明显的“首长制”特征，使得党的书记对整个集体决策过程具有明显的主导权，从而导致了现实中普遍出现“委员会体制首长制运行”的现象。还有，领导体制中存在着非正式的隐性规则，如坊间有所谓“开大会讨论小问题，开小会讨论大问题，不开会讨论关键问题”的说法，正是这种隐性规则的反映。因此要特别强调议事规则的建设，重视议事规则的“制度”内涵。

第二，干部制度。在我国现行干部选任制度方面，应该有诸多可以改进和完善之处。首先，切实加强对干部选任制度的研究，对新时代干部制度的改革和发展进行系统思考和顶层设计，从战略高度提出我国干部制度改革和完善的方向和原则。其次，必须切实重视干部分类管理的意义，有必要将“组织变量”的概念和原理运用到干部管理之中。再次，切实改变选任干部重形式条件而轻实质条件的状况。最后，尽快制定选任干部的“动议权制度”或者“初始提名权制度”，提高选人用人的效率，完善选人用人的责任。

第三，财政制度。财政预算是国家机器得以维系的基础，因而并不简单地是一个经济问题，而是政治问题。政府预算的制度优化和程序规范是全过程民主的题中应有之义。就政府预算的制度优化与规范运行来说，有必要构筑公共预算的“三角基石”，即法治、参与和技术。毫无疑问，一个适应现代社会结构和政府治理路径的公共预算，需要在国家制度和法律规范的框架下运作，首先是一个基于现代法治的公共预算体系，其核心就是政府编制预算的过程必须符合国家现有的法律规章制度，然后是各级人民代表大会实现对预算审核和监督的法定权力。同时，一个治理良好的政府 , 必须有一个好的预算管理系统，政府的民主治理离不开公共预算的民主化参与。公民参与预算可以有效地提升预算的社会满意度和公民的认可度。同时，需要充分考虑现代预算的复杂性和科学性，因此需要现代预算技术的引入，以及预算技术人才的培养。

第四，基层治理。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，努力拓展基层民主的发展空间是一个根本性的方向问题。基层民主的发展空间涉及基层民主向何处去的方向问题。基层民主的发展空间总体上有三个方面：权力空间、行政空间和社会空间。权力空间涉及程序意义上的民主选举问题，因为正是这种民主选举才能赋予特定的权力支持。行政空间是指基层民主应该发展到哪一个行政层级，以及与行政权力的边界问题。社会空间关注社会主体在基层民主实践中的作用。根据上述内容，可以把基层民主的发展空间归纳为三个转向，即从社会领域转向政权领域，从村级民主转向乡镇及县级政府层级的民主，从重权力的获得转向“五个民主链条”的均衡发展。