祝灵君 | 推进全过程民主离不开党的领导_风闻

祝灵君 | 中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部副主任、教授

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区考察社区治理和服务情况时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”其中，“人民民主是一种全过程的民主”系习近平总书记提出的一个重大理论命题，我们可以称之为全过程民主理论或思想。那么，何谓全过程民主？全过程民主与人民民主是什么关系？全过程民主与党的领导是什么关系？本文力图对这三个问题进行分析并尝试作出回答。

学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要论述、推进基层立法联系点工作座谈会7月26日在上海召开   图片来源：澎湃新闻

人民民主是一种全过程的民主

所谓全过程民主，是指在我国，人民依法享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，坚持以人民为中心的政治立场和尊重人民主体地位的政治原则始终贯通在国家政治生活的各领域、各方面、各环节，确保实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。全过程民主这一提法强调的是民主的整体性和全过程性。

人民民主就其本质而言，属于全过程的民主。马克思恩格斯指出：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题就在于确定民主的真正意义。” 马克思恩格斯在《共产党宣言》中强调，争得民主是无产阶级获得解放的首要条件，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主” 。“我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种形式下，才能取得统治。” 马克思恩格斯强调无产阶级的政治解放只能实现政治民主，而只有实现完全的社会民主，人类社会才真正进入民主社会。在由政治民主迈向社会民主的进程中，列宁也强调苏维埃“让群众自下而上地直接参加全部国家生活的民主建设” 。对比自由民主理论，人民民主并不把人看作抽象的个体，而是一切社会关系的总和。因此，强调人民当家作主，必须把人的权利和义务统一起来，把人的个体属性和社会属性统一起来，实现政治民主与经济民主、国家民主与社会民主、选举民主与协商民主、实质民主与程序民主的有机结合，体现民主的整体性和全过程性。

人民民主体现了政治民主和经济民主的有机结合。马克思主义认为，政治解放只是第一步，只有政治解放和经济解放有机统一才能实现人的解放。中国特色社会主义民主在政治上已经实现了全体人民共同成为国家的主人，享有平等的政治权利；社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕，从而为人的全面发展创造了前提条件。中国几千年的民本思想尽管没有发展成类似西方的民主原则，却为人民民主提供了合法性注释，因此，人民民主天然带有民生标准。作为全过程的民主，人民民主不仅体现在政治领域，而且体现在经济、社会、文化等诸多领域，并从制度形式发展为一种生存方式和生活方式。

人民民主体现了国家民主和社会民主的有机结合。根据马克思主义国家和社会关系的理论，国家产生于社会，国家一旦完成其使命就要回归社会，形成马克思所谓的“社会共和国”。因此，在社会主义国家，国家民主来自社会民主，并最终回归社会民主。国家民主与社会民主的高度统一体现在国家层面和社会层面。在国家层面，人民依法享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。在社会层面，必须坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利。

人民民主体现了选举民主和协商民主的有机结合。竞争是民主的必要条件，但不是民主的充分条件。如果说选举民主是人民民主的重要内容，协商民主则是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，才能找到全社会意愿和要求的最大公约数，这是人民民主的真谛。党的十八大提出，要在发展我国社会主义民主政治的进程中，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。党的十八届三中全会强调，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。当前，协商民主已深深嵌入中国社会主义民主政治的全过程，避免了世界上不少国家“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期” 的“民主形式主义”。

人民民主体现了程序民主和实质民主的有机结合。民主既要注重形式和程序，也要注重实质和内容。人民民主既注重程序正义，也注重实质正义，让人民真正有权。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的。”“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。” 

党的领导与人民民主具有内在逻辑联系

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“自成立之日起，中国共产党就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任”，“人民民主是中国共产党始终高举的旗帜”。近代以来，中国人接受民主的理念和实践一开始就被打上了救亡图存的烙印，其参照系并非古代中国，而是遥远的西方。然而，模仿欧美的民主道路，中国人付出了学费却没有收获成功的果实。在汲取前人失败教训的基础上，中国共产党人把马克思主义民主理论与中国政治发展实践结合起来，成功找到了民主新路——人民民主。

人民通过党的领导凝聚为有机整体。在中国共产党人的政治学词典中，“人民”具有特殊含义，党执政以后“人民”与“群众”一词经常混用，组成一个复合名词——“人民群众”。人民群众是中国共产党的阶级基础和群众基础的结合，中国共产党通过民主集中制的根本组织原则和根本领导制度，把“一盘散沙”的旧中国变成了既能保障个体权益，又能实现集体意志的新中国。“人民通过党的领导凝聚为有机整体；党和人民的共同意志体现为宪法；国家以宪法为根本法得以组织、运行和发展；人民以党为核心依据宪法治理国家。” 因此，党既要实现人民团结，也要维护人民的主体地位。

党的领导建立了人民民主的价值体系、组织体系和制度体系。发展社会主义民主，必须以实现人民意志作为最大的意义。早在1940年2月，毛泽东在《新民主主义的宪政》的演说中指出，中国缺少的东西固然很多，但主要的是缺少两件东西，一件是独立，一件是民主。这两件东西缺少了一件，中国的事情就不好办。在局部执政时期，中国共产党领导人民创造性地推进民主选举和民主政权建设，积累了宝贵的民主执政经验。毛泽东在《新民主主义论》一文中提出，用民主集中制的政府来发挥一切革命人民的意志。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着人民政协制度正式确立。伴随中国人民政治协商会议的成立，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也正式形成，这是在中国土壤中生长出来的新型政党制度；1954年，经过普选产生的1200 多名全国人大代表在党的领导下，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，建立起人民代表大会制度这一根本政治制度；在革命时期就已实行并在1954年被写入宪法的民族区域自治制度，体现了经济自治和政治自治的统一、民族自治和区域自治的统一；写入1982年宪法的基层群众自治制度是基层直接民主的真实体现，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。这些根本政治制度、基本政治制度，都是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本制度安排。

中国人民政治协商会议第一届全体会议

党的领导确保代表、实现、维护好人民利益的最大公约数，实现程序民主和实质民主有机统一。第一，中国共产党代表、实现、维护好人民利益的最大公约数，是中国人民的主心骨；第二，中国共产党建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，从经济基础上保证了人民利益最大公约数的实现；第三，人民代表大会和人民政协，都接受中国共产党的领导。政协委员通过民主协商制把社会上不同的“众意”聚集起来，人大代表通过民主集中制把不同的“众意”综合起来，集中在每年召开的“两会”（人代会、政协会议）上，形成国家意志即“公意”，最终找到并实现人民利益的最大公约数。

以党的领导推进全过程民主

邓小平曾经指出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。” “不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。”

党的领导确保了依法治国与人民当家作主的高度统一。民主需要法治保障，离开了法治，民主寸步难行。这个结论适用于西方，也适用于中国。中华人民共和国宪法以根本法的形式反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位，反映了党带领人民推进社会主义民主政治建设所取得的成果，确认了中国共产党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的领导核心地位。因此，确保依法治国与人民当家作主的有机统一，离不开健全保证宪法和相关法律全面实施的体制机制，离不开各级党和国家机关以及领导干部带头尊法、学法、守法、用法，提高运用法治思维和群众路线、民主执政等方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

以党内民主逐步推动人民民主。在当代中国，加强党的建设与推进人民民主高度关联，一个重要举措就是以党内民主来逐步推动人民民主，这是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。然而，抓党的建设必须全面整体推进，切忌单兵冒进。党内民主必须坚持民主集中制这个前提，推进党内民主不能弱化党的领导、破坏党的团结，否则党内民主不但推动不了人民民主，还会让人民民主失去纪律和秩序。党的十八大以来，中国共产党更加注重坚持民主集中制前提下发扬党内民主，规定各级党组织主要负责人要发扬民主、善于集中、敢于担责；在人民民主领域，中国共产党更加注重把人民公平参与和公平发展的权利结合起来，把民生建设和民主建设结合起来，把选举民主和协商民主结合起来，一体推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

把党的群众路线贯穿于治国理政全部活动之中。民主集中制是群众路线在党内生活的体现，协商民主是群众路线在政治领域的重要体现。从群众中来，到群众中去，确保了党和国家在决策环节、执行环节、监督环节都能听到来自人民的声音。比如，党的十八届四中全会要求建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。2015年7月，全国人大常委会法工委确定上海市长宁区虹桥街道为基层立法联系点，虹桥街道共产生280名基层立法联系点信息员，这些信息员每次参加立法征询会都要提前做好功课，通过听取专家意见、书面征询、走访调研、座谈会等形式把“群言群语”转变为“法言法语”。截至2019年10月，虹桥街道共听取30部法律草案意见，上报建议509条，其中25条已经被采纳。再如，2020年11月，内蒙古达拉特旗一位网名“云帆”的村党支部副书记关于“互助性养老”的建议通过网络平台提出来后，被采纳写入党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划建议。

党的领导确保选贤任能制度适应中国国情。西方民主制度需要先通过选举锦标赛确定执政党，然后确定国家的政治路线、政治纲领，换一个政党，换一套政纲；中国的选贤任能制度是在中国共产党长期执政并且已经确定党的基本路线的前提下，通过选拔任用一批优秀干部来确保党的路线得以落实。因而，中国的政治人物不需要花费大量金钱和时间投入选战，只需实心实意为人民服务，任何时候都不能“甩锅”和推责。从理论上讲，当代中国打通了基层直接民主与中上层间接民主联接的通道，把人民投票选举（选）与党组织审查把关推荐（举）结合起来，在一个超大型国家中成功探索出具有治理效能的人民民主制度。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。我国人民民主的全过程属性，就是对这“八个能否”的全面准确回答。