“精准扶贫”为什么精准？_风闻

　　文 | 懒残僧

　　对中国扶贫的关注起源于备考公务员期间的参考杂志《半月谈》，19年我在社区医院做理疗时，读完了几乎全年份的《半月谈》，而无论哪期《半月谈》中，扶贫经验都是专题。实际上，乡村扶贫对于我这个城市人比较陌生，《半月谈》只是为我掀开了其中一角。在去年在上海书展的红色中国展台，无意间发现了许多关于扶贫的报告文学，比如《扶贫攻坚手记》、《庄严的承诺：兰考脱贫记》、《脱贫攻坚，我们的行动：23位第一书记访谈录》等等，都是驻村扶贫干部的第一手资料。

　　今年年初连着读了四本扶贫的书，然而这些都是从第一书记自己的角度出发，虽然其中承载了扶贫工作的辛酸苦辣，也痛并快乐着，但由于视角有局限性，难免只见树木不见森林。举个例子，每本书都提到贫困户识别中的“民主评议”制度，但是写书的人默认大家知道这是怎么一回事，只是聚焦于“民主评议”中的冲突和矛盾，其实我对于整个贫困户评选流程并不是怎么清楚。四本书读下来，有一个感觉，就是扶贫干部苦则苦矣，但只是整个扶贫大局中的螺丝钉，所以这次找来复旦大学出版社的《告别贫困》一书，想要还原整个扶贫工程的脉络。

　　当然，要说扶贫，我先简单介绍一下关于扶贫的历史背景。要说最早的扶贫，那应该是钱穆先生在《中国经济史》中所提到的“劝农使者”和“劝盐使者”。“劝农使”这个官职汉朝时就已出现，南宋范大成有诗云“秧田水满麦栖亩，劝农使者翩然去”。那么，这个“劝农使者”究竟负责什么呢？

　　古时的皇帝会派人收集四方的务农技术，发现比较先进的务农方法会派人推广全国，因为当时很多百姓的农业技术或者器械比较落后，而负责推广的这个官职，就叫做“劝农使者”。如此一来，百姓更愿意开荒，也提高了产量，而朝廷也盘活了经济，做大了蛋糕。“劝盐使者”也是同理，皇帝派人去沿海地区，教当地的人如何晒盐。读过《盐铁论》的朋友应该知道，“盐”不仅是经济资源，更是重要的战略物资。

　　“劝农使者”和“劝盐使者”其实就是我国最早的扶贫干部，放今天就是“第一书记”。所以我给《中国经济史》读书笔记起的标题是“扶贫之道，古已有之”，扶贫乃是中华民族的朴素传承。

　　**解放后，我国的扶贫经验其实经历了六次迭代，目前在第六次迭代和第七次迭代交界上。**最早的两次迭代扶贫1.0和扶贫2.0是在改革开放前，分别是救济式扶贫和以工代赈。前者是直接发钱，也就是如今西方国家的做法；后者是间接发钱，区别是要领钱必须要付出劳动。

　　粗放式扶贫的问题是没有办法把钱给到该给的人手里。改革开放后，又经历以县为中心和整村推进，扶贫3.0和扶贫4.0，做到精细化推送，而不是粗放式投放。其实思路很简单，粗放式扶贫不能把钱给到真正需要的人，那么就以县为单位推送，但是钱给了县之后到不了村里，那就直接以村为单位推送。

　　最后效果还是不好，就又有了两次迭代，片区扶贫和精准扶贫，扶贫5.0和扶贫6.0。前者是因为贫困区经常连成片，比如山区不通路，整个山区都是贫困区，所以要帮他们改善经济生态。后者是因为整村推进还是不能把钱发到需要的家庭那里，所以大领导13年提出了“精准扶贫”的概念。而精准扶贫收官之后，面对的便是可持续问题，也就是扶贫7.0“深化扶贫”。

　　要谈精准扶贫，第一个难题就是“精准识别”，山高皇帝远，“要扶谁”的问题是自古以来的难题。知乎上曾经有一个讨论的很火的议题，就是关于《铁齿铜牙纪晓岚》里和珅在赈灾时往粥里掺了一把沙子，这样才能把不是真正受饥的灾民给排除出去。事实上世界各地的扶贫工作都受“精英俘获”问题的困扰，就是扶贫的钱最后都被精英们给截留，到了他们亲友的手里。你把钱放到县里，就下不了村，你把钱放村里，就下不了户，造成了非常恶劣的影响。

　　所以，“精准识别”作为精准扶贫的第一步，就好比是“第一颗扣子”，一步错，步步错。国际上常用的指标识别法有四种：一、指标瞄准法，设置容易识别的指标；二、自我瞄准法，设计一些项目激励贫困户付出成本，让真正有需求的人自我显露（和珅的方法）；三、社区瞄准法，根据社区的信息共享和内部商议来确定贫困户；四、代理家计调查法，设计一套综合的指标体系，进行精细化测量。

　　**而具有精准识别的中国经验可以分为五个方面：一、顶层设计与逐级分解；二、差异化落地；三、渐进调适；四、全面动员与多元参与；五、建档立卡与逐级监督。**顶层设计主要分为四个方面：

　　第一、定标准，国家遵循国际惯例，以2013年农民人均纯收入2736元为底线，允许地方根据自身情况进行上浮；第二、定规模，国家依托国家统计局数据，将2013年年底的全国农村贫困人口数8,249万设定为全国脱贫工作的规模基数，允许地方可以在国家设定的规模基础上上浮10%乃至更高；第三，定程序，国家提出以“整户识别”为单位，以农户收入为依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，遵循“农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核”的基本程序；第四，定时间，国家要求各地在贫困户识别的第一阶段里，也就是2014年5月前完成贫困户的初步识别工作，7月前制定具体的结对帮扶计划，8月底完成贫困户数据录入工作。

　　所谓差异化落地，就是国家标准程序只明确了识别过程中的规定动作，各地都在此的基础上制定了本土化的精准识别程序和建档立卡方案。各地贫困识别程序的主要差异体现在乡村内部评议审核环节，可分为两种类型：一种是“先评议，后审核”；一种是“先调查打分或审核，后评议”。而以上评议的次数又可分为一轮评议和两轮评议。

　　而在建档立卡方面各地为了精准识别，也采用了各具特色的操作方法，例如贵州提出了“四看法”，湖南总结了“五评法”，河南提出了“一进二看三算四比五议六定”的工作法，广西则采用了量化计分的综合评估方式。以河南为例，“一进”是逐家进户调查走访，“二看”是观察房子和家具是否高档，“三算”是测算收支大帐、找出致贫原因，“四比”是和全村邻里比较生活质量，“五议”是对照标准、综合考量、逐户评议，“六定”是村两委推荐确定、乡镇政府核定。

　　所谓渐进调适，是因为中国在贫困人口的精准识别方面缺乏先期经验；中央虽然规定了精准识别的一般标准和程序，但是地方自主经验不足，做法不一，效果参差不齐；最后识别时间较短，一些地方存在草台班子的问题，在上级督查检查过程中暴露出来。而且随着扶贫工作落地生效，不少贫困户陆续脱贫，又有一些家庭因变故返贫。中国自2013年12月到2019年9月，经过6次动态调整，体现了我国持续扶贫的决心。举15、16年的例子，全国共补录贫困人口807万，清退识别不准人口929万。

　　所谓全面动员与多元参与。首先，国家层面确立了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的识别工作责任体系。从中央到县级政府都成立了扶贫开发领导小组与办公室，并且各级政府需要从本级财政解决精准识别工作经费，相关政策要求各定点扶贫单位派出第一书记驻村，并按1:3~1:5的比例抽调人员参与精准识别。

　　其次，精准识别实现了跨部门的数据协作，核实申请贫困户家庭拥有城镇住房、车辆、经营实体、财政供养人员等情况。例如广西截止到2016年年初，共检索出“一票否决”状况的农户51.7万户，其中涉及大额财产登记的有62.5万人。最后村级评议开放多元主体的民主参与。各地民主评议程序虽有差异，但都要求评议过程需要有村“两委”干部、第一书记、乡贤代表、党员代表、人大代表、妇女代表、普通村民代表、驻村工作队队员等参与其中。参加评议的代表和村干部被要求在评议表上签名或按手印确认。

　　所谓建档立卡与逐级监督。贫困人口的精准识别面临“信息不对称”和层层“委托-代理”关系困境，因此，需要建立贫困人口信息的采集、储存机制，以及对识别过程的督查机制，建档立卡和逐级监督应运而生。第一、建档立卡便于展开巡视检查，有助于跟踪动态调整过程，预警返贫风险。第二、建档立卡系统记录了贫困人口识别、帮扶、退出全过程，为国家制定相关扶贫政策及考核问效提供了数据支撑。第三、精准识别为了服务于精准帮扶和精准施策，建档立卡记录了贫困家庭的致贫原因，为“精准滴灌”提供了科学依据。

　　而关于精准识别的监督检查，2014年底至2016年6月，全国就建档立卡、失职渎职和厚代亲友问题一共处理了7465人。2015年8月，审计署对广西马山县进行跟踪审计时，发现该县认定的扶贫对象中有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人是财政供养人员，有2454人购买了汽车，有43人在城镇共有商品房或自住建房，有439人为工个体工商户和经营公司。一时哗然，成为精准识别领域著名的“马山事件”。根据“谁落实、谁签字、谁负责”原则，处理了46名责任人。

　　“精准识别”解决的是“要扶谁”的问题，接下来我们来看“怎么扶”的问题。以政府部门为主导、依靠财政转移支付、自上而下展开的救济式扶贫效果并不理想，难以激发贫困户的主动参与性。最佳的解决方案是让贫困户能加入产业链，有自己的一份工作。所以说到“怎么扶”，其实最主要的还是产业扶贫。

　　产业扶贫包括以下几个重点：第一，产业扶贫以市场为导向，打通贫困地区和市场之间的联系，增加了农产品的附加值，建设较为完整的产业链；第二，产业扶贫依托于特色产业的发展，选择正确的产业事关重要，这就以贫困人口可实施、能融入、有增收为前提，强调适宜、适度、适应性；第三、产业扶贫的目的在于实现贫困人口的脱贫增收，增强贫困地区的经济发展能力，让贫困户可以积极参与到产业链的各个环节中，提升人力资本。

　　书里关于产业扶贫举了七个例子，先讲比较成功的几个例子。江西省J市是竹林之乡，市里基本都是加工竹子的家庭小作坊，比如雕刻笔筒之类，劳动附加值很低。当地政府用大量优惠政策引入了新能源公司，通过回收竹子加工后的废料，生成油、醋液、碳和天然气4项产品，为当地的经济注入了新的血液，由此脱贫。河南G县引入了“博士生态园”，生态园经政府流转获取了1000多亩土地后，仅用三个月就引种名优水果600亩，示范直播粳稻300亩。

　　农民将土地流转给合作社，再由合作社将土地租给生态园获取租金给农民分红，生态园再雇佣农民到土地上劳动，盘活了整个地区。福建Y县也是如此，农民将分散的土地流转成合作社参股，合作社除了为种业公司进行制种，在农忙时还会出借农机给本来买不起的农民使用，并给有能力的农户进行贴息贷款，也就是“金融扶贫”。

　　当然产业有风险，再来讲讲不怎么成功的几个例子。甘肃省L县引入的龙头企业采取两种产业进行扶贫。首先是苹果种植业，L县本来就是苹果之乡，所以鼓动贫困户都种苹果。但问题是，苹果种植技术门槛不低，并果树需要5年才能挂果，先期投资比较高，所以整个L县只有一户贫困户通过种苹果脱贫，这还是因为他以前学过苹果种植技术。L县同时还引入了牛肉养殖业，给贫困户们发牛犊，促成他们和肉制品公司签订合同，待养大后以高于市价进行收购。结果肉制品公司只履行了一轮收购，贫困户养大了牛也不敢随便卖，因为签了合同。

　　其实原因很简单，因为政府只补助了肉制品公司第一轮收牛的差价。企业并非慈善家，他们往往会在市场上牛肉价格的低谷期才会收购。广西S县斥资打造了风景湖景区，走的是旅游扶贫的道路。但是由于缺乏正确规划，造出来的景区未能展现S县大好自然风光特色，与其他地方千篇一律，比如音乐喷泉等等。景区平时空无一人，只有在节假日才有人气，长期入不敷出。而村民的土地已经流转建设了景区，却无法取得回报。更大的问题是这个景区还有一部分没有造完，先期的投入已经导致无法转型。

　　关于产业扶贫，我们来看看抽样调查。在抽样调查的423名贫困人口中，47%的受访者表示帮扶干部为他们制定了脱贫方案，其中有71%的受访者表示脱贫方案中包括产业帮扶的内容。共有85%的贫困人口，家中有人参与了本村的产业活动，在参与产业活动的贫困人口中，约78%的受访者对所参与的内容感到满意。

　　从以上数据可以看出贫困户参与产业活动的比例较高，获得感也比较强。贫困人口中只有43%的人接受了技能培训。只有30%的贫困人口认为扶贫同时提升了收入和劳动技能，30%的贫困户认为扶贫只增加了收入，没有提升技能10%的贫困户认为扶贫提升了技能，但短期内还没有增加收入，另外有30%的贫困户认为两者都没有提升。从以上数据来看，精准扶贫让40%的人口具备了更强的劳动致富能力，但这一点上仍有很大的提升空间。

　　在抽样调查的270多名村干部中，超过7成的村干部都认为发展地方产业这一选项最有助于脱贫。而关于“村集体缺乏收入来源是否构成本村的严重问题”，25%的村干部认为该问题非常严重，40%的村干部认为比较严重，22%的村干部认为不太严重，只有12%的村干部认为不存在这一问题。这表明了“产业可以让个人致富，但未能惠及村集体的问题”需要引起警觉。

　　最后对于“抛开收入水平不谈，精准扶贫提升了农民发展产业的能力和劳动技能”这一说法有66%的村干部非常同意，22%的村干部比较同意，其余的则不太同意或者非常不同意。这说明村民与村干部的感觉稍有差距，村干部的评价要乐观的多。这背后其实是贫困户反映培训的技术学不懂、理论和实践脱离、形式主义严重。

　　最后除了产业扶贫，国家对于贫困户的社会政策，还有生态扶贫、教育扶贫、社会保障和异地搬迁。首先是生态扶贫，在“绿水青山就是金山银山”的号召下，涌现了一批生态保护的岗位，比如退耕还林后的护林员，可以由贫困户担当。而“金山银山”的生态使得农家乐这一特殊休闲方式兴起，帮助不少贫困户脱贫。

　　而教育扶贫主要是由教育部门派人入户识别，防止非贫困户“张冠李戴”冒领教育扶贫基金和辍学者占用扶贫资金这类行为，在精准识别后由财政专项扶贫资金进行教育补助。举陕西省的例子：幼儿园每人每年补贴750元；小学1000元；初中1250元；高中2500元；大学6000元，还同时享受助学贷款。

　　就社会保障而言，截至2015年年底，因病返贫、致贫的贫困户占贫困户总比例达44.1%。在新农合缴费标准上，贫困户基本上是非贫困户的一半，政策倾斜也反映在报销比例和大病救助等方面，除了常规报销，贫困户还经由补充医疗保险予以兜底保障。在农村危房改造方面实行地方政府负责制，对建档立卡贫困户、农村分散供养特困人员、低保户和贫困残疾人户4类重点实施危房改造。各地在贫困户改建自筹资金不足的情况下，还相继出台兜底政策。

　　关于异地搬迁，是针对生活在“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口实施的一项专项脱贫政策。异地搬迁在实践中遇到的困难较大，比如少数民族移民面临文化差异和感情孤立；未搬迁民众对公共基础设施恶化和社会资本的减少受到负面影响；移民生产技能不足，收入减少，生活成本增加，社会关系网络受损，以及与迁入区当地居民的利益矛盾。这些都是有待解决的问题。

　　“要扶谁”、“怎么扶”、“谁来扶”。谈完了前两个问题，我们来谈谈“谁来扶”，具体有两种，联结式帮扶和驻村工作队。先谈联结式帮扶。精准扶贫是一项需要多元主体参与的系统工程，依托传统官僚制度体系自上而下的政治动员和考核问效固然重要，同时创新帮扶机制、拓展帮扶网络，丰富帮扶形式也是新时期贫困治理体系和治理能力现代化的重要内容。通过构建“一对一”“一对多”“多对一”的帮扶结对关系，联结式贫困治理打破了行政等级、部门壁垒、区域分割、个体离散的种种障碍，建立起新的帮扶责任机制、资源运输机制和动员协调机制。具体来讲，联结式帮扶有三种典型：纵向定点帮扶、横向对口帮扶、地方结对帮扶。

　　先说纵向定点帮扶机制。定点帮扶是指党政军机关、企事业单位等按照中央统一部署定点扶持相关贫困地区的纵向联结帮扶机制。具体来讲举个例子，比如中组部帮扶甘肃舟曲县和贵州台江县；最高人民法院帮扶河南睢县和宁陵县；中国邮政集团帮扶陕西省商洛市商洛区和洛南县；海关总署帮扶河南省鲁山县和卢氏县；民革中央帮扶贵州省纳雍县；复旦大学帮扶云南省永平县。而在帮扶方式上也是八仙过海各显神通：住建部造房扶贫；工商部招商扶贫；电信部流量扶贫；教育部办学扶贫；农业部产业扶贫；最引人注目的是外交部来一个“外交扶贫”，先后向云南省麻栗坡县和金平县引入来自意大利、澳大利亚、丹麦、芬兰、韩国、加拿大的扶贫资金和援助项目。由此可见，纵向定点帮扶有利于发挥中央国家单位的“高位优势”和部门特色，显著提升对深度贫困地区的帮扶力度。

　　再讲横向对口帮扶机制。东部发达省市对口帮扶西部贫困地区是改革开放以来党和政府推动扶贫开发和实现共同富裕的重要制度安排。近年来，各地发挥自身的区位特点和比较优势投入东西部扶贫协作，涌现了“沪滇模式”、“闽宁模式”、“两广模式”、“苏陕模式”、“浙川模式”等具有地方特色的经济合作和精准帮扶成功范例。

　　拿“两广模式”举例，由于两广地理位置较近，劳务输出一直是两地扶贫协作的主要内容，2015年广西向广东输入劳务35万余人，获得劳动收入157.5亿元。在广西河池各县，外出务工一直是当地贫困户最重要的脱贫渠道，经培训的劳动力在广东的月收入约在3000~6000元，这意味着贫困户只要有一位家庭成员外出务工就能基本实现脱贫。广东省也依托“全国贫困村致富带头人培训基地”，分批组织广西农村青年致富带头人来广东接受“领头雁”培训。并且广东省政府还要求参与对口帮扶的广东各县区每年安排落实1,000万财政援助资金。

　　地方结对帮扶是指地方政府在精准扶贫落地实施的过程中，通过组织动员本辖区内的机关单位、党员干部和财政供养人员与贫困村贫困户“结对子”的方式，来提供精准帮扶。为了让贫困人口在需要帮助的时候“有人可找、有路可寻”，地方政府形成了“包保责任制”和“政治承包制”的特殊治理模式，建立起了精准帮扶网络。比较典型的结对方式，包括安徽省的“单位报村，干部包户”；云南省的“挂包帮，转走访”；山东省的“包村联户”；甘肃省的“联村联户，为民富民”；广东省的“规划到户，责任到人”。

　　具体举广西的例子，在结对安排方面，要求厅级干部每人联系8户；处级干部每人联系6户；正科级干部每人联系5户；副科级干部每人联系3户；中层干部每人联系2户；一般干部每人联系1户。相关政策还规定：2020年前结清帮扶的贫困户，如能如期脱贫致富，且被评为“优秀”的联系干部，在推荐先进个人或提拔重用时优先考虑；评为“一般”的单位和干部，年内不得评为先进、不得提拔；评为“差”的干部需对其诫勉约谈、责令整改，三年内不得评为先进、不得提拔。绩效考评和干部问责是推动结对帮扶长期有效整合的保障机制。

　　然后我们来谈谈驻村工作队。驻村工作队是我国最具特色的扶贫工作机制，也是落实“六个精准”中“因村派人精准”的具体措施。这种反科层化与密切干群联系的制度设计，最早可以追溯到苏俄时的榜样示范。工作队员原指“干工作的军队”，在建党初期，主要从事和群众有关的工作，动员群众参与革命。他是我党“走群众路线”和“密切联系群众”的制度和运作，是国家与乡村社会之间的中介机制和重要“接点”。虽然扶贫工作队与不同历史时期存在的工作队之间存在区别，比如如今的驻村干部没有上级赋予的巨大权力与充足资源，也就随之丧失了强大的动员能力以解决问题的实际能力，但他们仍然承担了“打通最后一公里”的作用。

　　国家从县以上党政机关、企事业单位中抽掉有业务能力和政治觉悟的人进行培训，并派遣到工作队驻村活动，协调解决群众实际困难和需求。而村里驻村工作队的主要负责人就是“第一书记”，与帮扶村签订责任书。

　　在抽样调查中，超过95%的村“两委”干部认为推进精准扶贫设置第一书记是有必要，超过90%的村“两委”干部认为精准扶贫完成后，第一书记制度应当保留；75%的村“两委”干部认为第一书记来了之后，自己的工作更好开展，61%的村“两委”干部认为第一书记要是走了，自己的工作更不好开展。在日常工作中，83%的受访贫困对象和53%的非贫困对象知道村里有驻村帮扶工作队；在知道驻村工作队的群体中，有24%的贫困户和30%的非贫困户不知道“第一书记”的姓氏，分别有41%和30%的受访贫困户回答，第一书记“经常”和“有时”来家里走访，12%和13%的受访贫困户回答“不常”和“从未发生”。

　　受访贫困户对象中分别有61%和15%的贫困户认为找村干部和第一书记解决个人和家庭的问题最有效，而关于村集体的意见建议，分别有60%和10%的贫困户认为找村干部和第一书记最有效。由此可见，贫困户认为找村干部最有效的比例远远超过找第一书记最有效的比例。而作者提出，在精准扶贫的推进过程中，第一书记发挥的主要作用是拉资源，制定扶贫工作规划，其与村“两委”干部的关系普遍的是合作与协助。

　　2013年中国领导人首次提出了“精准扶贫”的概念，在过去的7年间开展了一场脱贫攻坚的“运动式治理”。作者提出，这场运动式治理并不是对常规官僚机制的摒弃，而是将战斗动员嵌入组织严密的官僚体系中的一种目标达成模式。2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，随着精准扶贫工作的扎实推进，人们的目光开始更多地转向构建长效化的乡村脱贫机制。

　　精准扶贫政策依托常规官僚制的运转，结合集中动员的治理模式，在较短的时间内取得了举世瞩目的脱贫成效。但动员模式所固有的实效性和局限性也逐渐显示出来，比较突出的是有官员行为的短期功利性、监督考核方式的简单粗放、依赖外部资源注入、导致内生动力不足等。

　　在2020年的最后一天，《纽约时报》刊登了一篇质疑中国扶贫的“耗资巨大”和“不可持续”的文章，然而，经历了实地采访的《纽约时报》记者也不得不承认我国扶贫工作取得了巨大成效。我国的脱贫攻坚战绝不会止步于此，将会实现可持续常态化推进，也就是扶贫工作的第七次迭代“深化扶贫”。