朱玲：改革开放与消除贫穷_风闻

作者：朱玲（中国社会科学院经济研究所）

来源：孙冶方经济科学基金会（2021年7月7日）

2021年6月15日孙冶方大讲堂第四讲，朱玲作专题报告

一、引言

　　改革开放以来，中国在减少极端贫穷（即通常所说的绝对贫困）方面成绩斐然。以往40年里，共有7亿多乡村贫困人口摆脱贫困。据国家统计局公布，2018年底的贫困发生率下降到1.7%。本文拟回顾以往40年的乡村减贫历程，一方面，讨论贫困群体的收入变化和基本需求满足程度；另一方面，关注他们的基本权利的实现状况。特别要回答的问题是，第一，哪些制度性的变化促进减贫，哪些阻碍减贫？第二，哪些变化出自农民对制度障碍的冲击，哪些变化缘于政策制定者的相机抉择？第三，目前还有哪些制度安排不利于减贫？如何排除这些障碍？为此，将主要采用现有的政策文件、统计公报、专题研究文献和笔者以往的实地调查记录，作为陈述和讨论的基础。

二、从消除饥饿到摆脱贫穷

　　本节将以城乡分隔制度被逐步破除的关节点为界，把1978年以来的40年分为5个阶段，围绕上节提出的焦点问题展开讨论。

（一）始自温饱追求的农村改革（1978-1985年）

　　在中国，人们常用“食不果腹”和“衣不蔽体”来表达极端贫穷的状态，而温饱正是维持人类存活的必要条件。从1978年开始的农村经济改革，即出自农民对温饱的追求和政府解决当时“九亿人民的吃饭问题”的政治意愿。

　　1978年之前，安徽、四川、贵州等省的农民为了“吃饱肚子”，已开始自发组织实行联产承包责任制，并得到地方主政官员的认可。对此，高层决策者的意识形态争论非同寻常地激烈和尖锐。能够促使他们逐渐达成共识的主要因素，一是消除饥饿的共同意愿；二是出于减少救济粮款发放从而减轻财政负担的考虑；三是对邓小平的政治权威的认同；四是改革中农业和农村经济快速增长的事实本身即具有说服力。

2021年3月21日，朱玲（右）在湖北宣恩作农户调查（金成武摄）

　　1982-1986年间，立足于扎实的调查研究和广泛的政治协商基础之上的5个中央一号文件，既肯定了农民在农地经营制度中的伟大创举，又及时回应了随之而来的社会经济形势变化。在放活农村工商业、疏通流通渠道、调整产业结构、取消统购统销、增加农业投入和调整工农城乡关系等多个方面，用一系列的制度创新激发了农村经济的活力。此间人民公社体制的消解，更是扩展了农民的经济自主权，使他们得以凭借自己的努力，大幅度地减少了饥饿和贫穷。

2021年3月25日，朱玲（右一）在丰都县兴义镇天水场村作农户调查（金成武摄）

　　从1978年到1985年，农村未获温饱的贫困人口由2.5亿减少到1.25亿，其占农村总人口的比重由30.7％下降到14.8％。那些依然缺吃少穿的群体，多数由于生存环境恶劣和人力资本缺乏而未能充分利用改革的机遇。他们居住的地区，或者是资源和基础设施条件均不利，或者是虽有资源潜力但基础设施薄弱。共同的现象，是这些地区的社会经济发展状况与全国平均水平的差距逐渐扩大。因此，中央政府在推进农村改革的同时，于1982年在甘肃、宁夏开始实施扶贫计划，将目标设定为解决贫困人口的温饱问题。1985年底，又将这一目标纳入全国性的农村扶贫战略，将贫困线设定为年人均口粮200公斤和年人均收入200元。 

2019年12月6日，朱玲（左一）在江苏武进作老年家计调查（董晓伟摄）

（二）对外开放和区域发展中的就业创造（1986-1992年）

　　农地经营制度改革后，不同地区由于发展条件不同，减贫的路径也各具特色。仍然遭受饥饿威胁的贫困群体，主要聚居在西部农村。因此，1986年首次出台的全国性扶贫计划带有鲜明的区域瞄准特征，即中央政府拨款扶持的对象是331个贫困县。与计划经济体制下的落后地区援助方式相比，此时的扶贫战略充分显示了增长激励和效率导向的特征。第一，改变单纯救济的办法，赋予农牧民更大的经营自主权（例如自由销售）；减免税收，促使贫困地区的政府和人民因地制宜发展经济。第二，中央和地方政府投资、贫困地区居民投劳，多方合作改善当地的生产和生活条件。第三，由中央各职能部门组织对贫困地区进行综合性投入，例如科技、教育、医疗保健、林业和水利建设，等等。初始的全国性扶贫行动主要由政府动员，通过行政系统自上而下组织实施，这是不同于其他发展中国家的又一个特征。由于扶贫行动特别是基础设施投资，本身具有公共产品供给的性质，这种行政动员和实施方式在社会组织和市场机制发育不足的情况下，可谓别具优势。不过，强大的外在行政力量干预也有可能与致贫因素一起，限制受援群体的创造力。20世纪的农村扶贫战略设计，主要是在受援区域内及当地农业中寻找脱贫门路。目标是在1991-1995年间，平均每人1亩基本农田，满足贫困人口的粮食需求。

2021年3月17日，朱玲（后排右三）在荆州市荆州区农业农村局座谈（金成武摄）

　　相形之下，沿海地区特别是长江三角洲和珠江三角洲一带的农民，已经开始从事多元化的经济活动。若非如此，在人多地少的条件下，他们也难以走出贫穷。1980年代后期，计划经济体制并未给农村劳动力的区域和城乡流动留下多少制度空间。农村劳动者只好在本乡本村建立工业企业，成就了乡镇企业异军突起的局面。对此，中央政府曾以“离土不离乡，进厂不进城”的政策口号予以肯定。今天看来，这种行为更多地是制度约束下的权宜之计，而非工业化城市化进程中的必然阶段。

2021年3月18日，朱玲（左）在荆州市荆州区纪城镇新桥村作农户问卷调查（何伟摄）

　　邓小平1992年的南方谈话，为多种所有制企业的发展，扩展了制度和舆论空间。1986-1992年间，农民从快速工业化及相关的非农产业活动中受益良多。农民家庭在收入水平提高的同时，收入来源也渐趋丰富。从工资性收入占全国农民家庭人均净收入的比重来看，从1983-1984年间的10%左右，增加到1990年的20.2%（参见图1）。此外，沿海地区的改革开放，促使一些成功发展工商业的村庄和乡镇，变成了工商小镇或规模不等的城市。城镇经济的高速增长带来的劳动力需求，又为此后欠发达地区农村劳动力的大规模跨城乡、跨区域流动，创造了必不可少的条件。

图1 农村居民收入来源占比 单位：%

（三）农村劳动力区域性流动的减贫效应（1993-2002年）

　　1993年，中共十四大宣告了进一步改革的方向，即建立社会主义市场经济体制。这一方面，强化了对非公有制经济增长的政策激励，从而为此间的工业化和城市化添加了“增量改革”的特征；另一方面，为农村劳动力在计划经济体制的薄弱之处突破区域性流动的限制，开辟了一条可行的路径。到2002年，城镇地区就业总数达25159万人，非国有经济吸纳的就业者占71.5%（参见图2）。这其中，包含了上亿农村迁移劳动者。

图2 城镇地区国有和非国有单位就业人数（1978-2016年）

　　理论上讲，农村劳动力向工业（包括服务业）聚集的城市转移，本身即包含减贫效应。因为转移的动机，既来自城乡收入差距的“拉力”，也出自农村内部的收入差距对收入较低的群体产生的推力。收入较低的农村劳动力转向城市就业，既能增加其收入，又可提高人力资本水平，还将促进二元经济发展。然而在中国的现实中，跨城乡的劳动力转移不仅受阻于计划经济遗留的制度性壁垒，而且还遭遇城市户籍居民的排斥和城市政府新增的政策性障碍。

2021年3月16日，朱玲（左）在武汉市作农村迁移工人调查（罗知摄）

　　纵然进城就业面临的制度环境近乎苛刻，源自中西部农村的民工潮依然势不可挡。据2001年《中国的农村扶贫开发》白皮书公布的消息，四川是全国劳务输出最多的省份，每年有800多万人实现异地就业，通过邮局寄回家乡的资金每年约200亿元（中华人民共和国国务院新闻办公室，2001）。那么，这些跨地区、跨城乡的迁移劳动者属于贫困人口吗？首先可以肯定，他们未必都来自极端贫困地区，也未必是最穷的人，因为极端贫困群体或者支付不起迁移费用，或者由于人力资本水平太低而很难逾越城市劳动力市场的门槛。

2021年3月22日，朱玲（右一）在湖北恩施盛家坝镇枫香河组与支部书记座谈（金成武摄）

　　其次，农村迁移劳动者多为家乡的低收入者，进城务工期间明显是城市里的穷人。若按国际贫困标准衡量，属于尚未脱贫的群体。若非如此，很难设想他们会含辛茹苦、背井离乡，从事城里人不愿做的高风险、高强度、劳动环境不佳的工作。

　　再次，已有的研究表明，迁移劳动者在贫困地区农村劳动力中的比重，从1997年的19.9%上升到2000年的25%，涉及的家庭由39.9%增加到51.1%。而且，贫困家庭的成员在迁移就业后，通过收入转移显著地降低了其他成员的贫困发生率。

　　1993-2002年间，贫困地区留守农户的生活状况又如何呢？《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000年）的目标基本实现，贫困地区粮食产量年均增长1.9％，农民人均纯收入年均增长12.8％，绝大多数农户解决了缺粮问题。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89％、69％和67.7％。在592个国家重点扶持的贫困县中，有53.7%的县基本普及了九年义务教育和扫除了青壮年文盲。这就为进一步促进当地的经济发展和缓解贫困，创造了必要的人力资本和基础设施条件。

2020年9月18日，朱玲（右二）在陕西榆阳调研农村股份经济合作社经营情况（金成武摄）

（四）社会保障体系的扩展与扶贫行动的深化（2003-2011年）

　　自1990年代始，中国经济在市场取向的改革中逐渐融入了经济全球化的进程，经济体量迅速增大。与此同时，社会经济转型中累积的矛盾愈益尖锐。城乡之间、地区之间、行业之间、不同群体（户籍、性别、职业和地位）之间的收入差距和福利差距明显扩大。2003年春，SARS（传染性非典型肺炎）疫情爆发，成千上万农村迁移工人争先恐后离开城市避疫，更是暴露了农村人口缺少社会保护的事实。中国社会政策改革滞后于经济改革的状况，也引起诸多国际组织的关注。

　　针对上述问题，中共十六大突出强调统筹兼顾，协调改革进程中的各种利益关系。在提出的诸项改革任务中，“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”和“健全就业、收入分配和社会保障制度”也位列其中。虽然，一些决定至今尚未落实，但是在健全社会保障制度、改善公共服务和缓解贫困方面，实际取得的成就超越了预期。

　　第一，2003年，近乎于乡村社会医疗保险的“新农合”（新型农村合作医疗制度）开始向全国推广。各级政府按比例向合作医疗基金拨付财政资金，农民缴费在基金筹集中的比重不高于30%。到2006年底，全国乡村都已建立医疗救助制度。2011年，新农合覆盖的农村人口已将近98%，在一定程度上，降低了因病致贫的风险。

　　第二，2009年，中央政府相继制定了农民工参加城镇企业职工基本养老保险的政策，以及建立新型农村居民社会养老保险制度（“新农保”）的方案，并于翌年开始试点。特别值得一提的是，新农保制度中包含着非缴费型公共养老金（基础养老金）。

　　第三，2007年，最低生活保障制度（“低保”）开始向全国农村推广。

　　第四，2003年税费改革之后，“乡统筹”和“村提留”名义下的农民缴费负担与农业税一起废止，农村社区基础设施建设和公共服务供给主要由政府投资和拨款。

　　第五，2001-2011年间，中央和省级政府向重点贫困县的财政转移支付力度明显增强，扶贫政策的综合性进一步提高。政策目标从解决温饱问题（主要是消除收入贫穷），拓展到缓解多维度的贫困。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将此通俗地概括为“两不愁、三保障”，即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全。相应地，扶贫政策的瞄准对象，从贫困县下沉到乡镇、村庄和农户。国际组织和国内民间组织的扶贫理念与项目和资金一起，也同时向贫困地区集中。

　　此间，贫困地区5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率，从2000年的15.8%和36.9%，下降到2010年的8%和20.3%（表1）。鉴于儿童营养状况对家庭食物保障程度更为敏感，这两个指标值的下降趋势表明，中国已趋近消除饥饿的目标。2011年，中国政府将农村贫困线提高到年人均纯收入2300元，比2010年的贫困标准提高了80%。这就将此前处于贫困线边缘的家庭和刚刚脱贫的群体，一并纳入扶助对象，以便更有效地预防和减少贫困。

表1  1990-2013年间中国农村5岁以下的儿童营养状况

单位：%

（五）精准扶贫中的收入再分配（2012-  ）

　　进入21世纪以来，居民收入的基尼系数一直处于0.4以上的高位。2013年，基尼系数为0.433，与2007年的0.486相比，大约下降了11%。城乡收入差距对全国总体收入差距的贡献份额，从38%下降到15%。这种积极的变化，与社会保障、公共服务和扶贫开发等公共政策力度的不断加大，以及劳动力市场供求关系的逆转直接相关。

　　中共十八大（2012年）以来实施的精准扶贫方略，更是全方位地朝着减少贫穷和缩小收入差距的方向加力。为了实现2020年消除农村绝对贫困的目标，“十三五”规划（2016-2020年）把现行标准下的贫困人口脱贫作为五年规划的约束性指标。为此而投入的人力物力及组织资源，规模之大可谓前所未有。

　　第一，间接性财政支出。例如，向贫困村选派96.3万名干部。按照2018年中部地区（湖北省）乡镇政府副职年薪4万元的标准估算，工资总成本平均每年在385亿元左右。

　　第二，中央财政专项扶贫资金。2017年，中央财政专项扶贫资金已将近861亿元，大约相当于2010年资金规模的3.87倍（参见表2）。 

　　第三，东西部地区对口财政转移。在国务院部署下，省际对口支援机制帮扶机制延伸细化到县际。

　　第四，中央职能部门组织实施的公共投资项目。无论是交通、水利、电信等基础设施建设，还是针对脆弱人群的健康和教育项目，对贫困地区和贫困人口的投资力度都进一步加大。

　　第五，行政指导下的企业收入转移。全国工商联动员2.2万家民营企业开展“万企帮万村”行动。企业不仅捐资捐物，还与受援地区的政府合作，派遣人员参与职业教育培训、易地扶贫搬迁、电商扶贫和旅游扶贫等精准扶贫工程。

　　2012年以来，贫困人口规模每年减少1000万人以上（参见图3）。2016年，贫困地区农户当中，开通有线电视的约占94%，开通宽带的达80%；居住钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为57%，使用管道供水的比重为67%，独用厕所的比重超过94% 

图3 全国农村贫困人口规模

　　同期，财政扶贫资金的减贫边际效果明显递减。假定其他类型的资金增量不变。那么，每新增1亿元中央财政专项扶贫资金对应的贫困人数的减少，从2012年的39万人，降至2017年的不到7万人（表2）。这表明，调整现行扶贫战略的时候到了。

　　第一，贫困发生率降到3%的水平，即可采取以社会救助、社会保险和社会服务为主导的办法，实现消除极端贫穷（绝对贫困）并预防贫困风险的目标。

　　第二，采用社会保障措施并不意味着放弃扶贫政策，而是针对深度贫困群体的致贫因素，继续增强社会救助及人力资本和基础设施投资。

　　第三，培育和发展合作社经济，扭转政府主导产业扶贫项目的状况。

　　第四，用社会工作者服务网络替代干部驻村帮扶队伍。

　　第五，提高城市化政策与扶贫政策的兼容性，赋予农村迁移人口与城市户籍居民同等的社会经济和政治权利。

三、结  论

　　中国的改革开放，是在乡村人口大规模地处于贫穷饥饿的状态中启动的。40年过去，饥饿已基本消除，共有7亿多贫困人口摆脱贫穷。乡村减贫的过程，也是农民在农业集体化运动和计划经济体制确立中丧失的权利渐次回归的过程。以下几个时间段内的制度性变化，对此产生了举足轻重的作用。

　　第一，1978-1985年间，改革中形成的农村土地家庭承包经营制，不仅赋予了农民部分财产权，而且还使他们获得了支配自己劳动力的自由。

　　第二，1986-1992年间，多种所有制企业形态的出现，在实践中，突破了传统计划体制的束缚；在理论上，克服了社会主义所有制形式为单一公有制的教条。

　　第三，1993-2002年间，伴随着社会主义市场经济体制确立和中国经济融入全球化潮流，城市建设和工业服务业迅猛发展，创造了巨大的劳动力需求。中西部欠发达乡村的青壮年劳动者抓住这个机遇，以史无前例的规模，突破了计划经济遗留的阻碍城乡间劳动力流动的制度壁垒，获得了事实上的跨城乡、跨地区就业的权利。

　　第四，2003-2011年间，中央政府加快弥补社会政策的短板，乡村人口分享经济增长成果的权利由此而明显增加。

　　第五，2012年以来，精准扶贫战略的推行，加快了减贫的速度。

　　当前，扶贫资金的减贫边际效果仍有待提高，说明现行扶贫战略还需调整：首先，以社会保护措施为主，保障现存深度贫困人口获得生存和发展的基本条件。其次，培育和发展农户自助自治的合作经济，排除行政力量对农户和企业经营决策的直接干预。再次，用社会工作者替代驻村干部，以便引入专业知识和方法，帮助贫困家庭和个人解决遭遇的社会问题。更重要的是，消除城乡户籍居民在城市公共服务和社会保障获得权方面的不平等，促进贫困家庭的劳动力转移。