美方新法案，激化中美科技竞争？_风闻

　　原标题：

　　【美政快评】中美科技竞争日趋激烈下的“美国国家创新与竞争法”

　　本文作者：

　　匡泽玮 海国图智研究院研究助理

　　2021年6月8日，美国参议院以“68票赞成、32票反对”的结果通过了“国家创新与竞争法（United States Innovation and Competition Act of 2021，简称‘USICA’）”。参议院多数党领袖、民主党舒默在其个人的社交媒体平台上表示，“国家创新与竞争法”是对《无尽边疆法案（The Endless Frontier Act）》的补充。

　　具体而言，该法案以《无尽边疆法案》作为蓝本，将《战略竞争法案》、《应对中国挑战法案》等一系列法案进行整理、修订，进而形成一套立法修正案。该法案长达2376页，涉及科技领域的方方面面，从具体的科技产业包括5G、半导体产业、太空空间技术等，到美国国内科技研发与科研交流以及科技安全等内容，包罗万象。其主张，美国在未来五年将向科研领域投入2500亿美元以确保美国在科技上的优势地位以及其科技安全。

　　一方面，USICA以压倒性表决结果在国会通过反映出两党对华认知的一致，折射出美国政治精英迫切希望美国在制造业以及科技领域加强国家能力以应对中国实力增长带来的挑战；另一方面，一直反对政府对市场干预的共和党在该问题上选择与民主党合作，两党在政府与市场关系问题上的妥协反映出美国内部政治的一些变化趋势。那么，“国家创新与竞争法”是否是挽救美国制造业以及科技创新能力的灵丹妙药？该法案又预示着中美未来哪些竞争趋势？本文将对这些问题进行初步的探析。

　　图片来源：纽约时报

　　USICA，美国科技产业的解药？

　　USICA旨在通过在国家科学基金会（NSF）中设立“技术和创新局（Directorate for Technology and Innovation）”以及各种项目与活动来促进美国科技发展以加强美国在关键技术领域，例如人工智能、高性能计算技术和先进制造业等的领导地位，并将其转化为商业利益服务美国国内的发展**。尽管法案涉及领域广泛且提出诸多促进美国科技发展的措施，但是从法案提出的措施来看，“国家创新与竞争法”缺乏对市场管理的措施导致其对美国科技发展的促进作用仍有局限性。**

　　以USICA在芯片和半导体领域的立法措施为例，法案为研发芯片和半导体的技术和项目进行大量的拨款和官方投资。其中，国会计划设立一个100亿美元的信托基金，以配合地方政府对半导体制造设施投资的激励措施；另外向国家科学基金会、国防高级研究计划局的电子复兴计划（Electronics Resurgence Initiative）等机构和项目拨款以促进半导体的研发。同时，美国还计划将减免对半导体的生产或生产设备的税收以及建立与私营部门合作的美国国家半导体技术中心。从这些措施来看，显然这些举措符合美国国内半导体产业对当前该产业发展困境的认识——很多美国的学者和企业家认为美国政府对于产业发展的投入不够。学者威廉·斯宾塞（William J. Spencer）建议“美国应该采取干预措施保持其在关键领域的领导地位”。

　　**虽然美国国内开始重视官方机构在促进科技发展方面的作用以使美国在全球产业竞争中赢得优势地位，但是美国仍忽视了其国内影响科技产业发展的其他重要因素，例如垄断问题。**企业往往可以利用自身的市场势力来获取自身在市场中的优势地位。在美国掠夺性定价是一种常见的反竞争行为。一家大型的主导企业往往会利用其雄厚的资本积累采取压低价格的策略来迫使整个行业的利润降低，使得新兴企业或其他竞争对手无法从中获利而被迫退出行业竞争，最终导致大型的主导企业获得产业中的垄断地位。根据Thomas网站的统计，目前英特尔公司是美国最大的，也是全球最大的半导体制造商之一。2020年英特尔公司在全球的收入是778.7亿美元，在美国的收入是165.7亿美元。英特尔公司在美国半导体行业中的地位决定了其在美国发展本国半导体产业发展努力过程中的角色。美国半导体产业的行业顾问、分析师蒂姆·巴加林（Tim Bajarin）认为“美国政府支持美国半导体制造业的唯一选择就是英特尔”。这表明，美国官方的拨款和减免税收等措施的最大获益者很可能是包括英特尔公司在内的行业领跑者，而不是那些新兴的独角兽公司。同时，这种情况也表明，美国的科技产业内仍存在大公司利用自身的市场势力反对行业内的竞争，以维持自身在产业中市场份额的可能。

　　来源：Thomas网站2018年的数据统计

　　**此外，美国国内不合理的知识产权保护制度也构成了美国科技产业发展的障碍。进一步而言，合理地放宽知识产权保护有利于科技产业的发展。**最著名的例子之一，美国司法部促使美国电话电报公司（AT&T）向35家公司发放了一项“发明晶体管”的许可证。摩托罗拉（Motorola）、飞兆半导体（Fairchild）和德州仪器（Texas Instruments）等规模更小、新兴的公司都使用了这种现在被称为“半导体（semiconductor）”的产品，并在此基础上进行改进从而发起了计算机革命。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为，近年来“由于美国企业游说团的行为改变了知识产权的制度，知识产权保护成为增强企业市场实力的工具”——不合理的知识产权保护制度正在服务于行业中的巨头公司而阻碍美国科技的发展。尽管合理的知识产权保护制度可以维持垄断所产生的高昂成本和创新激励之间的动态平衡，但同时滥用知识产权保护阻碍了知识与信息的自由流动，增加了创新时所需要的成本，成为影响美国科技产业发展的因素。斯蒂格利茨认为版权寿命的延长就是最典型的例证。“如今，几乎每一项发明都需要成百上千项的专利支持”，斯蒂格利茨表示，“当一家企业创造出一种新产品（例如一种新型芯片）时，就有可能在无意中侵犯某一项专利权”。这样将可能导致要么整个半导体行业陷入“内卷”——行业内企业之间陷入无尽的诉讼和高昂的研发成本，要么大型企业之间相互交易、彼此分享专利权从而导致新兴企业被排除市场之外。

　　针对这些可能出现的问题，“国家创新与竞争法”并没有给出预防与应对措施。**该法案的措施主要集中于拨款和补贴等手段的授权和使用上。但它既没有对于市场中存在的弊端做出的监管和限制，也没有推动美国国内的知识保护产权制度进行适当的调整以促进内部基础信息与知识在科技行业间的自由流动。同时，虽然法案中也涉及到“知识产权保护”的内容，但相关条款对中国的针对性较强，其本质上仍是限制或排斥中国在美科技市场的投资和产品的政策工具。**例如一旦有产品认定为“盗取知识产权”，美国贸易代表将和国务卿一起协调同澳大利亚、加拿大、欧盟、日本、新西兰、韩国和英国商讨，以联合禁止该种商品的进口。因此，USICA能否真正促进美国科技产业的发展、其实际效用是否会受市场弊端和行业问题所影响仍有待进一步观察。换句话说，受当前市场中存在的弊端，USICA对美国产业发展的作用值得怀疑。

　　U****SICA背后的政治潜在影响

　　**“国家创新与竞争法”不仅面临着美国市场内部的问题，还受两党政治分歧的干扰。**尽管USICA以压倒性优势在参议院通过，众多美国媒体和学者皆认为这反映出两党在科技领域中以及面对中国挑战时的共识，然而两党在具体问题上的主张和立场远没有USICA表面上所展现出的那么团结。

　　USICA主张的政府对产业的干预行为一直是部分信奉自由主义经济政策的共和党人所反对的内容。反对者认为，USICA对经济的干预成本过高，将会使政府背上沉重的财政赤字。共和党参议员罗恩·约翰逊（Ron Johnson）表示“这项法案（USICA）将增加政府对私营部门的影响，但也因增加政府的债务压力而削弱美国的竞争力”。另一共和党参议员，帕特·托米（Pat Toomey）也表示反对将政府的主导地位视为提高美国经济竞争力的前提，认为USICA提出的2000多亿美元的补贴和赞助是基于政治利益和狭隘的观念而非产业发展的考虑。

　　此外，在具体的措施上或执行过程中，两党的立场是否能继续保持一致也需要画上一个问号。事实上，从《无限前沿法案》到“国家创新与竞争法”，两党对法案的具体条款进行了多次的修改。这反映出两党的政治精英在促进本国科技产业发展和应对中国挑战等问题缺上乏足够的凝聚力。换言之，共识的存在不代表凝聚力的形成，虽然两党精英形成“大力发展美国科技、遏制中国发展”的共识，但是在采取何种手段、如何发展本国科技产业等问题上，民主党和共和党的政治精英还存在分歧。可以预见的是，美国两党在法案的具体落实过程中依旧会存在矛盾——其中包括拨款的程序、补贴的对象以及实际投入资金数目等问题，两党在政治极化的影响下仍有爆发斗争的可能性。这也将会影响法案的实际落实效果。

　　USICA反映出的中美竞争

　　受国内市场存在的弊端和政党政治的影响，“国家创新与竞争法”的通过并不意味着美国科技产业的复兴，法案的实际效果仍值得怀疑。但不可否认的是，出于对中国科技发展的恐惧，美国将不断向中国施压加剧两国的科技竞争。从法案的内容来看，法案不仅授权对“芯片与半导体人、工智能、空间技术等”行业进行拨款、补贴，而且要求相关机构加强对中国企业与产品进行严格审查，限制有关的美国企业和中国公司进行贸易。这意味着中美间的科技竞争不会向一些观点预测的——“拜登政府通过鼓励本国科技产业发展同中国“正面”竞争——方向发展。可以预见的是，未来拜登政府将会采取“补贴+保护”等多种手段保护国内科技产业的市场和发展以增强本国企业的竞争力的同时，通过和其他国家制定国际行业标准，进一步抢占国际市场份额，以排挤中国的高科技企业，阻止中国企业获利而使中国的产业技术得到发展。

　　需要认识到的是，过去强调经贸关系的“压舱石”的作用并不适用于当前中美在科技领域的竞争关系。换句话说，过去美国的企业会因为中国的市场潜力而动用游说力量，主动维持中美关系的稳定发展；而如今，出于对中国与其抢占科技产品的国际市场（包括美国的本土市场）的担忧，这些企业和行业协会摇身一变成为鼓动中美竞争的推手，希望借助美国的国家力量来助其占据全球市场。当下，强烈支持USICA的通过或者说USICA的最大受益者正是那些与中国有经济利益冲突的科技巨头公司和组织。例如，法案中为强化美国对中国在太空科技领域的优势向NASA提供资金的倡议将有可能使杰夫·贝佐斯(Jeff Bezos)的太空项目受益，因此有理由相信，NASA一直不遗余力地渲染中国的太空威胁很可能是想借此获得美国官方对其的大力支持。美国半导体协会（Semiconductor Industry Association，简称“SIA”）全球政策副总裁吉米·古德里奇（Jimmy Goodrich）呼吁“尽管中美科技实力存在差距，但美国应重视中国的科技威胁”；贸易组织消费者技术协会（Consumer Technology Association）负责国际贸易的副总裁萨奇·钱德勒（Sage Chandler）认为，美国应惩罚中国及其恶劣的产业政策以保护本国的产业和消费者权益。显然，在科技领域中美间的经济联系不再充当两国关系的调节器，而更像是导火索——未来两国的科技竞争本质上是两国高科技企业和行业抢占国际市场份额与制定国际规则权力的博弈。